 |
Заключение на проект Федерального закона N233364-4
"О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации",
принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ
в третьем чтении 23.12 2005 г. Общие комментарии Принятый 23 декабря 2005 г. Государственной Думой в третьем чтении проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" существенно отличается от первоначального варианта законопроекта, принятого 23 ноября 2005 г. В результате одобренных во втором и третьем чтении поправок, подготовленных авторами законопроекта, в определенной степени были учтены рекомендации, содержавшиеся в Заключении Президента РФ В.В.Путина на проект федерального закона №233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", направленного 9 декабря 2005 года председателю Государственной Думы Б.В.Грызлову. Тем не менее, в одобренном в третьем чтении законопроекте остаются значительные проблемы, требующие дальнейшей существенной переработки проекта, а не одобрения его в данном виде Советом Федерации и подписания Президентом РФ. В частности, в принятом законопроекте: 1) не ликвидирован целый ряд противоречий международному праву (в том числе Европейской Конвенции о правах человека и основных свободах, Всеобщей Декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах), Конституции РФ, Гражданскому Кодексу РФ и ряду действующих законов РФ; 2) не реализованы рекомендации Президента РФ, содержащиеся в его Заключении, о том, что "в законе следует предусмотреть положения, исключающие излишнее вмешательство со стороны уполномоченного органа в правомерную деятельность международных и иностранных организаций", в результате включения в законопроект положений, предусматривающих прямое, жесткое и не обоснованное ясными правовыми нормами и обусловленными Конституцией целями вмешательство Федеральной службы регистрации в деятельность международных и иностранных организаций; 3) не реализованы рекомендации Президента РФ, содержащиеся в его Заключении, о том, о том, что "предлагаемые механизмы реализации должны быть в большей мере согласованы с принципами функционирования гражданского общества" в результате создания системы обременительного контроля, надзора и отчетности, а также включения необоснованных критериев отказа в регистрации и причин ликвидации некоммерческих и общественных организаций; 4) не реализованы большинство рекомендаций, содержащихся в Заключении Совета Европы о законопроекте №233364-4 от 1 декабря, в частности, замечания о том, что ограничения права на объединение, содержащиеся в законопроекте, "превышают то, что необходимо и пропорционально для достижения законных целей", что предлагаемые основания для отказа в регистрации некоммерческих организаций чрезмерно широкие, размытые, избыточные, носят общий характер, допускают субъективное толкование и так широки, что ими можно легко злоупотребить, что государственным органам предоставлено "слишком много полномочий" для ликвидации организации, так как основания для ликвидации чрезмерно широкие и носят общий характер, что участие иностранцев в некоммерческих организациях или общественных объединениях "регулируется слишком ограничительно", что чрезмерно зарегулирована процедура регистрации некоммерческих организаций; что основания для отказа в регистрации требуют пересмотра, в частности, по отношению к следующим требованиям: "если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан", "если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства - учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации", что "личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным основанием для отказа в регистрации организации", что контрольные "полномочия государственных органов кажется чрезмерно широкими" и не соответствует европейским стандартам, которые, "как правило, четко ограничивают полномочия по надзору бухгалтерскими балансами и ежегодными отчетами", что надзорные полномочия - такие, как требование о предоставлении документов и проведение "проверок" - "могут применяться только в случае убедительного основания верить, что деятельность НГО не соответствует действующему законодательству", что вызывают беспокойство "неограниченные полномочия представителей государства посещать мероприятия, что нарушает автономность неправительственных организаций"; что ликвидация может иметь место только в том случае, если учредители НКО осуждены судом за легализацию доходов, полученных преступным путем, причем легализация должна быть связана именно с деятельностью НКО; что некоторые нормы проекта "можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций"; 5) не реализован особо отмеченный в Заключении Совета Европы основополагающий принцип реализации права на объединение, закрепленный в п. 2 ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гласящий, что любые ограничения на свободу объединений должны быть "предусмотрены законом"; что означает, что они должны иметь точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений, и что ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным в данной статье Конвенции законным целям и "быть необходимыми в демократическом обществе". Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели; 6) созданы условия для произвола и избирательного применения положений законопроекта сотрудниками Федеральной регистрационной службы (ФРС) вследствие включения в текст закона формулировок, не имеющих правового определения, и размытых определений, позволяющих различное толкование; 7) созданы условия для существенных трудностей в реализации требований закона для небольших некоммерческих и общественных организаций социальной направленности в силу значительной, иногда непомерной нагрузки при подготовке и составлении ими отчетных документов, что может привести к сворачиванию деятельности и даже закрытию тысяч организаций. По сути, законопроект является ведомственно-лоббистским, будучи направлен на необоснованное расширение полномочий Федеральной регистрационной службы. Наделение Росрегистрации избыточной дополнительной компетенцией неминуемо приведет к дублированию функций органов исполнительной власти (ФНС, МВД, прокуратуры, Росфинмониторинга) и повышению административного давления на некоммерческий сектор. Весьма значителен коррупционный потенциал проекта, наделяющего относительно немногочисленное ведомство развернутыми контрольными возможностями в отношении сотен тысяч организаций по размытым основаниям, что породит избирательное применение закона по усмотрению чиновников. Законопроект противоречит политике государства на налаживание взаимодействия с соотечественниками: иностранные граждане и лица без гражданства, не находящиеся на территории РФ, не смогут быть участниками и членами российских и созданных в России международных организаций, если на территории их страны нет структурного подразделения этой организации. От культурного и гуманитарного обмена и связей окажутся отрезаны тысячи близких России людей. Законопроект идет в разрез с концепцией административной реформы, так как в результате его принятия возникнут новые административные барьеры, а чиновничий аппарат будет раздут на несколько тысяч новых мест. Цена этих барьеров окажется весьма велика для экономики страны, в которую, по консервативным оценкам, российский некоммерческий сектор вносит вклад в виде более 1.5 процентов ВВП. Законопроект "бьет мимо цели", не решает поставленных Президентом России целей противодействия экстремистской деятельности и предотвращения "неприемлемой политической деятельности, осуществляемой на зарубежные средства" и сформулированной им задачи не осложнять развитие гражданского общества. С одной стороны, не дается определения "неприемлемой политической деятельности, осуществляемой на зарубежные средства" и вместо этого даются широчайшие полномочия чиновникам по вмешательству в деятельность организаций на основании неправовых критериев. При этом сами организации не будут знать, где они могут нарушить закон, а чиновники будут руководствоваться своим пониманием "неприемлемой политической деятельности", что неизбежно приведет к произволу и нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом. С другой стороны, на законопослушные организации возлагается необоснованное и непропорциональное бремя отчетности и контроля, которое существенно осложнит их работу и затормозит развитие гражданского общества в России. Быстрое рассмотрение законопроекта в течение шести недель без широкого обсуждения с общественностью и представителями гражданских организаций, с целью принять его до конца 2005 года, несмотря на два обращения членов Общественной палаты с просьбой отложить принятие до начала работы Общественной палаты в январе вызвало широкий резонанс и нанесло несомненный ущерб как репутации Общественной палаты, так и объявленной политике государства по развитию диалога с гражданским обществом. Похожие законодательные инициативы были отвергнуты по причине их неконституционности всего несколько месяцев назад у соседей и союзников России - в Республике Казахстан. 23 августа 2005 года Конституционный Совет Республики Казахстан, рассмотрев обращение Президента Республики Казахстан о проверке принятых парламентом законов Республики Казахстан "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций" на соответствие Конституции Республики Казахстан, принял постановление о несоответствии их нормам Конституции РК и о том, что они не могут быть подписаны и введены в действие. Видимо, и в нашей стране было бы разумно не доводить дело до подачи жалоб в Конституционный Суд о нарушении прав граждан на объединение после вступления закона в силу, а вместо подписания Президентом отправить законопроект на существенную переработку в Государственную Думу. Такая серьезная переработка не может быть быстрым процессом: разработка определения "неприемлемой политической деятельности" для целей ограничения ее осуществления на зарубежные средства требует глубокой экспертной проработки в течение нескольких месяцев, связанной с необходимостью изучения мирового опыта и аккуратного изменения законодательства для исключения нарушения международных норм и Конституции РФ. В крайнем случае, если остановить процесс подписания Президентом закона до конца 2005 г. по каким-либо причинам невозможно, не стоит полностью исключать и такой вариант: внесение Президентом поправок в принятый закон в течение первой половины 2006 г. для исправления его ключевых недостатков и разрешения важнейших правовых проблем. Полный текст Заключения с постатейным анализом
см. приложенный файл Источник: Портал "Права человека в России"
Опубликовано: 16.01.2006
http://www.hro.org/docs/expert/2006/01/16.php
Дополнительно: Подписанный текст Закона
см. Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ
|
