Показатели гендерного анализа бюджета

(Приложение к методике гендерного мониторинга бюджетной политики)

Определение

В имеющейся, пока небольшой, литературе о гендерных показателях (индикаторах) само понятие показателя толкуется весьма различно. В них, к примеру, включаются взгляды, мнение, суждение. Однако мы рассматриваем показатели исключительно как количественную (число, масштаб, темп и пр.) меру измеряемого явления. А мнение, суждение и т.п. есть уже иная дефиниция, которая означает оценку, заключение, вывод. Между показателями и оценками, безусловно, есть связь и соподчинение: как правило, первичен количественный учет показателя, потом качественная его оценка или интерпретация.

Это разделение особенно важно по теме бюджетного мониторинга, поскольку институт бюджета опирается в основном на количественные показатели. А смысловые его положения, предусмотренные в законе о бюджете, в аналитических его обоснованиях непременно опираются на количественные индикаторы. Отсюда вывод: любой мониторинг бюджета, в том числе гендерный, бессмысленен вне количественных измерений.

Специфика гендерных показателей бюджета заключается в их содержании. Они, исходя из данного выше определения, призваны измерить количественно бюджет на соответствие политике равных прав и равных возможностей мужчин и женщин.

Система показателей бюджета включает несколько группировок. Они делятся на прямые и косвенные. Прямые - это те, что непосредственные зафиксированы в бюджетном формате, они, как правило, определяются нормативными актами, главный из которых - Бюджетный кодекс. Их присутствие в проектах и отчетах в системе бюджетного процесса является обязательным. В то же время косвенные показатели (индикаторы) - это аналитика, привлекаемая для аргументирования прямых показателей.

В связи с этим в общем комплексе показателей мы выделяем две инструментально важные группы: показатели-аргументы (факторы) и показатели-отклики. Предположим, социальный показатель-аргумент, финансовый - отклик и, наоборот, финансово-экономический индикатор - аргумент, а социальный - отклик в зависимости от предмета и объекта наблюдения и анализа. В частности, для гендерного анализа уровень минимальной оплаты труда - аргумент, проект ее повышения в целях - отклик.

Недостаточный объем данных в бюджете, напрямую отражающих изменения показателей-аргументов и показателей-откликов, отсутствие версификации расходов по группам населения (по полу, возрасту, социальному статусу) заставляет действовать обходным путем - использовать любую косвенную информацию, включающую необходимые доказательства, напрямую не обозначенных. Если бы, как мы настойчиво предлагаем с 2003 г. в наших публикациях, наряду и с действующими классификациями расходов (отраслевая и ведомственная) ввести еще и социальную классификацию, то удалось бы поднять на более высокий уровень прозрачность бюджета, которая позволила бы непосредственно отследить гендерные процессы, отраженные в бюджетной политике.

В настоящее же время ситуация такова, что кроме откровенно "женского" показателя пособий по беременности и родам, и ряда других материнских пособий, а также выплат на детей, что-либо другое напрямую увидеть в бюджете (и страховых фондах) невозможно. Остальное - по косвенному распределению, исходя из данных, которые измеряют долю, интерес и участие женщин в тех или иных сферах регулируемых бюджетом. Поэтому сейчас основной измерения гендерных индикаторов выступают расходы на государственные социальные услуги и государственные социальные выплаты, которые могут быть систематизированы для целей гендерного мониторинга бюджета.

Схема систематизации индикаторов

1. Прямые социальные показатели, утверждаемые в бюджете

Расходы по услугам являются первичной базой для гендерного мониторинга и анализа. В соответствии с отраслевой классификацией выделяем:

• Расходы по отраслям социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная политика, ЖКХ) как зона, преимущественно используемая в интересах женщин и детей.

• Рост потребительских цен - %.
• Рост тарифов на энергоносители коммунальные услуги, жилье, и транспорт.
• Рост ставок бюджетников (образование, здравоохранение, культура) - %.

2. Прямые социальные показатели в прогнозе социально-экономического развития на бюджетный год

• Средняя заработная плата по экономике (руб. в месяц).
• Средняя пенсия (руб. в месяц).
• Численность занятых (чел.).
• Численность зарегистрированных безработных (чел.), в т. ч. женщин (%).
• Прожиточный минимум (руб. в месяц) на:
  • душу населения,
  • трудоспособного населения,
  • пенсионера.
• Доля населения ниже черты бедности - %.
• Ожидаемая продолжительность жизни по полу (лет).

3. Показатели гендерно чувствительных расходов бюджета на мероприятия в области доходов населения

(расчет показателей-откликов по показателям-аргументам на базе данных бюджета, прогноза и статистики).

• Соотношение минимальной заработной платы и прожиточного минимума.
• Соотношение заработной платы в бюджетных учреждениях с оплатой в экономике в целом.
• Увеличение пенсий - всего (численность, руб. в месяц, в %),
  • в том числе базовых пенсий в сопоставлении с прожиточным минимумом пенсионера.
• Увеличение пособий и единовременных выплат, получаемых женщинами
  (сумма, руб.)
  • из бюджета,
  • из фондов социального страхования.
• Увеличение льгот по налогам с учетом детей (руб. в месяц, численность получателей).

4. Показатели социальной защиты населения, женщин и детей в составе комплексных статей расходов бюджета

• Компенсационные выплаты пенсионерам и детям взамен натуральных льгот.
• Бесплатные и льготные услуги по охране материнства и детства:
  • детское питание, завтраки школьникам, поддержка беременных;
  • охрана здоровья женщин и детей (виды, суммы, нормативы, сеть, численность).
• Прочие расходы на детей из бюджета (оздоровление, отдых, спорт и пр.) и страховых фондов (виды, суммы, нормативы, сеть, численность).
• Жилищные дотации.
• Пособия по нуждаемости (бедности).
• Развитие социальных учреждений:
  • для детей (дошкольные учреждения, внешкольная работа),
  • для женщин (центры семьи, социального обслуживания и пр.)
• Средства бюджета на социальное обслуживание престарелых и инвалидов, в том числе детей-инвалидов.
• Социальные меры для населения по регионам:
  • средства на переселение,
  • положение с районными коэффициентами,
  • прочие меры с учетом региональной специфики.

5. Показатели гендерного равенства

• Соотношение заработной платы мужчин и женщин.
• Средства бюджета в связи с защитой от безработицы (пособия, обучение, общественные работы доля женщин).
• Программа поддержки малого бизнеса - сумма.
• Доля предпринимателей-женщин - %.
• Расходы бюджета на профессиональное образование (первичное, среднее высшее, с выделением доли женщин в учебных заведениях, сумма).
• Доля женщин с высшим и средним специальным образованием - всего и по полу - численность, %.
• Коэффициент профессиональной диссимиляции.
• Доля женщин на всех уровнях управления, с выделением высших руководителей - число, %.
• Число женских организаций и членство в них - чел.
• Средства бюджета на поддержку женских социальных инициатив - сумма, % к расходам бюджета.

6. Программы федеральные и региональные для женщин и детей

• по мерам для детей-сирот, детей-инвалидов, беспризорных,
• по снижению детской и материнской смертности,
• против наркотиков, компьютеризация школ, жилье для молодых семей и прочие социально ориентированные программы (меры, охват, средства)

7. Социальные стандарты и финансовые нормативы, дифференцированные по полу и возрасту

• В отраслях государственных услуг (образование, здравоохранение, культура).

Помимо приведенной схемы индикаторов, которая опирается на иерархию показателей бюджета (прямые, косвенные, комплексные, элементарные), можно предложить систему индикаторов из всех источников информации, сконструированную по основным социально-экономическим проблемам гендерного равенства к проекту Национального плана РФ по улучшению положения женщин, разработанного экспертами "Гендерные бюджеты в России".

ИНДИКАТОРЫ проблемы
"Ликвидация дискриминации по полу в экономической сфере"

• Доля женщин в составе собственников: земли, жилья, имущества активов предприятий, вкладов
• Численность и доля женщин в экономически активном населении, в работниках (абс., структура, динамика)
• Семейное положение работниц, численность и доля работающих женщин с детьми (абс., структура, динамика)
• Распределение занятых по статусу (работодатели, наемные работники, фермеры)
• Распределение женщин и доля их по отраслям, профессиям, секторам, кадровому составу - руководители, специалисты, обслуживающий персонал (абс., структура, динамика), индекс профессиональной диссимиляции
• Женщины-предприниматели (численность, динамика, доля)
• Заработная плата женщин и мужчин по отраслям и профессиям (абс., динамика), соотношение заработной платы по полу (проценты)
• Минимальная заработная плата (абс., динамика, отношение к прожиточному минимуму трудоспособного населения, в том числе женщины)
• Заработная плата в бюджетных отраслях (абс., динамика, соотношение с экономикой в целом, с промышленностью, с коммерческим сектором)
• Профессиональное образование (доля женщин с высшим образованием, среднетехническим, прошедших повышение квалификации, в том числе с детьми до 8 лет); повысившие должность, разряд
• Безработные по полу, общее число и зарегистрированные, в том числе длительно безработные (абс., структура, динамика), трудоустройство, обучение по полу
• Данные по развитию форм обслуживания работающих (помощь в воспитании детей, транспортная, торговая доступность, бытовые услуги, объем, цены, участие бюджетов)
• Материальная помощь безработным, пособия (абс., динамика, соотношение к прожиточному минимуму), средства бюджетов (абс., динамика, процент в бюджете)
• Программы занятости с выделением женщин (федеральные, региональные); доля регионов, имеющих программы занятости, повышения квалификации, заработков женщин
• Программы поддержки малого предпринимательства, в том числе женщин, доля регионов, имеющих программы поддержки занятости женщин
• Численность и доля женщин, получивших кредиты на предпринимательство (абс., динамика, доля, суммы)
• Трудоустройство для групп с особыми потребностями по полу - подростки, лица предпенсионного возраста, с ограниченной трудоспособностью, родители детей-инвалидов, одинокие и многодетные матери, девушки после окончания учебного заведения, лица с асоциальным поведением, вышедшие из заключения, мигранты
• Программы поддержки совмещения профессиональной и семейной функции женщин (федеральные, региональные), доля регионов, имеющих программы поддержки работающих женщин и их семей

ИНДИКАТОРЫ проблемы
"Обеспечение адресной социальной поддержки в кризисной ситуации женщин и детей, снижение бедности"

• Расходы в социальном секторе (валовые, на душу по полу, динамика, % к ВВП, к консолидированному бюджету и страховым фондам, в федеральном бюджете, в региональных).
• Расходы на население в зоне бедности (семьи с детьми, пенсионеры, учащиеся, безработные, бюджетники).
• Расходы по статье социальная политика в бюджетах, в том числе на женщин, детей (абс., на душу, динамика, % к ВВП, к бюджету).
• Расходы на женщин и детей в страховых фондах (ПФ, ФСС, МСС).
• Доля и численность бедных, гендерный индекс бедности (соотношение женщин и мужчин в числе бедных (живущих ниже уровня прожиточного минимума), в том числе в городе и на селе).
• Доход на душу населения по полу, гендерные коэффициенты дифференциации доходов по полу. Реальные доходы с учетом индекса цен.
• Получатели социальной помощи по направлениям, источникам, продолжительности, полу и возрасту. Число и доходы неполных и многодетных семей, семей, имеющих нетрудоспособных иждивенцев ( детей, престарелых, инвалидов), размеры, динамика.
• Получающие пособия по материнству, на рождение ребенка, по уходу, по бедности, жилищные дотации (численность, доля в населении, распределение получателей по полу, размеры, соотношения с доходами, динамика, средства - абс., % к ВВП,% к доходу или заработной плате).
• Количество неполных домохозяйств (отдельно возглавляемых мужчиной и отдельно - женщиной), число детей в них.
• Количество многодетных семей, число детей в них.
• Индекс асоциальности (безнадзорность, алкоголизм, наркомания, преступность) в гендерном измерении; численность прошедших социальную реабилитацию (дети, женщины, мужчины).
• Число и доля социальных программ бюджетов (РФ и регионы), средства на них (абс., на душу, %).
• Численность и охват детей по формам социализации (детские учреждения, внешкольные учреждения, отдых и санитарно-курортное лечение, питание, спорт, досуг).
• Цены в детских учреждениях, сопоставление их с заработной платой женщин.
• Число учреждений социальной защиты по видам (интернаты для пожилых, инвалидов, детские дома, центры семей и пр.) их контингент. Число субъектов в единой системе мониторинга бедности, а также внедривших социальные паспорта получателей государственной помощи.
• Доля женщин среди пенсионеров, в том числе получающих ниже прожиточного минимума, соотношение пенсий мужчин и женщин, коэффициент возмещения пенсий от заработной платы.
• Инвалиды по полу, возрасту, получаемые средства от государства, доля инвалидов с доходами (пенсиями) ниже ПМ. То же дети-инвалиды, доходы семей, где они проживают, размер социальной помощи.
• Доля студентов из семей с низкими доходами, число получателей стипендий, соотношение стипендии и заработной платы. Цены обучения, доход семьи, способной нести расходы на обучение (школа, техникум, ВУЗ), в доходах семей с детьми.
• Женские неправительственные организации, принимающие участие в улучшении социального обслуживания населения.
• Доля регионов, имеющих законодательство в социальном заказе, доля НЖО в некоммерческих организациях, получивших социальный заказ.
• Показатели благотворительности в борьбе с бедностью, включая усилия бизнессообщества.
• Охват предприятий социальной отчетностью.

Полагаем, что в современной ситуации отсутствия управления наиболее актуальным является разработка категории минимально необходимых гендерных показателей, которые необходимо в первую очередь включить в государственное управление, первичными для организации мониторинга политики равенства.

Главная проблема отбора и использования в системе управления и бюджета гендерно чувствительных показателей важна административная реформа органов управления и переход на оценку деятельности министерств и ведомств по результатам выполнения целей и программ. Эксперты проекта "Гендерные бюджеты в России" разработали предложения о включении в эту систему гендерной составляющей, на основе международных документов ООН - Цели развития Тысячелетия, Пекинские и Копенгагенские решения, принятые с участием России.

Минимально необходимые показатели выбраны по следующим критериям:

• не идти по пути чисто количественного увеличения,
  
  
• взять те, что наиболее принципиальны для результативности решений,
  
  
• отобрать наиболее комплексные и структурообразующие индикаторы в наиболее значимых сферах социально-экономических отношений по полу,
  
  
• использовать показатели, адаптированные к ситуации и специфике проблем в России,
  
  
• иметь ввиду технологичность применения - фактическое наличие показателя или его основных элементов в действующей статистике, государственной или ведомственной.

По содержанию, наиболее гендерно чувствительные направления в Целях развития Тысячелетия это - Третья Цель "Поощрение гендерного равенства и расширение прав и возможностей женщин", здесь центром является обеспечение политических прав женщин, повышение ее роли в принятии решений. В сфере политики по Третьей цели предлагается показатель доли женщин на уровнях принятия решений (законодательная власть, государственная служба, корпоративное управление); в сфере экономики - сокращение различий в равной оплате за труд равной ценности.

Кроме того, Цель Четвертая "Снижение детской смертности" и Пятая "Снижение материнской смертности" связаны с усилением охраны материнства и детства - с расходами бюджете и страховых фондов на родовспоможение, педиатрию, детское питание и т.п., а также Первая цель "Ликвидация нищеты и голода" реализуется на основе государственной помощи малообеспеченным семьям с детьми, которые в России составляют большинство бедного населения.

Необходимо, чтобы женское движение добилось включения минимальных гендерно ориентированных индикаторов в показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации).

Так, в разделе "Обеспечение политических прав граждан, из них женщин" предусмотреть показатели:

• доля женщин-депутатов в законодательных собраниях субъектов, в их руководстве, в Госдуме и Совете Федерации, в их руководстве,
• доля женщин на высших постах исполнительной власти (государственной службы) федерального и субъектного уровня;

В разделе "Обеспечение социально-экономических прав, из них женщин" предусмотреть показатели:

• соотношение в заработной плате мужчин и женщин; соотношение минимальной зарплаты и прожиточного минимума;
• доля безработных женщин, в том числе длительно безработных
• процент расходов на материнство и детство из бюджета и страховых фондов (родовспоможение, педиатрия, помощь семьям с детьми),

Вышеупомянутые гендерные индикаторы - доля женщин в органах управления по уровням власти, соотношение в заработной плате мужчин и женщин ежегодно учитываются государственной статистикой. Процент расходов на материнство и детство в бюджете и страховых фондах (в бюджете расширенного правительства) ежегодно определяется поэлементно в бюджетном процессе финансовыми органами и фондами государственного социального страхования. Остается только сложить имеющиеся элементы. Такое объединение - шаг к принятию комплексных решений в финансовом измерении по всей гамме работы различных министерств, в парадигме перехода управления к программно-целевому бюджетированию, в том числе к модели гендерного бюджета, конкретно обозначенной в задачах Пекинской платформы действий ООН.

*  *  *

См. текст

Ржаницына Л.С. Методика гендерного мониторинга бюджетной политики