 |
Федеральный закон N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в силу с 1 января 2006 года. Когда Госдума РФ принимала этот закон, по свидетельству депутата Мосгордумы, председателя Независимой организации развития самоуправления Дмитрия Катаева, предлагалось в общей сложности около 3 тыс. поправок, что свидетельствует о его несовершенстве. В закон внесли изменения, отложили его исполнение до 2009 года. Тем не менее, до сих пор он вызывает много споров и, главное, сложностей для введения в практику его положений. Для общественных организаций этот закон, с одной стороны, открыл новые возможности для взаимодействия с органами местного самоуправления (МСУ), с другой - создал достаточно ощутимые административные барьеры для осуществления своей деятельности. Новые правила – новые хозяева? Одним из наиболее болезненных последствий ФЗ-131 для НКО стала необходимость заключения договора аренды на помещения, переданные в муниципальную собственность, которые они ранее занимали бесплатно. В регионах местные власти по-разному приступили к исполнению этой нормы закона. В Москве муниципалитеты должны объявлять конкурс на бесплатную аренду помещения. Рамки конкурса – выбор направленности деятельности НКО, которая в итоге должна занять помещение, - определяются органами МСУ с учетом потребностей района и пригодности помещения для той или иной деятельности. Но есть один важный момент, задающий для муниципалитетов рамки "свободы выбора" профиля деятельности общественных организаций, для которых объявляется конкурс. "Муниципалитетам переданы государственные полномочия, - подчеркивает председатель Комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению Татьяна Портнова. – Значит, органы МСУ при предоставлении помещений общественным организациям должны ориентироваться на действующие государственные социальные программы. То есть организации, которым город бесплатно дает помещения, должны заниматься решением приоритетных социальных проблем, какими в настоящее время являются организация досуговой деятельности и спортивной работы для детей и подростков с целью предотвращения роста детской преступности". Такое предписание вызывает ряд вопросов. Во-первых, каковы шансы у организации, ранее занимавшей помещение, сохранить его? Во-вторых, не будет ли установлена практика дискриминации по отношению к НКО, имеющим иной (по отношению к означенным приоритетам) профиль деятельности? Что касается риска быть выгнанным из помещения, по словам Портновой, и Правительство Москвы, и Комиссия МГД по государственному строительству и местному самоуправлению указывают на необходимость аккуратного подхода к смене общественной организации-арендосъемщика. "Мы подчеркиваем, что не надо воспринимать эту норму закона как необходимость сменить организацию, занимающую муниципальную собственность, - говорит Портнова. – Если там работала эффективная НКО, не надо ее лишать помещения". По ее словам, на настоящий момент конфликты в Москве между общественными организациями и органами МСУ по вопросам бесплатной аренды носят единичный характер. Как правило, это касается НКО, использующих помещения не по назначению. "Есть общественные организации, которые когда-то получили помещение, а теперь в одной комнате кружок работает, а две другие сдаются или используются под склад - рассказывает депутат. - Вроде организация работает, но могла бы делать это лучше, используя по назначению помещение, на которое претендуют другие, эффективно работающие НКО. Я рассчитываю, что с передачей полномочий органам МСУ муниципальные помещения будут использоваться с большей пользой". Более сложная ситуация сложилась с соблюдением равенства возможностей для общественных организаций разного профиля. По всей видимости, по крайней мере, в столице, экологическим, правозащитным и другим НКО о муниципальной аренде придется забыть. Их деятельность не является приоритетной для города. "Я не вижу здесь проблемы. Дело именно в расстановке приоритетов, - считает Т. Портнова. – Досуговая организация своей деятельностью зачастую может охватить 20-30% населения района. Поэтому в случае необходимости выбора между досуговой и правозащитной организациями, претендующими на муниципальную аренду, выбор, очевидно, будет сделан в пользу первой. У населения вопросов, где отдохнуть с ребенком, как отвлечь подростка от улицы, гораздо больше, нежели в области правозащиты". Руководствуясь нормами ФЗ-131, Городской совет депутатов Архангельска представил на обсуждение проект решения об отмене безвозмездного пользования муниципальным имуществом общественными организациями. Согласно проекту, уровень арендной платы для НКО должен определяться, исходя из социальной значимости для города той или иной организации. На прошедших в декабре 2006 года общественных слушаниях после высказанных сомнений и предложений со стороны НКО говорили, что благотворительные организации должны быть освобождены от арендной платы: по уставу они могут использовать привлеченные средства только для оказания помощи своим подопечным и т.д.), заместитель мэра предложил решать вопрос о ставках аренды в индивидуальном порядке с каждой НКО с учетом ее вклада в жизнь города. В апреле 2006 года правительством Нижегородской области было принято постановление, которое ликвидировало понижающий коэффициент при расчете арендной платы для общественных организаций. В зданиях государственного фонда ставки были повышены в два раза. После публичных заявлений общественных организаций в областном правительстве начали готовить постановление о льготных тарифах для НКО, которое должно было утвердить для них 50-процентную скидку, но оно так и не было принято. ТОСы – "особые" НКО Наиболее существенными выглядят последствия ФЗ-131 для территориального общественного самоуправления, а именно: отнесение ТОСов к местному самоуправлению. Они стали "особыми формами некоммерческих организаций, определенных Законом о МСУ", которым передается часть полномочий органов МСУ, при этом в отношении них действует запрет на осуществление хозяйственно-экономической деятельности. Противники такой концепции территориального общественного самоуправления, к числу которых относится президент МОО "Новые формы социальных технологий" (бывший Народный фонд) Игорь Кокарев, подчеркивают, что ТОС необходимо рассматривать как форму осуществления конституционных прав граждан на собрание и объединение для защиты общественных интересов населения данной микротерритории. В этом случае ТОС вовсе не обязательно должен быть частью системы МСУ. "ТОС – это союз общественных организаций, действующих на малой территории, - такое определение дает в статье "МСУ и ТОС: два режима демократии" И. Кокарев. - В таком качестве он мог быть и не юридическим лицом. Но обязательно общественной организацией. И в этом качестве представлять все заинтересованное население территории, его организованную часть". В чем эксперты видят опасность отнесения ТОСов к МСУ? В том числе в том, что ТОСы, ставшие де-факто частью структуры МСУ, выборы в которые в ряде городов можно называть назначением, стали подменять собой "низовые инициативы", а порой вытеснять существующие общественные объединения граждан из процесса диалога с властью. Федеральный закон об организации МСУ также повлек для ТОСов ряд последствий, связанных с их юридическим оформлением и содержанием деятельности. В частности, необходимость перерегистрации ТОСов. Поскольку, согласно ФЗ-131, ТОСы не могут иметь высшие полномочия, чем органы МСУ, вне закона оказались столичные ТОСы, у которых было гораздо больше полномочий, чем у муниципалитетов. Их статус закреплялся в законе г. Москвы "О территориальном московском самоуправлении", который прекратил свое существование с принятием федерального закона. "ТОСы, которые занимались только общественной деятельностью, легко перерегистрировались в муниципалитете. Сложнее тем, кто занимался экономическими и хозяйственными вопросами (например, обслуживал несколько домов). Теперь они должны перерегистрироваться в Налоговой инспекции как коммерческие предприятия, иначе те же товарищества собственников жилья не смогут заключать с ними договор", - объясняет Т. Портнова. Комиссия МГД по государственному строительству и местному самоуправлению поддержала инициативу депутатов Госдумы РФ и внесла в Думу поправку к ФЗ-131, которая разрешила бы предоставить ТОСам в Москве и Санкт-Петербурге особый статус. Если эта поправка будет принята, столица вернется к местному закону о территориальном самоуправлении. Пока же председатели советов общественного самоуправления Москвы массово трудоустраиваются инспекторами по связям с населением при районных администрациях. Что могут НКО? В то время как в экспертном сообществе, третьем секторе до сих пор ведется дискуссия относительно положений федерального закона о местном самоуправлении, у рядовых граждан за период действия ФЗ-131 так и не сложилось четкого представления о возможностях участия в МСУ. Более того, граждане, как констатируют различные исследования, до сих пор не понимают, что такое местное самоуправление в принципе и чем оно отличается от государственного. "В массовом сознании россиян не сформировалось однозначного понимания сущности местного самоуправления. Грань между государственным и негосударственным управлением осознается слабо" - таковы выводы отчета по результатам опросов граждан в различных регионах РФ в 2003-2005 годах, проведенных в рамках проекта Фонда "Институт экономики города" "Граждане оценивают местное самоуправление". "В тех регионах, где мы работаем, - говорит менеджер проекта UNDP "Содействие реформе местного самоуправления в РФ" (2003-2007 годы) Елена Иванова, - большинство граждан не понимает, чем отличаются органы МСУ от госорганов. Они не понимают, что каждый из них может быть участником процесса самоуправления". В то же время, по свидетельству экспертов UNDP, общественные организации, хотя и неравномерно в разных регионах РФ, демонстрируют большую осведомленность в вопросах МСУ, в том числе о возможностях, закрепленных положениями ФЗ-131. В связи с этим именно НКО могут быть активными проводниками и инициаторами реализации большинства правовых норм, регламентирующих участие населения в осуществлении МСУ, закрепленных ФЗ-131. Среди них - проведение муниципалитетами публичных слушаний, законотворческие инициативы и обращения граждан в органы МСУ. Практически все эксперты положительно оценивают закрепление за органами МСУ обязанности проводить публичные слушания бюджета и программ муниципального развития. Еще до вступления в действие закона НКО в разных субъектах Федерации принимали участие или выступали инициаторами проведения общественных слушаний по социально значимой тематике. Например, ряд карельских НКО организовали слушания "Социальные программы в бюджете Республики Карелия", "Наркоситуация в Петрозаводске". Поэтому публичные слушания как форма работы, скорее всего, вопросов не вызовет. Более непроработанным на сегодняшний день является вопрос о гарантиях со стороны органов МСУ исполнения норм ФЗ-131, закрепляющего права граждан на участие в местном самоуправлении. Каковы, например, будут последствия непринятия большинством граждан, участвующих в слушаниях, проекта бюджета и внесения ими поправок? Незаинтересованность местной власти в публичном обсуждении бюджета может повлечь формальное исполнение предписания о проведении публичных слушаний. По свидетельству общественных организаций в регионах, на объявляемых муниципалитетом слушаниях присутствуют единицы граждан или представители "карманных" НКО, лояльных к органам МСУ. "Одним из выходов из создавшегося положения, - считает Людмила Прохорова руководитель проекта "Информационные стратегии" (Карелия), реализуемого в рамках программы UNDP по содействию реформе местного самоуправления в РФ, - могла бы быть разработка и принятие на уровне субъекта Федерации закона "О гарантиях органов местного самоуправления по реализации прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". В ст. 26 ФЗ-131 закреплено право граждан муниципального образования на разработку правовых актов по вопросам местного значения и вынесение их на рассмотрение в органы МСУ. В реализации этой нормы закона общественные организации могут сыграть первостепенную роль. Понятно, что отдельным гражданам сложно выступить с законотворческой инициативой. Скорее, это сделает группа граждан, которой также может быть общественное объединение. Учитывая, что эта форма волеизъявления граждан пока не освоена в российском обществе, именно НКО могли бы заняться и ее освоением, и продвижением "в массы". Ст. 32 ФЗ-131 за гражданами закрепляется право на индивидуальные и коллективные обращения в органы МСУ (направление в муниципалитеты письменных предложений, заявлений, жалоб, а также устное общение). "Поскольку коллективные предложения, вносимые гражданами в органы МСУ, затрагивают интересы тех или иных социальных групп, а общественные организации зачастую объединяют граждан как раз на основе социального признака или какой-либо общей проблемы (например, противодействие социальным болезням и др.), данная форма участия населения в осуществлении МСУ может активно развиваться через общественные организации", - считает консультант отдела правового обеспечения Государственного комитета Республики Карелия по вопросам развития местного самоуправления Дмитрий Хуопалайнен. Согласно ФЗ-131, Москве и Санкт-Петербургу как субъектам Федерации предоставлено право наделять органы местного самоуправления дополнительными полномочиями. В октябре 2006 года в столице принят закон о передаче органам МСУ, которых в столице насчитывается 125, дополнительных (государственных) полномочий по работе с населением по месту жительства . На это переданы кадры из органов исполнительной власти и финансы – около 1,5 млрд рублей. "Конечно, это открывает чрезвычайно большие возможности в контактах с населением и общественными организациями в первую очередь, - считает Т. Портнова. – Я бы сказала, это реальная возможность повысить значимость МСУ в глазах населения, доверие к органам местного самоуправления". Пока реальные механизмы взаимодействия НКО и МСУ в рамках переданных полномочий еще не успели приобрести конкретную форму. Ясно только, что и в этом случае, как в ситуации с конкурсом на муниципальную аренду, органы МСУ в первую очередь будут готовы к взаимодействию с общественными организациями, занимающимися досуговой деятельностью среди детей и молодежи. Уже работаем Итак, первоочередная роль НКО в связи с реализацией положений ФЗ-131 видится в информировании, просвещении граждан о возможностях их участия в местном самоуправлении и активном вовлечении их в этот процесс. С другой стороны, НКО могут играть роль посредника между органами МСУ и гражданами, представляя интересы местных сообществ перед муниципальными властями и организуя дополнительные информационные коммуникации между органами местного самоуправления и населением. Ряд НКО уже имеют опыт подобного взаимодействия и с органами МСУ, и местным населением. Так, в рамках проекта UNDP "Содействие реформе местного самоуправления в Российской Федерации", общественные организации в пилотных регионах (в 2005 году – Читинской и Иркутской областях, в 2006-2007 годах – в республиках Карелия, Бурятия и Корякском автономном округе) проводили различные мероприятия, направленные на разъяснение положений ФЗ-131, напрямую касающихся граждан, налаживание диалога между населением и органами МСУ. Одна из основных задач НКО, работающих над реализацией проекта UNDP, состоит в содействии информированию населения о деятельности МСУ путем открытия информационных центров на базе местных библиотек, создания сайтов для муниципальных образований, проведения семинаров для сотрудников органов местного самоуправления – в частности, по организации публичных слушаний бюджета. По мнению Л. Прохоровой, продуктивным направлением работы структур гражданского общества по развитию публичной политики является продвижение Интернета на территориях городских и сельских поселений. В ряде субъектов Федерации широко распространена практика общественных советов при органах МСУ, в которые входят местные НКО. Степень их влияния на принимаемые муниципалитетами решения, как правило, зависит от открытости и готовности к диалогу конкретных глав муниципальных образований. Наконец, в начале 2007 года представителями нескольких НКО из разных регионов России (в том числе Южного регионального ресурсного центра) было создано общероссийское общественное движение "Гражданское участие". Задача объединения – продвижение в регионах закона "О государственных гарантиях осуществления права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях". Законопроект был представлен в феврале 2007 года на конференции "Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России" (Москва) и в настоящее время дорабатывается с учетом внесенных предложений. Члены "Гражданского участия" начали лоббирование принятия законопроекта на своих территориях. Далеко не во всех субъектах Федерации органы МСУ настроены вести тесный диалог с гражданами и видеть в общественных организациях партнеров в осуществлении местного самоуправления. Однако часто невозможность ведения диалога продиктована все тем же отсутствием информации - как о деятельности органов местного самоуправления у граждан, так и о деятельности некоммерческих организаций у муниципалитетов. В преодолении этих барьеров решающую роль может сыграть именно позиция НКО, в том числе их готовность взять на вооружение возможности, которые открыл для них такой противоречивый ФЗ-131. Елена Темичева, обозреватель Агентства социальной информации * При использовании информации ссылка на Агентство социальной информации обязательна. Источник: Агентство социальной информации
Опубликовано: 04.04.2007
http://asi.org.ru/ASI3/main.nsf/0/48AD60FC1ED886CFC32572B3004FD5FB
|
