 |
19 декабря в Независимом пресс-центре состоялось пресс-конференция, посвященная поправкам к законопроекту "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ". На ней выступили эксперты неправительственных организаций: президент Центра развития демократии и прав человека Юрий Джибладзе, эксперт Института прав человека, член Экспертного совета Уполномоченного по правам человека в РФ Лев Левинсон, адвокат, эксперт Независимого экспертно-правового совета Игорь Пастухов, представитель Фонда "Детские сердца" Екатерина Бермант. Некоторые СМИ сообщили, что последняя версия закона делает его одним из самых либеральных. Однако доработанный вариант закона вызвал весьма неоднозначные оценки у экспертов гражданского общества. По словам Ю. Джибладзе, "внесенные поправки не изменили суть законопроекта", а ухудшили положение российских НКО. Л. Левинсон рассказал о четырех "исторических моментах", связанных с законопроектом. И. Пастухов - о том, какие угрозы ждут российское гражданское общество в случае его принятия. Подробное сообщение по результатам пресс-конференции читайте в выпуске АСИ от 20 декабря 2005 года. Источник: Агентство социальной информации
Опубликовано: 19.12.2005
http://www.asi.org.ru/ASI3/main.nsf/0/AEB3CC33BA1E3A80C32570DC0055A76C
ЗАКОНОПРОЕКТ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О НЕКОММЕРЧЕСКИХ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ. КО ВТОРОМУ ЧТЕНИЮ ПОРОЧНАЯ КОНЦЕПЦИЯ НЕ ИЗМЕНИЛАСЬ ПРЕСС-РЕЛИЗ г. Москва, 19 декабря 2005 года. В начале прошедшей недели второе чтение нашумевшего законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", вызвавшего бурю негодования со стороны российской и зарубежной общественности и именованного законопроектом "об ужесточении контроля над гражданским обществом", было перенесено на среду, 21 декабря текущего года. Такое решение Государственной Думы РФ принято в ответ на заключение Президента РФ от 5 декабря, в котором, в частности, говорится, что законопроект "нуждается в существенной доработке". Поправки, подготовленные авторами законопроекта ко второму чтению, рассматривались 14 декабря на рабочей группе Комитета Государственной Думы РФ по делам общественных объединений и религиозных организаций с участием представителей неправительственных организаций и были утверждены 15 декабря на заседании комитета. В сообщениях некоторых СМИ последний вариант законопроекта был назван одним из самых либеральных, снимающим всякие опасения за судьбу гражданского общества в России. Однако большинство экспертов самого гражданского общества придерживаются диаметрально противоположной позиции. По их мнению, новая редакция отнюдь не улучшит положения общественных и некоммерческих организаций: на смену наиболее жестким положениям предыдущего варианта пришли новые, не менее репрессивные меры. Порочная концепция законопроекта, направленная на необоснованное ужесточение контроля и вмешательство государства в деятельность независимых гражданских организаций, ограничение права на объединение, осталась неизменной. Безусловно, новая редакция законопроекта содержит ряд изменений, позволивших снять некоторые противоречия международному праву и Конституции РФ. Прежде всего, это касается отмены обязательного уведомления о создании и начале деятельности общественных объединений без статуса юридического лица. Это значит, что возврата к запрету незарегистрированной общественной деятельности не будет, и разнообразные клубы любителей английского чая, кошек, собак и прочие "вольнодумцы" могут по-прежнему собираться, не информируя о своей деятельности регистрирующий орган. Вторым безусловным плюсом новой редакции является снятие тотального запрета на деятельность представительств и филиалов иностранных общественных организаций. Это положение отводит угрозу принудительного закрытия огромного количества представительств и филиалов иностранных, в том числе благотворительных организаций, работающих в нашей стране и помогающих решать острые социальные проблемы. Третье, и последнее, позитивное изменение, хоть и не принципиальное, заключается в том, что планируется отсрочить вступление закона в силу до истечения 90 дней со дня опубликования. Это позволит российским и зарубежным неправительственным организациям хотя бы отчасти подготовиться к новой ситуации. Складывается впечатление, что законодатели руководствовались не заботой о них, а необходимостью набрать почти тысячный штат Росрегистрации и подготовить постановления правительства, которыми будут установлены правила и формы содержательной и финансовой отчетности. Однако на этом плюсы новой редакции законопроекта заканчиваются. Зона свободы, защищаемая по сей день законом "О некоммерческих организациях", ликвидируется. НКО оказываются в режиме разрешительной регистрации (вместо заявительной) и тотальной подконтрольности "уполномоченному органу" (т.е. Росрегистрации). По сути, создается суперведомство по наблюдению и контролю за гражданами с почти тысячей сотрудников, следящих за тем, не выходят ли граждане за рамки дозволенного. Новая редакция законопроекта по-прежнему сохраняет поражение в правах на создание общественных объединений и некоммерческих организаций для неопределенного круга лиц и организаций. В него попадают учредители гражданских организаций - любое частное лицо или организация, если их "цели, задачи и формы деятельности" противоречат не только Конституции РФ (в ней содержится четкий и ясный перечень запретов для общественных организаций), но и вообще законодательству РФ. На практике это означает, что права учреждать НПО могут быть навсегда лишены, например, участники несанкционированных пикетов, митингов и шествий, поскольку такая деятельность противоречит нашему законодательству, да и просто люди, нарушившие правила перехода улицы или совершившие иное административное правонарушение. Именно это и может трактоваться как "формы деятельности, противоречащие законодательству РФ". При этом решение о наличии таких противоречий и об отказе в праве учреждать НКО будет приниматься чиновником Росрегистрации по собственному усмотрению. Кроме того, как можно определить, какие вообще "цели и задачи" имеет в голове учредитель - частное лицо? Не создаваемая организация, согласно тексту подаваемого на регистрацию устава, а именно учредитель. Экспертиза Совета Европы прямо указала, что деятельность учредителя может быть основанием для отказа в регистрации или для ликвидации только в том случае, если она непосредственно связана с этой организацией. При этом в экспертизе из Страсбурга содержится четкая рекомендация основывать решения об отказе в регистрации только ранее имевшимися судебными решениями, а не какими-либо догадками и предположениями. Лучшие международные практики основаны на легкой регистрации уведомительного характера и строгом контроле за соблюдением законодательства после регистрации, о чем и написали специалисты Совета Европы, а также, в другой экспертизе, эксперты Международного центра некоммерческого права из Вашингтона. Иностранным гражданам и лицам без гражданства (кроме законно находящихся в РФ) также запрещается быть учредителями, членами и участниками российских НПО. Наиболее абсурдная часть этого положения касается запрета на "участие" иностранцев в деятельности российских общественных объединений. В соответствии с действующим законом участником общественного объединения считается любое лицо, выразившее поддержку целям данного объединения или принявшее участие в его акциях. При этом участник общественного объединения не обязан оформлять свои отношения официально. По мнению эксперта Института прав человека и Института "Общественная экспертиза" Льва Левинсона, запрет на такого рода соучастие - явный признак "железного занавеса" и антиэкстремистской (или "антиоранжевой") паранойи. Нельзя не отметить, что по многочисленным просьбам международных организаций и иностранных фондов новая редакция законопроекта несколько смягчает положение относительно участия иностранных граждан и лиц без гражданства в деятельности российских НПО. Как сказано выше, теперь такое разрешение предусмотрено для лиц, находящихся на территории РФ на законных основаниях. А если выехал - можешь быть только "почетным членом (без прав и обязанностей)", говорится в тексте поправок! В привилегированное положение также поставлены международные общественные объединения. Иностранцы могут участвовать в их деятельности, но только при условии наличия в стране их постоянного проживания структурного подразделения этого объединения. По мнению председателя Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергея Попова, данное положение является "весьма либеральным", что не удивительно, поскольку первая версия законопроекта и вовсе запрещала участие иностранцев в деятельности российских НПО, за исключением постоянно проживающих на территории РФ. В праве быть учредителями, членами и участниками общественных объединений по-прежнему отказано иностранцам и лицам без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания на территории РФ, а также лицам, чьи действия содержат признаки экстремистской деятельности либо осуществлявшим легализацию (отмывание) денежных средств, полученных преступным путем. В результате возмущения внутри страны и за рубежом неправовым характером многих положений законопроекта в этой статье ко второму чтению появилось одно позитивное изменение - в отношении таких лиц должно иметься вступившее в законную силу решение суда (вместо усмотрения чиновника Росрегистрации). Совершенно очевидно, что новая редакция законопроекта оставляет огромное количество препятствий для деятельности филиалов и представительств иностранных НПО. По заявлениям депутатов - авторов новой редакции, регистрация иностранных НПО будет иметь, якобы, уведомительный характер. Все, что от них потребуется, - это подать необходимый пакет документов в Росрегистрацию, после чего организация, по идее, будет включена в соответствующий реестр и получит возможность действовать на территории РФ. Однако существует целый ряд причин, по которым иностранному НПО может быть отказано во включении в реестр. Одна из них носит абсурдный и иезуитский характер - если цели создания филиала или представительства "создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ". Остается неясным, что, например, с точки зрения права может подразумеваться под "национальным единством и самобытностью". Хочется надеяться, что авторы этой поправки имели в виду российскую самобытность после петровских реформ. Правовых определений этих понятий просто не существует, что позволит новому суперведомству трактовать их произвольно и избирательно, на основании не писанных в законе признаков "неприемлемой политической деятельности". По заявлению депутата Сергея Попова, эти перлы изысканы "в нормах международного права", а именно в Декларации ООН от 9 декабря 1981 года "О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств", и поэтому не могут быть поставлены под сомнение. Речь, однако, идет об одной из более чем десяти тысяч ничего не значащих и никого ни к чему не обязывающих деклараций ООН рекомендательного характера, не носящих характера обязательных норм права. Однако, если законопроект будет принят в таком виде, любое неугодное иностранное НПО может быть лишено возможности работать в России под предлогом "угрозы самобытности и культурному наследию". В этом случае все заявления об уведомительном характере регистрации иностранных НПО не имеют под собой реальной почвы. Сохраняется уже имевшийся в тексте первого чтения тотальный запрет на деятельность на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) иностранных НПО. Поправками это недопущение еще более расширяется: в ЗАТО не могут действовать международные организации (в том числе созданные в России - например, международное общество "Мемориал"), а также коммерческие организации, учредителями которых являются иностранные граждане и организации. Последняя новация явно выходит за пределы регулирования данного законопроекта, посвященного регулированию некоммерческой деятельности. Любое НПО, российское или иностранное, может быть ликвидировано за неоднократное нарушение законодательства либо за однократное грубое нарушение. Под этой правомерной, на первый взгляд, формулировкой зашифрованы огромные возможности для произвола чиновников Росрегистрации, прокуратуры и судебных органов. Законопроектом не оговаривается, о каком именно законодательстве идет речь. Так, например, сюда могут быть отнесены правила противопожарной безопасности. Таким образом, некое НПО, члены которого были замечены в курении в неположенном месте или несанкционированном использовании нагревательных приборов, может оказаться под угрозой ликвидации. На особый контроль будет также поставлена финансово-хозяйственная деятельность некоммерческих организаций и общественных объединений. Первый вариант законопроекта наделял органы Росрегистрации правом без каких-либо ограничений знакомиться с финансово-хозяйственными документами НПО. Вторая редакция несколько закамуфлировала это предложение. Некоммерческие организации обязывают по первому требованию предоставлять в Росрегистрацию отчеты о своей деятельности, подтверждающие, что они расходуют средства в соответствии с целями и задачами, прописанными в учредительных документах. Росрегистрации предоставляется также право затребовать эту информацию не напрямую от НПО, а через налоговые и другие контролирующие органы, в том числе финансово-кредитные организации. Помимо этого Росрегистрации предоставлено право не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности НПО ее уставным целям, в том числе в части расходования средств. Продолжительность этих проверок никак не регламентирована, и, как показывает практика, может растянуться на многие месяцы, парализуя работу организации. Контроль целевого использования породит массу споров и конфликтов. Формы и сроки предоставления указанных документов законом никак не оговариваются и будут определены подзаконными актами Правительства РФ. Тем не менее, двукратное игнорирование такого запроса может послужить поводом для возбуждения дела о прекращении деятельности организации в судебном порядке. Российские НПО уже готовятся к тому, что им придется большую часть своего времени не оказывать помощь нуждающимся и реализовывать свои проекты, а писать отчеты о каждом своем шаге в суперведомство по контролю за гражданами. По мнению председателя Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергея Попова, эти многочисленные проверки призваны защитить интересы самих НПО. По его словам, регистрирующий орган будет проводить непосредственные ревизии деятельности НПО на местах с целью дополнительной проверки достоверности информации, полученной им от других контролирующих органов. Так как те, в свою очередь, могут ошибочно предоставить неверные сведения, являющиеся достаточным поводом для ликвидации организации, поясняет Сергей Попов. Однако даже неискушенный наблюдатель может заметить, что таким образом выстраивается сложная многоступенчатая структура тотального контроля, обеспечение бесперебойной работы которой потребует еще большего увеличения чиновничьего аппарата, а, следовательно, затрат налогоплательщиков. И, наконец, последнее, может быть, самое одиозное положение новой редакции законопроекта связано с установлением тотального контроля за всеми поступающими в Россию зарубежными финансовыми средствами, независимо от того, являются ли доноры юридическими лицами или простыми гражданами. Дополнительной обязанностью как российских НПО, так и зарубежных доноров станет информирование регистрирующего органа об объемах передаваемых и получаемых средств, целях их использования и фактическом расходовании. В случае, если такие сведения не будут предоставлены или будут предоставлены не вовремя, организация может быть ликвидирована. Формы и сроки подачи информации законом, как и в предыдущих случаях, не оговариваются и будут установлены подзаконными актами. Требования в этой сфере будет легче прописать постановлением правительства, когда страсти улягутся и внимание СМИ и международной общественности к закону снизится. Особенную обеспокоенность эти требования вызывают у небольших благотворительных организаций социальной направленности, таких как фонд "Детские сердца", Фонд помощи детям-сиротам "Здесь и сейчас" и других. Штат сотрудников этих организаций ограничен, большинство из них работают на волонтерских началах. В случае принятия законопроекта они будут вынуждены взять на себя дополнительную детальную отчетность по всем благотворительным пожертвованиям из-за границы, даже если это небольшая сумма, переданная гражданином иностранного государства на лечение конкретного ребенка или закупку оборудования для сиротских учреждений. По словам руководителей этих организаций, они просто задохнутся под валом бумажной работы. Самая фундаментальная проблема в законопроекте осталась неизменной: в нем нет определения "неприемлемой" политической деятельности, осуществляемой на иностранные средства, хотя именно эта цель была поставлена Президентом России в качестве ключевой. Именно этой задачей будут руководствоваться чиновники Росрегистрации - ведомства по контролю за гражданами. Но так как ясного и недвусмысленного определения этого понятия в законе как не было, так и нет, то каждый из них будет опираться на свое и, безусловно, на всякий случай, расширительное представление о том, что кажется руководству страны "неприемлемым". Это создает колоссальные возможности для злоупотреблений и избирательного, политически мотивированного применения закона - при том, что полномочий и инструментов для создания проблем для НКО у чиновников теперь будет достаточно. Давление и вмешательство в жизнь гражданского общества будет осуществляться, скорее всего, не только по отношению к ожидаемым "мишеням" - неправительственным организациям национального уровня, активно действующими в публичном пространстве по вопросам прав человека и демократических институтов, но и небольшим НКО, досаждающим местным властям преданием гласности фактов коррупции. Закрывать будут не за расширительно понимаемую "недозволенную политику", а по формальным критериям, например, "несоответствие деятельности уставным целям" или "однократное грубое нарушение законодательства". При этом на колоссальную коррупционную емкость законопроекта указывали все, кто высказывался в последний месяц по его поводу. Несмотря на все эти очевидные и иногда даже абсурдные недостатки новой, якобы, "существенно переработанной" редакции законопроекта, 21 декабря он намечен к рассмотрению Государственной Думой РФ во втором чтении. В этом нет ничего удивительного, поскольку, по заявлению одного из главных разработчиков законопроекта Сергея Попова, принципиальные позиции его авторов, обозначенные в первом чтении, остаются неизменными. Существует очень высокая вероятность того, что второе чтение будет совмещено с третьим или что третье чтение состоится 23 декабря, в последний рабочий день парламента в этом году. Это значит, что окончательное утверждение Советом Федерации и Президентом РФ может состояться до конца года, и следующий, 2006 год, будет переломным в судьбе российского гражданского общества и его основы - некоммерческого сектора. Авторов законопроекта неоднократно спрашивали, чем вызвана такая спешка, почему нельзя отложить принятие законопроекта и основательно доработать его, исключив в процессе консультаций с неправительственными организациями из его текста вызывающие резкие возражения общественности положения. Они ни разу не ответили прямо на этот вопрос, утверждая, что все, что они как авторы считали нужным изменить, уже изменили, а концепцию считают правильной. Этим они только усиливают подозрения критиков в том, что законопроект направлен на "прополку" гражданского общества от "нежелательных элементов" к выборам 2007-2008 гг. Представители независимых гражданских организаций убеждены: основанный на порочной концепции подавления независимой гражданской активности закон принимать ни в коем случае нельзя. Его следует отклонить и подготовить новый текст изменений в действующее законодательство в тесном взаимодействии с неправительственными организациями, Советом Европы и структурами ООН, направив его на создание благоприятных условий для развития гражданского общества, так необходимого России.
|
