Методика гендерного мониторинга бюджетной политики

Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008, разработанная Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ), в разделе "Развитие гражданского общества" предусматривает ряд позитивных действий для продвижения политики равенства с участием общественных организаций. В том числе

• принятие законодательства о лоббировании и продвижении общественных интересов, а также разработка модельных региональных и муниципальных нормативно-правовых актов и других документов, регулирующих процедуры продвижения общественных интересов;
• развитие механизмов общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, включая разработку нормативной базы, регулирующей проведение консультаций органов государственной власти и местного самоуправления с заинтересованной общественностью на ранней стадии подготовки и принятия решений;
• расширение практики проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением структур гражданского общества;
• разработка нормативной и методической базы в области проведения обязательных публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам;
• развитие механизмов общественного мониторинга, включая:
  • внедрение процедур мониторинга и оценки бюджетных услуг с привлечением населения; переход к бюджетированию по результатам на основе анализа мнения потребителей бюджетных услуг;
  • содействие проведению общественного мониторинга хода реализации и результатов реформ в образовании, здравоохранении, административной реформы, реформы местного самоуправления и др.

В связи с этим предложен план действий Правительства по развитию механизмов общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга с учетом определения:

• доли федеральных законов, нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, прошедших процедуру общественной экспертизы
  – (2006 г. – 70%, 2007 – 80, 2008 –90%);
• доли муниципальных образований, введших процедуры общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций
  – (2006 – 70%, 2007 – 80, 2008 – 90%);
• доли субъектов Российской Федерации введших процедуры общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций
  – (2006 – 80%, 2007 – 100, 2008 – 100 %);
• доли федеральных органов исполнительной власти, в которых регулярно (не реже одного раза в квартал) проводятся заседания рабочих групп и внедрены другие формы проведения консультаций
  – (2006 – 70%, 2007 – 80, 2008 – 90%);
• число субъектов Российской Федерации, в которых на региональном и муниципальном уровне проводятся публичные слушания по бюджетным и другим общественно значимым вопросам
  – (2006 – 70%, 2007 – 80%, 2008 – 90%);
  
  

ответственные - Минэкономразвития России, Минюст России.

При этом имеется ввиду: разработать Минэкономразвития России и Минюстом нормативной базы, регулирующей проведение консультаций органов государственной власти и местного самоуправления с заинтересованной общественностью на ранней стадии подготовки и принятия решений, проведение обязательных публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам (постановление Правительства Российской Федерации – (3 квартал 2006 года, 4 квартал 2006 года).

Исходя из этих намерений МЭРТ, которые были доложены Правительству, проект "Гендерные бюджеты в России" прелагает организовать в пределах проектируемой общей системы общественного мониторинга социально-экономического развития РФ подсистему целевого мониторинга государственного бюджета с позиций политики социального равенства мужчин и женщин. На основе имеющегося опыта и традиционных подходов к организации подобного мероприятия укрупненная схема рабочего цикла мониторинга должна исходить из учета методологии, порядка действий и механизма организации.

Методология

Цель > Изучение > Программа > Методы > Реализация > Итоги > Перспективы

Действия

Целеполагание > Наблюдения > Обработка данных > Анализ > Оценки > Трансляция

Механизм

План > Участники > База > Этапы > Показатели > Выводы > Рекомендации

Перечисленными реперными точками механизма гендерного мониторинга бюджета могут быть даны содержательные определения.

Цель гендерного мониторинга бюджета: систематический сбор информации о выполнении гендерно чувствительных расходов консолидированного бюджета (федеральный и территориальные), фонды обязательного социального страхования (федеральные и территориальные), образующие так называемый бюджет расширенного Правительства.

Участники: специально подготовленные эксперты женских общественных организаций, научные работники, практические специалисты в сфере социального управления, государственные служащие, преподаватели высших учебных заведений, студенты и аспиранты.

База мониторинга: правовая (Бюджетный и Налоговый кодексы, закон о федеральном бюджете и таблицы социальных расходов по функционально-отраслевой бюджетной классификации, законы о мероприятиях, сопровождающих бюджет, международные нормативные материалы и рекомендации), информационная статистическая (данные массовой статистики, единовременных обследований, изучение общественного мнения, публикации в СМИ), экономическая (расходы государства и общественных организаций, некоммерческих фондов, целевые взносы социально ответственного бизнеса), трудовая (волонтеры из заинтересованных общественных организаций).

Этапы проведения наблюдений: по циклу бюджетного процесса - поступление проекта бюджета в законодательный орган и сроки его рассмотрения и утверждения, текущая и годовая отчетность Федерального казначейства о выполнении расходов, в ходе проявление социальных последствий бюджетных решений.

Показатели: индикаторы бюджета по социальным расходам, их гендерной составляющей или на нее влияющих, предусмотренные в бюджете и фактически наблюдаемые.

Методы: аналитический, сопоставительный, сравнительный, эврестический (опросы), экспертный, программно-прогнозный, сценарный, сравнений и аналогий, статистико-математические измерения.

Выводы: оценка соответствия показателей, утвержденных бюджетом и фактически полученных, последствий для гендерной политики и выполнения национальных задач и международных требований.

Рекомендации: сформулированное мнение экспертов по данным анализа мониторинга о возможных путях дальнейшего улучшения положения женщин и усиления государственной политики гендерного равенства.

Все выше перечисленные элементы образует программу мониторинга. Она опирается на разработанную проектом "Гендерные бюджеты в России" с учетом международного опыта методологию гендерного бюджетирования. Специфика российской ситуации здесь - отсутствие учета гендерного фактора в управлении в целом и в бюджетном управлении, в частности. В институте бюджета это особенно проявляется как в финансовом инструменте государственного регулирования, который, как известно, оперирует денежными потоками, нейтральными к объекту ассигнований. У бюджета есть только один формальный адресат - орган управления, который в пределах своей компетенции получает по бюджетной росписи средства и должен их израсходовать в целевом порядке, определенном его функциями.

В итоге - понятные сложности для сущностного наблюдения и анализа вопроса, насколько расходы бюджета поступили в пользу догоняющего пола - женщин и способствовали политике гендерного равенства. Отсюда гендерный мониторинг бюджета формируется как многослойная, комплексна категория, соединяющая многообразные аспекты. Он должен:

Во-первых, исходить из идеолого-политических задач гендерного равенства и критериев такового и международных норм защиты прав женщин.

Во-вторых, действовать в общесоциальном пространстве проводимых управленческих мер, которые, за редким исключением, не имеют в виду распределения бенефициариев по полу.

В-третьих, не быть свободной научно-аналитической или информационной работой, а информировать и содействовать деятельности органов государственного управления в принятии социально значимых и эффективных решений, способных улучшить положение женщин, снизить дискриминации, смягчить социополовые диспропорции общества, всех задач национального механизма гендерного равенства.

В-четвертых, в обязательном порядке использовать свойственные бюджету как специфическому фианансово-денежному институту количественный язык, терминологию, символы, схемы и правила построение, доказательства.

Каким образом можно получить необходимую комплексность?

Концепция реформирования бюджетного процесса (одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 года) предусматривает создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Предполагается смещение акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение количественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики.

В качестве ключевого направления расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования для обоснования расходов в Концепции предусмотрено использование Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, которые должны включать:

• основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики, показатели, характеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;
• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (количественные значения показателей, отражающих уровня достижения целей);
• федеральные и ведомственные целевые бюджетные программы, реализация которых должна обеспечить решение поставленных задач и, тем самым, достижение поставленных целей, а также распределение бюджетных расходов по программам и не программным мероприятиям.

Нетрудно заметить, что ведомства в программно - целевой системе оказываются кране заинтересованными в получении информации и оценки итогов того, что случилось на практике. Классическим примером здесь является отслеживание последствий закона №122-ФЗ, означающего необъявленную социальную реформу прав и гарантий населению в связи с фактической ликвидацией федеральных социальных мандатов (льгот для ветеранов, пособий безработным, выплат и услуг семьям на детей, материальной обеспеченности образования для молодежи, услуг граждан, нуждающемся в лечении и пр.) и передачей ответственности за них на уровень субъектов и муниципалитетов.

Определенное участие в таком отслеживании принял проект "Гендерные бюджеты в России", которые выявили значительную долю недовольных ситуацией работающих с региональным повышением заработной платой учителей и медиков, передачей детских пособий в регионы, отменой федеральной нормы о питании в школах и т.п. Проявилась и гендерная диспропорция в наиболее нашумевшем мероприятии - системе монетизации льгот: лучше защищенных от перемен ресурсами федерального бюджета участники войны и инвалиды на 70% составили мужчины, а хуже монетизированные и нередко пострадавшие своей обеспеченностью региональные льготники на 56% были женщины-ветераны труда и труженики тыла. В анализе бюджета наш проект отметил еще одно болезненное деление социальных обязанностей государства поддержка детей-сирот федеральный бюджет взял на себя относительно только сирот-учащихся федеральных вузов, а это составило всего 50 тыс. из почти 1 млн. человек, а 95% досталось регионам с их кране высокой дифференциацией в бюджетных ресурсах. Указанная диспропорция явилась поводом депутатам Госдумы предлагать хотя бы программу строительства за счет перевыполнения доходов центра всем детям-сиротам, подлежащим как федеральной, так и региональной ответственности.

В настоящее время идет доработка на фоне административной реформы стратегических социальных целее и задач Правительства, но, во всяком случае видно, что в них по-прежнему отсутствует задача гендерного равенства. То же касается следующего уровня - задач министерств и ведомств социального блока

Основные стратегические цели в программе целевого бюджетного планирования деятельности министерств и ведомств

Как известно, государство регулирует через бюджет далеко не все перечисленные выше сферы социально-экономических отношений по поводу удовлетворения потребностей населения, а строго определенный их круг, предусмотренный Конституцией в качестве ответственности власти за обеспечение прав и свобод граждан и гарантий этих прав и свобод, развернутых в законодательстве. В соответствии с главным законом, регулирующим бюджетный процесс, Бюджетным кодексом, государственные расходы направляются на политику занятости (бюджет обеспечивает программу поддержки безработных), на труд в нормальных условиях (бюджет через фонд социального страхования защищает от травм и профзаболеваний), на оплату не ниже уровня, установленного законом (в бюджете фиксируется минимальная заработная плата), на социальное обеспечение (пенсии и пособия, выплаты, натуральные льготы через бюджет и государственный Пенсионный фонд), на поддержку семей с детьми (субвенции бюджета и страховые пособия), охрану материнства и детства (расходы на педиатрию, родовспоможение, пособия семьям с детьми, льготы по налогам на детей), охрану здоровья (государственные гарантии бесплатной медицинской помощи через бюджет и фонд медицинского страхования, бюджетная заработная плата персонала), образование (ассигнования на дошкольное воспитание, школы, бесплатные места в профобразовании, заработная плата персонала), на жилье (программы доступности жилья для молодых семей) и пр. Любое наблюдение, отслеживание, в том числе социальный и в нем гендерный мониторинг, может действовать исключительно в установленных законодательством специфических рамках компетенции бюджета: Бюджетный кодекс, закон о бюджете и сопровождающие его законы, законы о страховых фондах и их бюджетах.

Как видим, в данном перечне стратегических задач управления и формах их финансирования не нашлось места для цели обеспечения равенства прав и возможностей женщин и мужчин. В этом смысле предусмотрена и схема построения бюджета, которая также не рассчитана на социальные группы населения, с выделением женщин и мужчин. Попытки экспертов проекта изменить сформулированные правила и убедить авторов в необходимости нового, общепризнанного гендерного подхода как в стратегическом целепологании, так и строительстве системы бюджетного процесса, пока не увенчались успехом.

Таким образом, нет возможности прямо сформировать сумму расходов бюджета на женщин в социально значимых для них аспектах, как некую кирпичную кладку из отдельных кирпичей - элементов, существующих в адресной по группам населения форме (мужчины и женщины, работающие и безработные, дети и пожилые, здоровые и инвалиды, горожане и сельские жители). Отсюда, программа гендерного мониторинга бюджета должна, отслеживая общую его политику расходов, затем реструктуризировать их на составляющие по принципу гендерной чувствительности. Получается модель русской матрешки, когда из большей куклы достаем следующую меньшую и так несколько итераций, до получения той, которую ищем. Подобная методологическая сложность в теории гендерного бюджета, сформулирована: все социальные расходы делятся на группы:

а) с прямым адресом по полу (к примеру, пособия по беременности и родам, но таких позиций крайне мало);

б) социальные расходы бюджета, различно влияющие на положение того или иного пола (основная масса государственных ассигнований).

Но делать это следует применительно к задачам, сформулированным государственной политикой, иначе невозможно выйти вообще на бюджет как инструмент ее реализации.

И здесь важно, из какой идеологии стратегии равенства необходимо исходить в мониторинге. Есть несколько вариантов. Можно прямо взять стратегические цели Правительства без критики и постараться в них вписать свои наблюдения по женщинам и мужчинам.

Так, используем управленческую цель по схеме Сокращение числа граждан с доходами ниже прожиточного минимума. Рассмотрим, где в бюджете предусмотрены средства на эти цели. Прежде всего, в его разделах Социальная политика, в государственных фондах социального страхования, но частично и в других - образование, здравоохранение, культура, где предусматривается фонд оплаты на учителей, медиков, библиотекарей и остальные категории бюджетников, формирующих экономическую бедность. Попытаемся выделить из них расходы на женщин по доле их участия, по влияющим факторам из гендерной статистики, обследований, опросов, экспертных оценок.

Другой вариант реструктуризации расходов бюджета в гендерном мониторинге за его движением: формулируем собственные цели, исходя из политики равенства прав и возможностей женщин, и практически те же бюджетные статьи социальных расходов, но под углом зрения обеспечения прав женщин (на занятость, на равную оплату за равный труд, на социальное страхование и обеспечение, на поддержку материнства и детства) и соответственно формулируем как целеполагание нашего мониторинга.

Нетрудно заметить, что во втором варианте программы наблюдения, исходя из системы прав человека и человека-женщины, возникает дополнительные акценты и направления по сравнению с вариантом, исходящим из задачи сокращения бедности, хотя оба варианта взаимосвязаны. Это расходы государства на повышение квалификации женщин (не обязательно бедных), на трудоустройство, дошкольные учреждения, на охрану труда женщин, на поддержку во время перерывов в работе в связи с деторождением, на поддержку молодых семей дешевой жилищной ипотекой и пр.). Хотелось бы, чтобы цель мониторинга была сформулирована на основе положений, предусмотренных в Гендерной стратегии РФ, в проекте Закона о гарантиях равных прав и возможностей мужчин и женщин, в Национальном плане улучшения положения женщин и гендерного равенства, в Целях развития Тысячелетия ООН, в резолюциях ООН по теме дискриминации, в том числе принятых по национальным докладам Российской Федерации.

Разработка мониторинга требует специальных знаний в ряде областей, не только в гендерной теории и политике. Следует представлять себе структуру и основные элементы бюджетного строительства, чтобы за общей формулой "расходы бюджета" понять их конструкцию, иначе не определишь, где искать гендерную чувствительность, которую надо наблюдать.

В частности постараться очертить себе структурные составляющие зоны наблюдения за бюджетными ассигнованиями. Среди них - разделение бюджетов по уровням полномочий (федеральный, субъектный, самоуправление), на собственно бюджет и примыкающие к ним страховые фонды и межбюджетные, трансфертные отношения между ними (внутрибюджетные фонды - Компенсаций, Софинансирования и другие, где могут отражаться социальные расходы), по функциональной организации бюджетного процесса (Минфин и Федеральное казначейство, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования), комплекс ведомств-бюджетополучателей (теперь это агентства), контролеров (теперь это службы) и т.д.

Кроме того, следует представлять себе экономическую логику расходов: есть текущие на данный год, отраженные в статях бюджета, есть среднесрочные, отраженные в программах как особой форме бюджетирования. Ныне в России комплекс федеральных программ, где наиболее гендерно ориентированной является "Дети России", дополнен национальными программами - Здоровье, Образование, Доступное жилье, которые, несомненно, имеют влияние на положение женщин и мужчин. И Президент настойчиво призывает контролировать адресность выполнения этих бюджетных программ и их последствий, которые, как уже видно, важны для женщин, мужчин, детей. И здесь был бы важен гендерный мониторинг с участием НЖО.

Эксперты проекта "Гендерные бюджеты" в настоящее время уже сумели соединить знания бюджета с гендерной его составляющей и выработать некую схему, которая, по нашему мнению, является объектом мониторинга, поскольку именно данные бюджетные позиции выступают как объект наблюдения и контроля. Пока удалось это сделать по федеральному бюджету.

В качестве статистической базы мониторинга выступают показатели финансовой отчетности Минфина и Росстата, данные по проекту и утвержденному бюджету, гендерная статистика Росстата, статистика по отраслям социальной сферы, обследования занятости и бюджетов домашних хозяйств, отчеты Федерального казначейства, информация Счетной палаты РФ, административная статистика по проекту Мирового Банка "Нобус", данные Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (RLMS), социологические опросы, СМИ и научно-исследовательская литература. В качестве методологической основы можно использовать методологию наблюдений Росстата (занятость, бюджеты населения и пр.), методологию социально - трудового мониторинга ВЦУЖ, методологию RLMS, методологию ВЦИОМ и др.

Наконец, несколько слов об оценке результатов мониторинга и их судьбе. Их можно выполнить по нескольким сценариям. Можно получить первичную информацию, группировать ее, обобщить, сделать конкретные выводы из конкретного материала. Но лучше провести содержательную экспертизу с привлечением подготовленных по теме экспертов, чтобы рассмотреть результаты на фоне достижения национальных и международных целей гендерного равенства и формулировкой предложений о необходимых бюджетных решениях. Но в обоих случаях необходима популяризация, адвокация, информирование государственных органов и общественности о полученных результатах и их значении по доступным каналам - СМИ, парламентские слушания, конференции и семинары, публичные и обучающие лекции.

Приложение

Показатели гендерного анализа бюджета