Готовимся к проверке

(Из информационного бюллетеня АСИ "Законодательство об НКО" #2)

О том, что должна знать некоммерческая организация, которая стремится всесторонне подготовиться к проверке Росрегистрации, рассказывает юрист Центра развития демократии и прав человека Алла Толмасова.

Какими документами руководствуются территориальные органы ФРС

Проведение проверок регулируется следующими нормативными актами:

Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 32);

Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ст. 38);

Порядком проведения проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям), утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 222;

Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции РФ от 25 декабря 2006 года N 380.

Тексты этих нормативных актов можно найти в интернет-версиях справочно-правовых систем "Гарант" или "Консультант", на сайте Росрегистрации (http://www.rosregistr.ru , например, Управления ФРС по Москве (http://www.rosregistr.ruhttp://www.mkr.mos.ru

Периодичность проверок

Приказ N 222 и Административный регламент устанавливают определенные процессуальные сроки, однако, как это часто бывает в подобного рода документах, почти для каждого правила предусмотрено исключение.

Так, Приказом N 222 установлено, что проверки могут проводиться не чаще одного раза в год. Согласно Административному регламенту проверки будут более редкими – не чаще одного раза в два года, однако в этом нормативном акте речь идет только о плановых проверках и подразумевается, что внеплановые проверки могут проходить с той частотой, с которой будут возникать основания для их проведения. Причиной проведения внеплановой проверки могут служить: необходимость выяснить, устранены ли ранее выявленные нарушения; обращения граждан и организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов; информация от других органов государственной власти о наличии нарушений законодательства; любая иная информация, свидетельствующая о наличии признаков нарушений прав и законных интересов граждан или организаций, а также фактов нарушений законодательства. Жалобы и информация из анонимных источников не рассматриваются.

Проверяемый период деятельности

Период деятельности, охватываемый проверкой, зависит от разных факторов. По общему правилу он не должен превышать трех лет деятельности, непосредственно предшествовавших году проведения проверки (например, в 2007 году можно провести проверку деятельности за 2004-2006 годы). Однако из правила есть исключение: можно проверить деятельность организации и пять, и десять, и пятнадцать лет тому назад, если имеется информация о том, что при создании данной организации были допущены неустранимые нарушения, например, был сфальсифицирован протокол учредительного собрания. Проверяемый период может быть, напротив, меньше трех лет, если ранее проверка уже проводилась, поскольку проведение повторных проверок запрещено, то есть проверяемые периоды не должны пересекаться. Но и из этого правила есть исключение – можно провести проверку по вновь открывшимся обстоятельствам, иными словами в том случае, если поступила документально оформленная и ранее не известная информация, подтверждающая наличие нарушений в деятельности организации.

Кто может проводить проверку

Проверка может проводиться одним сотрудником Росрегистрации (или ее территориального органа) или несколькими – комиссией. Предельного числа членов комиссии не установлено, оно ограничено лишь здравым смыслом. Все проверяющие должны быть государственными гражданскими служащими Росрегистрации, что подтверждается распоряжением (или поручением) о назначении проверки и служебными удостоверениями. Представители иных органов государственной власти (прокуратуры, МВД, лицензирующего органа и многие другие) могут прийти в некоммерческую организацию с проверкой, но это будет иная проверка, по иным основаниям, с использованием иных процедур.

Уведомление о проверке

Проверки бывают выездными и без выезда по месту нахождения некоммерческой организации. Руководитель организации должен получить письменное уведомление не позднее чем за пять рабочих дней до появления проверяющих. Практика показывает, что этот срок не всегда соблюдается, но такое несоблюдение сроков не сделает результаты проверки недействительными. Ни приказ N 222, ни Административный регламент не обязывают Росрегистрацию публиковать план проверок, поэтому о проведении плановой проверки организация может узнать за пять или даже менее дней.

Продолжительность проверки

Срок проведения проверки (с момента начала проверки до составления акта) не может превышать 30 дней. Впрочем, не вызывает удивления, что с учетом сложности проверки, количества и объема проверяемой информации срок проверки может быть продлен еще на 30 дней.

Что именно и каким образом проверяется

Законом N 7-ФЗ, Законом N 82-ФЗ и Приказом N 222 установлено, что предметом проверки является соответствие деятельности некоммерческих организаций, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами (уставным целям). Таким образом, если действовать в рамках закона, проверяющие должны выяснить, что делает организация и не противоречит ли эта деятельность ее уставным целям. Но Министерство юстиции, утверждая Административный регламент, вышло за рамки закона, добавив к предмету проверки четыре слова "… и законодательству Российской Федерации", тем самым необъятно расширив предмет проверки. Уже приходилось видеть решение по результатам проверки Росрегистрации, в котором организации указывалось на нарушение в виде не уплаченной вовремя налоговой недоимки. С таким незаконным расширением предмета проверки можно и надо спорить, тем более что в п. 12 Административного регламента сказано: при проведении проверки специалисты Федеральной регистрационной службы (ее территориальных органов) не вправе проверять выполнение требований законодательства Российской Федерации, контроль, надзор за соблюдением которых не отнесен к компетенции Федеральной регистрационной службы (ее территориальных органов) законодательством Российской Федерации.

Итак, по закону необходимо проверять деятельность некоммерческой организации. Реально проверяют, конечно, не деятельность, а документы, поэтому успешно проходит проверку не та организация, которая хорошо работает, а та, в которой педантично подходят к делопроизводству (не исключен идеальный вариант – хорошая работа сочетается с отлично налаженным делопроизводством). Практика проверок показывает, что проверяющие запрашивают фактически все документы, которые имеются в организации (или должны иметься по мнению проверяющих). Заявка на представление документов должна иметь письменную форму и, как правило, наименование документов в заявке указывается в самом общем виде: "приказы и распоряжения руководителя", "договоры", "проекты и программы" и т.д. Непредставление документов (информации) или их копий на основании заявки в установленные сроки и в полном объеме может быть расценено как факт противодействия проведению проверки, что влечет за собой не только увеличение сроков проверки, но и составление протокола об административном правонарушении.

Некоммерческие организации, прошедшие процедуры проверки, добросовестно стараются представить максимум документов. Тем не менее следует признать, что в отношении документов, которые должна хранить некоммерческая организация и представлять их для проверки, существует очевидный пробел в законодательстве. Если посмотреть внимательно на текст ст. 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, то выяснится, что правонарушением считается непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности… Единственное упоминание о документах, которые вправе запрашивать Росрегистрация, сводится к обобщенному понятию "распорядительные документы".

В законе об акционерных обществах или об обществах с ограниченной ответственностью существует закрытый перечень документов, которые должно хранить общество: учредительные документы, документы, подтверждающие права общества на имущество, находящееся на его балансе; документы, связанные с эмиссией облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг общества; протоколы общих собраний участников общества, заседаний совета директоров (наблюдательного совета) общества, коллегиального исполнительного органа общества и ревизионной комиссии общества; списки аффилированных лиц общества и т.д.

Ничего подобного в отношении некоммерческих организаций не существует. В законах N 7-ФЗ и N 82-ФЗ нет упоминания даже о том, что собрания (заседания) органов управления должны протоколироваться и эти протоколы должны храниться. Следовательно, единственным источником правовых норм в отношении документов (здесь не имеются в виду бухгалтерские документы, порядок составления и хранения которых определен специальными законами) является Устав организации. Если же в Уставе не установлен порядок составления и хранения таких документов как планы, отчеты, протоколы, то отсутствие документов не является нарушением закона. Хотя, конечно, с точки зрения здравого смысла и положительной практики управления, все решения должны иметь письменную форму и храниться разумное время.

Акт по результатам проверки

По результатам проверки составляется акт и затем принимается решение. Приказ N 222 и Административный регламент в качестве одного из принципов декларируют презумпцию добросовестности некоммерческой организации. Однако примерное содержание основной части акта и варианты решений по итогам проверки порождают чувство обреченности. Так, основная часть акта проверки содержит информацию о фактах (событиях) выявленных нарушений, об их характере и содержании, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение выявленных нарушений (с указанием места и времени совершения нарушений и конкретных положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, требования которых были нарушены субъектом проверки, не устраненных к моменту их выявления); об устранении субъектом проверки на дату завершения проверки фактов (событий) выявленных нарушений и недостатков в деятельности субъекта проверки.

Предполагается, нарушений бывает так много, что сведения об однотипных нарушениях могут быть сгруппированы в ведомости, таблицы и другие справочные материалы, которые прилагаются к акту проверки.

Решение по результатам проверки

По результатам проверки могут быть приняты решения о:

• вынесении письменного предупреждения;
• возбуждении дела об административном правонарушении и рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях;
• передаче материалов по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях или уголовных преступлениях;
• приостановлении деятельности (в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации);
• предъявлении в суд искового заявления о ликвидации некоммерческой организации (в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации).

Понятно, что, если нарушений в деятельности некоммерческой организации не выявлено, то этот факт отмечается в акте, и решение по итогам проверки не принимается, однако жаль, что в Приказе N 222 такой вариант развития событий даже не упомянут.

В завершение отметим два интересных момента, которые связаны с проверками.

Вслед за проверкой Росрегистрации в некоммерческую организацию могут прийти представители иных контролирующих или правоохранительных органов (налоговой инспекции, Федеральной службы по труду и занятости, милиции, ФСБ и т.д.), поскольку в случае выявления Росрегистрацией нарушений тех законов, надзор за соблюдением которых не входит в ее компетенцию, материалы, полученные при проведении проверки, направляются в соответствующий контрольно-надзорный орган.

Некоммерческая организация может столкнуться с требованием представить определенные документы в Росрегистрацию (ее территориальный орган) в ситуации, когда проверка ее деятельности не назначалась.

Это происходит потому, что в ходе проверки какой-то другой некоммерческой организации, связанной с иными некоммерческими организациями, Росрегистрация имеет право запрашивать у этих некоммерческих организаций документы, относящиеся к деятельности проверяемой организации.