Женский бюджет

Евгения Алексеева

Как распределение средств внутри государственного бюджета влияет на жизнь и благополучие женщин? Именно таким вопросом задались две южноафриканские организации - Общественное агентство по социальным вопросам (Community Agency for Social Enquiry (CASE) и Институт демократии Южной Африки (Institute for Democracy in South Africa, IDASA), выступившие с инициативой провести гендерную экспертизу бюджетов всех правительственных департаментов. Эта инициатива, названная "Женский бюджет", в 1997-1998 годах вылилась в серьезнейшее академическое исследование с последующей выработкой рекомендаций по приведению бюджета в соответствие с ценностями, декларируемыми государством. С тех пор гендерный анализ бюджетов различных правительственных департаментов ЮАР проводится каждый год и привлекает внимание общественности во всем мире.

В короткой статье невозможно рассказать обо всем, и мне хотелось бы остановиться на результатах исследования бюджетов Департамента торговли и промышленности и Департамента здравоохранения. Эти департаменты я выбрала из-за некоторого сходства между ситуацией в ЮАР и в нашей стране в тех областях жизни, которыми занимаются соответствующие министерства. На примере этих департаментов можно проследить, в каком направлении двигались исследователи, какие вопросы они задавали, на что обращали особое внимание, к каким выводам приходили и какие рекомендации давали правительству.

Женщины в Южной Африке

Как и во всем мире, женщины Южной Африки значительную часть работы выполняют бесплатно. К ней относится и приготовление пищи, уборка, уход за детьми и больными, заготовка дров, воды и многое другое. Вся эта деятельность по поддержанию жизни в семье абсолютно не учитывается экономистами. Между тем, стоит ей прекратиться - и вся экономика рухнет. Люди просто не смогут выжить без той повседневной рутинной работы, которая считается обязанностью женщин. Чтобы изменить эту ситуацию, складывавшуюся веками, потребуется немало времени и усилий. Поэтому, естественно, что когда женщина начинает работать вне дома, на ее плечи ложится двойная нагрузка. Вследствие этого у женщин остается меньше времени на то, чтобы повышать свою квалификацию, а следовательно и меньше шансов заняться видами работ, которые высоко оплачиваются.

Например, около трети работающих южноафриканских женщин трудятся в сфере социальных услуг (уход за больными и детьми, обучение, уборка помещений и т.п.), тогда как мужчины традиционно заняты в производственной сфере. Так же, как и во всем мире, руководящие посты в экономике, политике и социальной сфере занимают мужчины. Меньше 5 процентов женщин занимают пост директора в компаниях, которые значатся в списке биржи Йоханнесбурга. Очень немногие женщины, в основном белые, занимают действительно высокие позиции, позволяющие им влиять на принятие решений в сфере экономики. Почти половина африканских женщин (47 процентов) желают, но не имеют возможности зарабатывать деньги. Их было бы еще больше, если бы Министерство экономики учитывало женщин, вынужденных сидеть дома с детьми из-за отсутствия нормальной сети детских учреждений.

Анализ программ и рекомендации Департаменту торговли и промышленности

Треть своего бюджета Департамент торговли и промышленности потратил на Программу стимулирования торговли (Trade Facilitation Programme). Большую часть деятельности департамента составляла работа по либерализации торговли с иностранными производителями. Либерализация торговли означает отмену тарифов на продукцию зарубежных фирм в обмен на отмену тарифов на южноафриканские товары в других странах. Это снижает стоимость товаров и повышает их сбыт. Преимущество тарифов однако состоит в том, что местные жители покупают больше продукции, произведенной в их стране, и таким образом дают работу местным работникам. Пока неизвестно, как повлияет либерализация торговли на положение женщин, однако, исходя из опыта других стран, можно предположить, что больше женщин получит работу. Это связано с потребностью предпринимателей в рабочей силе, за которую женщинам платят меньше, что составляет для предпринимателя прямую выгоду. С другой стороны, промышленность, прежде защищенная высокими тарифами от конкуренции с иностранными товарами, пострадает больше всего. В Южной Африке это - текстильная, швейная и кожевенная промышленность, в которой используется в основном женский труд. Уже сейчас тысячи женщин потеряли работу из-за конкуренции с иностранными товарами, а после либерализации торговли число безработных женщин еще возрастет. Представители правительства, профсоюзов и бизнеса начали обсуждение так называемого социального плана, цель которого - помощь людям, потерявшим работу. Эта помощь включает обучение и содействие в поисках новой работы.

Еще одна важная часть деятельности департамента - это Программа развития региональной промышленности (Regional Industrial Development Programme). Она была тесно связана с политикой бантустанов правительства апартеида, целью которой был контроль за движением африканцев за свои права. Так как большинство жителей бантустанов - женщины (многие мужчины месяцами работают в городах), эта программа сильно повлияла на их жизнь. Прежнее правительство пыталось удержать чернокожее население вдали от городов и с этой целью создавало в сельской местности рабочие места путем предоставления предпринимателям различных льгот. Эти льготы включали разрешение на установление крайне низкой заработной платы, особенно для женщин, и создание плохих условий работы, что позволяло компаниям снижать расходы. С одной стороны, вложения в эту программу позволили женщинам из беднейших областей страны получить работу, пусть низкооплачиваемую, с плохими условиями труда, но все же лучшую, чем неоплачиваемая домашняя работа или работа на ферме. С другой стороны, некоторые эксперты отмечают, что женщины в городах потеряли рабочие места из-за перемещения компаний в развивающиеся сельские районы.

Программа была изменена в 1991 году и в настоящее время она уже не направлена на создание дешевых рабочих мест в беднейших областях страны. Вместо нее правительство предложило новые схемы, такие, как временное освобождение от налогов для крупных инвесторов в обмен на обязательство создавать рабочие места. Для малого и среднего бизнеса также предложена программа стимулирования создания рабочих мест. На обе эти программы выделено по 50 млн рэндов. До сих пор среди компаний, пользовавшихся налоговыми льготами, большинство составляли текстильные фабрики, на которых работают, в основном, женщины. В настоящее время ведется мониторинг компаний, получающих налоговые льготы.

Еще один важный сектор экономики - малый и средний бизнес. На его развитие выделено 3 процента бюджета Департамента торговли и промышленности, привлечены средства из зарубежных источников, а также часть средств, высвободившихся от сокращения Генеральной схемы экспортных льгот. Хотя женщины и получают выгоду от программ развития малого и среднего бизнеса, следует учитывать, что внутри этого сектора по ряду причин женщины выполняют малоквалифицированную, низкооплачиваемую работу. Среди этих причин можно отметить следующие: мужчины имеют больший доступ к кредитам; у женщин меньше времени для развития своего бизнеса из-за неоплачиваемой домашней работы; часто, если женский бизнес начинает приносить доход, мужчины перехватывают руководство; стереотипы и предрассудки относительно женщин часто являются препятствиями к развитию женского бизнеса.

Малый и средний бизнес можно разделить на три группы:
- средний бизнес с общей стоимостью активов примерно 5 млн рэндов;
- малый бизнес. Обычно включает собственника, членов его/ее семьи и одного-двух наемных рабочих;
- бизнес для выживания. Им самостоятельно или с помощью членов семьи занимаются люди, которые не могут найти другую работу.

Женщины сосредоточены, в основном, в бизнесе для выживания, поэтому правительство должно выделять ресурсы на программы, нацеленные именно на эту группу внутри сектора малого и среднего бизнеса. При этом правительство должно тратить деньги не только на стимулирование и льготы, но и на такие чрезвычайно важные для женщин факторы, такие, как:
- развитие инфраструктуры (детские учреждения, транспорт, возможность складировать продукцию и совершать деловые поездки);
- формирование политики, направленной на улучшение доступа женщин к финансам, информации и рынкам сбыта;
- обеспечение доступа женщин к обучению;
- легализация уличной торговли.

Правительство ЮАР выделяет большие деньги различным фирмам для выполнения нужных ему работ. Эта система называется тендерной. Обычно правительство объявляет об объеме и виде работ, а затем приглашает представителей бизнеса предложить свою цену за их выполнение. На тендерные контракты выделяется до 4 млрд рэндов ежегодно (что почти в два раза больше бюджета Департамента торговли и промышленности), и правительство стремится расширить возможности участия в них женщин из сектора малого и среднего бизнеса. Для этого правительство старается сделать максимально доступной информацию о тендерах; разделяет крупные контракты на более мелкие, чтобы небольшие фирмы могли принять в них участие; облегчает получение малых контрактов представителями малого и среднего бизнеса. Кроме того, существует правило предпочтения, согласно которому, компания, принадлежащая женщине, может выиграть тендер, даже если предложит цену контракта, немного превышающую прочие предложения. Однако маловероятно, что правило предпочтения сможет значительно повлиять на жизнь женщин.

В заключение можно сказать, что оплачиваемая работа обеспечивает женщинам экономическую независимость, а это, в свою очередь, дает им возможность быть более самостоятельными. Политику правительства нужно постоянно контролировать с целью облегчения женщинам доступа к экономической независимости.

Анализ программ и рекомендации Департаменту здравоохранения

Проблема сохранения здоровья женщин связана не только с их репродуктивной функцией, но и с тем, что женщины часто ставят нужды других (детей и мужчин) выше собственных, из-за чего их собственное здоровье ухудшается. Ярким примером может послужить ежедневная семейная трапеза, во время которой женщина подкладывает лучшие куски мужу и детям. Кроме того, беременность и роды - не единственные факторы, сказывающиеся на ее здоровье. В этом отношении большую роль играют уровень и условия жизни. Так, бедность и плохое здоровье напрямую связаны между собой. Проживание в сельской местности, где гораздо меньше больниц, врачей и сестер ухудшает возможность доступа к медицинской помощи. А, как уже говорилось, женщины составляют большинство среди бедняков и жителей сельской местности. Поэтому планирование системы охраны здоровья женщин должно осуществляться с учетом всего комплекса этих факторов.

Департаменту здравоохранения в 1998/99 году было выделено 25,1 млрд рэндов, что составило 12 процентов всех расходов правительства. Почти 80 процентов этой суммы было перечислено местным департаментам здравоохранения девяти провинций ЮАР. Провинциальные департаменты затем выделяют деньги на обучение специалистов, исследования, большие больницы, специализированные службы охраны здоровья и программы питания для начальных школ. Центральный департамент располагает лишь 20 процентами бюджета, выделенного на здравоохранение.

Правительство не является главным производителем услуг в сфере здравоохранения. Около 60 процентов средств, расходуемых на охрану здоровья в ЮАР, приходится на частный сектор, в котором работают 63 процента врачей общего профиля, 66 процентов врачей-специалистов, 93 процента стоматологов и 89 процентов фармацевтов. Медицинские услуги, оказываемые частным сектором, стоят дорого, а медицинскую страховку, покрывающую расходы на медицинское обслуживание, имеют лишь 20 процентов южноафриканцев. Разумеется, среди этих счастливчиков женщины - безусловное меньшинство. Это вызывает беспокойство, так как делает услуги государственной медицины труднодоступными.

Анализ состояния дел в здравоохранении показал, что около 75 процентов черных африканцев (и 25 процентов белых) не обращаются к врачу даже в случае необходимости из-за того, что не могут это себе позволить. Среди причин были названы недостаток средств, а также время, которое нужно потратить, чтобы добраться до медицинского учреждения (0,5-1 час), и время ожидания в очередях (в среднем около двух часов).

Для того, чтобы устранить несправедливость в области здравоохранения, доставшуюся в наследство от апартеида, Департамент здравоохранения прилагает значительные усилия. Они направлены, в первую очередь, на придание большей самостоятельности местным управлениям здравоохранения. Местные власти принимают активное участие в формировании политики в области здравоохранения на местах, они также передают часть местного бюджета (специальные налоги и сборы) на нужды медицины. В 1994 году президент Мандела ввел бесплатную медицинскую помощь беременным женщинам и детям до 6 лет. Эта программа, отвечавшая потребностям беднейших слоев населения, в первую очередь, женщин, в 1996-1997 годах стоила правительству 5,3 млрд рэндов. После двух лет функционирования программы было отмечено, что расходы на содержание медицинского и административного штата, которые составляют значительную часть затрат в сфере здравоохранения, возросли не намного, а расходы на дополнительные лекарства увеличились только на 1 процент. Между тем потери от снижения стоимости медицинских услуг составили только 1 процент от бюджета программы. С момента введения программы в действие в государственный сектор стало обращаться больше женщин и детей, что говорит о том, что многие просто не могли позволить себе платить за лечение и профилактические процедуры. Программа явно позволила бедным женщинам получить доступ к медицинской помощи, однако у нее были и свои недостатки, один из которых - увеличение нагрузки на медперсонал (в основном, на женщин-медсестер) без дополнительной оплаты. Ясно, что нужно увеличивать капиталовложения на оплату дополнительного персонала, лекарств, оборудования для того, чтобы программа стала более эффективной.

В целом, женщины называют три вещи, которые им хотелось бы получать в учреждениях здравоохранения: совмещение услуг в одном медицинском центре, более широкий выбор услуг и большее уважение со стороны работников сферы здравоохранения (в принципе то же самое хотят и российские женщины). В ЮАР некоммерческая организация "Женское здоровье" в сотрудничестве Департаментами здравоохранения в трех северных провинциях начала работу по интеграции услуг в сфере репродуктивного здоровья. Во всех трех провинциях были выявлены проблемы с инфраструктурой, оборудованием и материальным обеспечением медицинских учреждений.

В то же время анализ показывает, что невозможно решить все проблемы здравоохранения только с помощью зданий и оборудования. Не менее важно иметь хорошо обученный штат медиков и управленцев. Многие женщины выразили свою озабоченность "плохим отношением и недружелюбием" со стороны медицинских сестер и даже врачей. Все это препятствует сохранению здоровья женщин и может быть исправлено с помощью новых методик управления и специальных тренингов, обучения персонала обращению с пациентами.

Большое значение имеет и организация медицинской помощи. Для женщин удобнее, когда все необходимые процедуры и услуги они могут получить в один день и в одном месте. Подобные клиники также более выгодны и с точки зрения бюджета, так как они занимаются не только лечением, но и профилактикой болезней. А профилактика, как известно, обходится существенно дешевле лечения.

Аборты в ЮАР были разрешены официально с 1 февраля 1998 года специальным актом, который явился результатом долгой борьбы женщин за возможность репродуктивного выбора. В настоящее время положение значительно улучшилось, однако все еще приходится сталкиваться с отказом врачей и сестер делать аборты, с грубым отношением к женщинами, обращающимися в клиники по поводу прерывания беременности. Еще одна трудность, к которой сталкиваются женщины в вопросах охраны своего здоровья, - это проблема домашнего насилия. Многие женщины не могут говорить со своими партнерами об использовании контрацепции и о практике безопасного секса из-за угрозы применения насилия. В прошлом, а иногда и сейчас, многие работники здравоохранения, полиция и соседи не обращали внимания на проблему насилия в семье, считая ее "частным делом". В настоящее время помощь женщинам-жертвам домашнего насилия оказывают, в основном, некоммерческие организации, которые не получают средств из правительственных фондов. Их работа целиком зависит от возможностей доноров, что необходимо изменить. Департамент здравоохранения обязан рассмотреть возможность финансирования специальных учреждений (приютов) и консультационных услуг для жертв домашнего насилия.

Кроме того, Департамент здравоохранения должен предусмотреть финансирование деятельности некоммерческих организаций, занимающихся оказанием первичной медицинской помощи. Так как многие женщины вынуждены оставлять работу и учебу для ухода за больными детьми или родственниками, поддержка организаций, осуществляющих надомное медицинское обслуживание, может оказать женщинам существенную помощь. Невозможно обойти молчанием и вопрос принятия решений в области здравоохранения. Большинство врачей в ЮАР - мужчины, большинство медсестер (94 процента) - женщины. Большинство руководителей провинциальных департаментов - мужчины, хотя есть регионы, где женщин больше, чем мужчин. В центральном департаменте на руководящих должностях также работает больше мужчин. Заработная плата врачей в полтора-два раза выше, чем зарплата медсестер. Необходимо смелее продвигать женщин на руководящую работу, обеспечить им необходимые условия для этого (повышение квалификации, психологические тренинги и т.п.).

В заключение можно сказать, что у Департамента здравоохранения ЮАР есть много хороших идей и планов по улучшению здоровья женщин, которые можно осуществить в короткие сроки и с вложением небольших средств.

Мне кажется, не за горами тот день, когда и в России будет проведен всеобъемлющий гендерный анализ государственного бюджета. Инициировать проведение такого исследования - задача российских женских организаций. Я надеюсь, им будет полезен опыт ЮАР для осуществления этого проекта, важность которого как для женщин, так и для государства в целом, трудно переоценить.

Ждем ваших откликов и предложений. Пишите нам по адресу: womplus@mail.ru.

в статье использовались материалы книги "Значение денег" по редакцией Карен Хурт и Будлендер ("Money Matters. Women and the government budget", edited by Karen Hurt&Debbie Budlender)