Альтернативные слушания в Брюсселе. Как добиться невозможного

От дипломатического политеса к общественному участию: слушания по правам человека в Брюсселе

Лететь от Москвы до Брюсселя – три с половиной часа. Но у нас, организаторов общественных слушаний по правам человека в России, десантировавшихся в бельгийской столице 8 сентября 2005 года, этот путь занял около полугода. Добирались мы туда как по лесенке в несколько ступенек.

Точка отсчета

Все началось в первых числах марта, когда по новостным агентствам со ссылкой на российский МИД прошла информация о том, что в Люксембурге состоялся самый первый раунд "консультаций по правам человека Россия-Евросоюз". Прошел "в теплой и дружественной обстановке". Европейский Союз, в общем и целом, остался удовлетворен ситуацией с правами человека в России, а наша страна в очередной раз доказала нецелесообразность политических спекуляций по чеченской проблеме на международных форумах.

Эти сообщения у российских правозащитных организаций вызвали несколько вопросов. Во-первых, что ж это за консультации такие, о которых мы отродясь не слыхали? Во-вторых, неужто Евросоюз и вправду вполне доволен тем, что у нас происходит? В-третьих, означает ли сентенция про "нецелесообразность" дебатов вокруг Чечни, что Европа официально пообещала эту тему больше не затрагивать?

Шаг первый: узнавание

Дальше начался процесс узнавания: беседы в миссии Евросоюза в Москве, разговоры с политическими секретарями западных посольств, встречи с правительственными делегациями стран Евросоюза на Комиссии по правам человека ООН в Женеве.

Картинка сложилась следующая.

Консультации по правам человека - это новый механизм взаимодействия между Россией и Евросоюзом, предполагающий регулярные – раз в полгода – двусторонние переговоры на министерском уровне по наиболее острым (как для РФ, так и для ЕС) вопросам прав человека. Непосредственной организацией этих консультативных встреч занимается МИД РФ, Европейская комиссия и МИД государства, стоящего во главе Евросоюза на момент проведения очередных консультаций (президентство в ЕС передается по принципу ротации каждые 6 месяцев). Подобные консультации Евросоюз проводит с целым рядом партнерских государств. Особенно успешно идут, например, консультации по правам человека с Турцией. Это, прежде всего, форма диалога, предполагающая добрую волю со стороны обоих партнеров. Россию на такой регулярный диалог уговорить было нелегко. В частности, в качестве отступного в этот раз – впервые за несколько лет – Евросоюз не стал выносить на Комиссию по правам человека проект резолюции по ситуации в Чеченской Республике.

По люксембургским консультациям, оказывается, российский МИД выпустил пресс-релиз в одностороннем порядке. На деле, конечно, всестороннего удовлетворения ситуацией с правами человека в России ЕС не высказывал, и от дальнейших претензий в отношении Чечни отнюдь не отказывался. Но как-то так получилось, что процедура информирования общественности о результатах консультаций заранее не обсуждалась, МИДовское заявление для прессы застало европейских партнеров врасплох, и было уже "поздняк метаться".

Вообще, со встречей в Люксембурге очень торопились – боялись, что Россия в последний момент откажется. Длилась встреча всего пару часов, вот впопыхах и вышла скомканная. Для Евросоюза был важен сам факт - исключительно с точки зрения того, чтобы положить начало консультациям. Над повесткой всерьез никто не работал. Но эта ошибка будет исправлена. К следующему раунду консультаций, назначенному на сентябрь, Евросоюз будет планомерно готовиться, и он нуждается в содействии российских правозащитников - в первую очередь, в получении кратких аналитических справок по ключевым проблемам в области прав человека и самым вопиющим индивидуальным делам.

Шаг второй: от узнавания – к обсуждению

Новый механизм казался слабеньким, и для его формирования Европа пошла на значительные компромиссы. С другой стороны, а какой механизм сейчас "сильный" в нашем, российском, контексте? Роль ОБСЕ фактически сходит на нет. С ООН дела во многом обстоят не лучше – Комитет по правам человека признал РФ виновной уже по нескольким жалобам, а государство наше на эти решения Комитета плевать хотело и выполнять их не собирается, о чем Комитету на голубом глазу и заявляет…

В такой ситуации грех не постараться сделать все возможное, чтобы консультации по правам человека из дипломатических экзерсисов переросли в осмысленный, содержательный диалог. И ограничиваться подачей информационных справок неправильно - здесь требуется гораздо большее. Пока встречи по правам человека Россия-ЕС будут проходить при закрытых дверях, вне публичного поля и без общественного участия, они останутся не более чем "консультациями ради консультаций".

И наша традиционная задача – требовать невозможного!

Шаг третий: от обсуждения к действию

19 июля, после долгих согласований, инициативная группа правозащитных организаций распространила "Открытое письмо российских НПО Правительствам стран Европейского Союза и Российской Федерации, Федеральному Собранию России, Европейскому парламенту, Европейской Комиссии, Генеральному Секретарю Совета Европейского Союза". Письмо подписали представители 80 НПО.

Там было заявлено, что мы приветствуем организацию консультаций по правам человека Россия-ЕС, что "Россия и Европейский Союз должны быть заинтересованы в поддержании открытого продуктивного диалога по наиболее актуальным вопросам в сфере прав человека и налаживании сотрудничества для поэтапного решения поставленных проблем", что мы считаем важным выступить со своими предложениями по оптимизации формата консультаций и формированию их повестки.

С нашей точки зрения, консультации станут результативными только при значительной степени открытости. Поэтому в них обязательно должны играть определенную роль российские и международные правозащитные организации. В частности, они должны иметь возможность заранее предоставлять властям РФ и ЕС свои соображения по повестке дня планируемых периодических консультаций. А после формирования повестки их аналитические записки по отобранным темам должны рассматриваться как официальные документы консультаций. Кроме того, организациям, которые предоставили ключевые материалы по какому-либо вопросу повестки, и которых рекомендует хотя бы одна из сторон диалога, должна предоставляться аккредитация на участие в официальной встрече в экспертном качестве. Наконец, по итогам каждого раунда консультаций ЕС и РФ должен проводиться брифинг для российских и международных правозащитных НПО, на котором представители НПО смогут задать вопросы членам правительственных делегаций. Таким образом, правозащитники смогли бы и предоставлять правительственным делегатам независимую информацию, и вносить свой вклад непосредственно в дискуссию, и, наконец, после каждой консультативной встречи максимально полно информировать общественность о том, какие вопросы обсуждались и какие договоренности были достигнуты сторонами диалога.

По повестке дня двух ближайших консультативных встреч в Открытом письме были обозначены следующие приоритетные для России и Евросоюза темы:

• Соблюдение прав человека сотрудниками силовых структур и реформа правоохранительной системы.
  
• Борьба с терроризмом и права человека; обеспечение прав человека как важнейшая составная часть обеспечения безопасности (эти проблемы особенно актуальны для нашей страны в свете продолжающегося кровопролития в Чечне и актов террора на территории России).
  
• Соблюдение избирательных прав граждан.
  
• Свобода СМИ.
  
• Практика преследования по политическим мотивам и проблемы независимости судебной системы.
  
• Права военнослужащих и альтернативнослужащих.
  
• Миграция и права человека.
  
• Дискриминация и насилие на этнической почве.

Шаг четвертый: идея альтернативных слушаний

Несколько государств Евросоюза достаточно быстро отреагировали на письмо неправительственных организаций и запросили материалы по вопросам, обозначенным как приоритетные для готовящихся консультаций. Это, естественно, было сделано.

А в самом начале августа составителям Открытого письма было предложено провести в Посольстве Великобритании специальный брифинг для английских дипломатов. Ведь именно Соединенному Королевству как ныне возглавляющему ЕС предстояло играть ведущую роль в организации консультаций, проведение которых уже было назначено на 8 сентября в Брюсселе.

На встрече в посольстве эксперты от правозащитных организаций сделали краткие доклады по заявленным темам и подчеркнули необходимость подключения НПО к работе консультаций. На темы англичане отреагировали позитивно, за полученные материалы сердечно отблагодарили, но вот что касается возможности нашего участия непосредственно в сентябрьской дискуссии - тут нас ждало разочарование (впрочем, довольно предсказуемое - мы, безусловно, идеалисты, но наивностью не страдаем). Дипломаты объяснили, что хотя наша инициатива у них ничего, кроме поддержки, не вызывает, сам формат двусторонних консультаций не предполагает участия в них каких бы то ни было независимых акторов – ведь они бы фактически стали третьей стороной этого диалога. Соответственно, выступить 8 сентября с докладами, поучаствовать в обсуждении или хотя бы присутствовать на встрече в качестве молчаливых наблюдателей – все это одинаково нереально. И, скорее всего, не только сейчас, в Брюсселе, но и на следующем раунде консультаций -- тоже. Вручение НПО таких полномочий было бы настоящей революцией, а в ближайшем будущем на нее рассчитывать не приходится. Но Великобритания со своей стороны обещает, что и она, и другие государства ЕС будут обсуждать с российскими властями необходимость подключения гражданского общества к консультациям по правам человека и будут искать для этого подходящий формат.

Нельзя сказать, что мы отнеслись к этим обещанием с недоверием, отнюдь. Но процесс такого обсуждения при закрытых дверях, если его не подталкивать, может затянуться очень надолго. Было решено: раз мы не сможем выступить на официальных консультациях - значит, нужно организовать параллельное им общественное обсуждение ситуации с правами человека в России. Чтобы заинтересованные правительственные чиновники, журналисты, исследователи, да и просто люди получили непредвзятую информацию. Чтобы в прессе потом появились не только официальные МИДовские коммюнике, но и представленные нами сведения. А для привлечения к нашему альтернативному мероприятию максимального внимания, для того чтобы оно стало реальным событием, лучше всего провести его жестко в параллель с официальными правительственными консультациями – непосредственно 8 сентября и непосредственно в Брюсселе.

Договорившись об определенном алгоритме действий, 5 сентября мы обратились с еще одним Открытым письмом к государствам Евросоюза и Правительству РФ:

"…Мы… сохраняем убежденность в том, что открытая публичная дискуссия по проблемам прав человека и поиск совместных решений этих проблем находится в сфере общих интересов России и Евросоюза. Мы надеемся, что в недолгосрочной перспективе будет разработан адекватный инновационный формат, который сделает возможным участие правозащитных НПО в дальнейших консультативных встречах ЕС-Россия по правам человека… В то же время проблемы прав человека стоят столь остро, что мы не можем себе позволить отложить их публичное обсуждение до появления нового формата, который обеспечил бы наше участие в межгосударственных консультациях. Не имея в настоящий момент возможности внести свой вклад в официальный диалог, ряд ведущих российских правозащитных организаций совместно с Международной Федерацией прав человека (FIDH) принял решение провести параллельно с правительственными консультациями в Брюсселе 8 сентября открытые альтернативные слушания… На этих публичных слушаниях ведущие эксперты по правам человека из Москвы и с Северного Кавказа представят краткие сообщения по приоритетным проблемам в области прав человека, с особым упором на соотношение прав человека, борьбы с терроризмом, безопасности и стабильности. После каждого блока тематических выступлений аудитория сможет включиться в обсуждение представленных проблем… Фактически альтернативные слушания по правам человека, проводящиеся нами параллельно с правительственными консультациями, являются нашей инициативой по открытию публичной дискуссии, столь важной для результативности диалога ЕС-РФ по правам человека. Мы надеемся, что эти слушания послужат также стимулом для активного поиска Россией и Евросоюзом путей реализации стремления российских НПО участвовать в двусторонних консультациях, столь необходимых для обеспечения мирного и стабильного будущего на нашем континенте."

Надо отдать должное работающим в Москве английским и немецким дипломатам – они немедленно пожелали нам попутного ветра и успешной работы.

Шаг пятый: Брюссель, 8 сентября 2005 года

Не станем утомлять читателей рассказом о том, как именно за пару недель готовится международная конференция. Описание этого нетривиального процесса можно свести к одной ироничной сентенции: "задача трудная, но интересная". Так или иначе, к утру 8 сентября все наши докладчики – представители "Мемориала", Московской Хельсинкской группы, Союза Комитетов солдатских матерей, Центра развития демократии и прав человека, Фонда защиты гласности, Комитета "Гражданское содействие", Чеченского комитета национального спасения и Центра "Демос" были уже в Брюсселе.

В 10 утра, когда в одной из Евросоюзовских высоток начались правительственные консультации Россия-ЕС, в гостинице в центре города открылись и наши слушания. Нас было 14 человек. И мы говорили целый день, затронув все те вопросы, которые рекомендовали поставить на повестку официального совещания. Послушать и порасспрашивать нас собралось человек 80, как и предполагалось, - разношерстная группа журналистов, общественных деятелей, представителей европейских структур, экспертов и общественников. Наверное, речи наши были небезынтересны. По крайней мере, до вечера почти никто из наших слушателей и собеседников не ушел. Благодарили за то, что приехали, поделились своим взглядом на проблемы, привезли тексты, публикации, фотографии.

Больше всего говорили о Чечне. О ключевом влиянии затяжного, расползающегося конфликта на все аспекты социальной и политической жизни в России, о милитаризации государственной риторики и общественного сознания, о растущем авторитаризме государства под лозунгом борьбы с террором. Красной нитью через все слушанья проходила тема правды и лицемерия. Правды, которую намерено и грубо скрывает одна сторона межгосударственного диалога, и лицемерия, в котором упражняется другая сторона, когда делает вид, что принимает на веру подчас вопиющую ложь.

Наиболее ярко эта проблема опять же проявляется вокруг обсуждения чеченского конфликта. Россия, радуясь каждому успешному замалчиванию ситуации как серьезной дипломатической победе, упускает шансы получения реальной помощи в урегулировании конфликта, и расплата за этот самообман – вышедший из-под контроля произвол силовиков, новые теракты в российских городах, взрывы в переполненных поездах, люди-камикадзе, все растущий страх, он же – террор. Но и Европа обманывает сама себя, когда делает вид, что верит, что ситуация в Чечне улучшается, а кадыровская чеченизация является реальным политическим процессом. И не является ли таким же самообманом выбранная европейским сообществом модель "конструктивного сотрудничества" с российской властью? Основной приоритет современной Европы -- обеспечение собственной безопасности. Но тупиковая ситуация и непрекращающееся безнаказанное насилие способствуют "джихадизации" сепаратистского движения и, соответственно, росту угрозы для самой Европы. Да и сама Россия в ходе этой войны превращается во все больший очаг нестабильности и источник возможных провокаций.

Запад считает, что с Россией необходим диалог, но ведет его как карточную игру с заведомым шулером. В ситуации, когда не играть в принципе невозможно, единственный выход для Европы – найти другую форму игры, в рамках которой у партнера будет меньше возможностей для обмана. А пока эта новая форма не найдена – и очевидно, что поиск ее может занять много времени, – существующий диалог необходимо вести более жестко, в тоне, адекватном манере собеседника. Это вовсе не означает, что России следует напрямую угрожать санкциями на уровне исключения из международных организаций. Российским властям важно выглядеть респектабельно, быть принятыми на равных в элитарном клубе европейских государств, и своевременные указания на искажение и сокрытие информации, обоснованная критика со стороны партнеров по международным соглашениям может оказаться на редкость действенной. Не стоит этого бояться. Россия не хлопнет дверью. Не подвергнет себя добровольной изоляции. Пока же, допуская откровенную профанацию диалога и международного права, Европа дискредитирует те механизмы, которые в принципе способны работать.

Post Scriptum: на следующий день

9 сентября, кроме официальной информации от российского МИДа о том, что на консультациях по правам человека Россия-ЕС центральной темой обсуждения стали "вопросы защиты прав человека в странах ЕС, в частности, положение меньшинств на пространстве Евросоюза с акцентом на нарушения прав русскоязычного населения Латвии и Эстонии" и проблемы предотвращения "современных форм расизма, расовой дискриминации и ксенофобии, недопустимости героизации бывших нацистов в ряде стран ЕС", по новостным агентствам разошлось и коммюнике Евросоюза. В нем было указано, что на встрече были подняты и проблемы соблюдения прав человека в Чечне, преследований правозащитников, независимости СМИ, а также обсуждалась важная роль правозащитных организаций в обеспечении соблюдения прав человека. При наличии этого заявления иллюзии того, что ЕС полностью удовлетворен ситуацией в России, естественно, уже не создавалось.

В тот же день СМИ была растиражирована информация об альтернативных общественных слушаниях, организованных российскими правозащитниками, и эти сведения дополняли картину, вырисовывавшуюся в официальных пресс-релизах обеих сторон.

В тот же день базирующиеся в Брюсселе международные правозащитные НПО получили приглашение от Евросоюза явиться на специальный брифинг, проводимый ЕС для информирования общественности о результатах консультаций.

В тот же день получило широкую огласку заявление 11 депутатов Европарламента, выступивших с жесткой критикой ситуации с правами человека в России и призвавших Евросоюз настаивать на непосредственном участии российских правозащитников в дальнейших консультациях по правам человека Россия-ЕС.

В тот же день мы, сломя голову, бежали из офиса в офис различных структур Евросоюза и представительств национальных государств, не в силах совладать с собственным графиком перемещений. Везде нас встречали словами о том, что общественные слушания имели огромный резонанс и возможность нашего участия в процессе консультаций уже обсуждается. Вопрос только – в какой форме. Ведь не можем же мы всерьез рассчитывать на то, чтобы сесть за один стол переговоров с дипломатами. Это, конечно, нереально. Относительно реальным – хотя и в этом российскую власть будет нелегко убедить – кажется формат, когда накануне официальных консультаций, в рамках того же процесса, но отдельно, будут проводиться консультации по правам человека между представителями гражданского общества России и ЕС. И результаты этих общественных слушаний будут официально доводиться до сведения государственных переговорщиков.

Что ж, неплохо для начала.

Еще несколько месяцев назад все описанное выше казалось невозможным. То, что консультации по правам человека Россия-ЕС, начавшиеся в марте как очередное упражнение в дипломатическом политесе, уже в сентябре станут предметом широкого обсуждения, -- тоже казалось трудно представимым.

Так будем реалистами - продолжим требовать невозможного!

Татьяна Локшина
Центр "Демос"

Источник: Полит.ру
Опубликовано: 13.09.2005,
http://www.polit.ru/analytics/2005/09/13/realism.html