Кто поддержит в старости?

Обзор составила Юлия Качалова

     В советский период данные о состоянии наименее защищенных групп граждан относились к числу закрытых и не публиковались ни в средствах массовой информации, ни в научных изданиях. Но если о положении женщин и детей время от времени все-таки вспоминали, то проблемы стариков как будто бы не существовало.
      В 1987 году депутаты Верховного Совета СССР впервые были официально проинформированы о бедственных условиях жизни пенсионеров по возрасту и инвалидов. Эта информация произвела на депутатов шоковый эффект, благодаря чему в кратчайшие сроки были приняты решения, обеспечивающие создание глобальной государственной системы социальной защиты¹. За последующие 10 лет появились законодательно-нормативные акты, регламентирующие права и гарантии пожилых, получили развитие новые формы социального обслуживания, выросло число стационаров для престарелых и инвалидов, а вместе с созданием сети центров социального обслуживания возникла и новая профессия - социальный работник.
      До середины 80-х годов в СССР существовало два типа государственных учреждений, занимающихся социальным обслуживанием людей старшего возраста: собесы, ведавшие пенсиями, санаторно-курортными путевками, льготами, то есть выполнявшие управленческие функции, и собственно учреждения обслуживания - стационарные интернаты для престарелых и психохроников. С 1987 года при собесах и частично при домах-интернатах стали формироваться отделения помощи на дому. Последующее развитие новых форм социального обслуживания привело к появлению в 1995 году ряда федеральных законов, регулирующих их деятельность. Сначала был принят Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", а четыре месяца спустя - Закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", устанавливающий такие понятия, как социальная служба, клиент социальной службы, социальные услуги, трудная жизненная ситуация; определяющий принципы и стандарты социального обслуживания. В 1995-1996 годах был издан ряд правительственных постановлений, в которых перечисляются гарантированные государством формы социального обслуживания, определяется перечень и порядок предоставления услуг пожилым гражданам и инвалидам.

      Формы социального обслуживания
      В статьях 16-20 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" № 122-ФЗ от 02.08.95 определены следующие основные формы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов:
      1) стационарное социальное обслуживание в домах-интернатах, пансионатах и других учреждениях социального обслуживания независимо от их наименования;
      2) социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское);
      3) полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания;
      4) срочное социальное обслуживание;
      5) социально-консультативная помощь.

      По данным на 1 января 1999 года, в системе социальной защиты населения насчитывалось 1156 стационарных учреждений², на 278 больше чем в РСФСР в 1975 году. В то же время потребность в домах-интернатах неуклонно растет и значительно опережает темпы ввода новых стационаров. Только за последние 7-8 лет очередь в дома-интернаты увеличилась на 17,5 тыс. человек.
      Чтобы как-то уменьшить эту очередь, на протяжении последних десяти лет была создана сеть нестационарных учреждений, так называемых муниципальных центров социального обслуживания (ЦСО). Они занимаются организацией надомного ухода, располагают отделениями дневного пребывания, предоставляют срочную продуктовую, вещевую и консультационную помощь людям, оказавшимся в трудной ситуации.
      Социальное обслуживание на дому осуществляется специальными отделениями, создаваемыми при муниципальных центрах социального обслуживания. К числу гарантированных государством надомных услуг относятся:
      1) организация питания, включая доставку продуктов на дом;
      2) помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости;
      3) содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения;
      4) поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями;
      5) содействие в организации юридической помощи и оказание иных правовых услуг;
      6) содействие в организации ритуальных услуг.
      Услуги на дому оказываются старикам и инвалидам, не способным самостоятельно себя обслуживать.
      Полустационарное социальное обслуживание в отделениях временного пребывания включает предоставление горячего обеда, организацию культурно-массовых мероприятий (лекций, концертов, бесед, экскурсий и т.д.), проведение медицинского осмотра и занятий лечебной физкультурой. Полустационарное обслуживание предоставляется на основании 24-дневной путевки, которую можно получить примерно один раз в три года. В Москве себестоимость такой путевки составляет около 396 рублей. Отделения дневного пребывания, как правило, посещают пожилые люди, сохранивших способность к активному передвижению.
      В отделениях срочного социального обслуживания пенсионерам и инвалидам, попавшим в чрезвычайные обстоятельства, оказывается экстренная помощь вещами и продуктами. Некоторые ЦСО предоставляют также консультационную помощь, для чего имеют в своем штате психолога и юриста.

Центры социального обслуживания (ЦСО)
      Как муниципальные учреждения, центры социального обслуживания финансируются исключительно из местных бюджетов. Наиболее благополучно обстоит ситуация в Москве, где на сегодняшний день функционирует 112 центров социального обслуживания, 9 филиалов и один экспериментальный комплексный центр. Надомные услуги оказываются 116 тыс. пожилых москвичей и нетрудоспособных инвалидов. По мнению начальника управления организации социального обслуживания и материально-бытового устройства Комитета социальной защиты Правительства Москвы В.Д.Кочетова, надомным обслуживанием охвачены почти все нуждающиеся. В соответствии с комплексной программой социальной защиты, принятой Правительством Москвы, к концу 1999 года численность лиц, обслуживаемых на дому, должна возрасти до 118 тыс. человек. Следует отметить, что социальные услуги на дому в соответствии с решением столичного правительства оказываются москвичам бесплатно.
      В настоящее время в Москве при ЦСО и органах социальной защиты открыто 143 отделения дневного пребывания, которые единовременно посещает 4200 пенсионеров. К концу 1999 года число отделений временного пребывания планируется увеличить до 185, а число их посетителей - до 5550 человек.
      Отделения срочного социального обслуживания на сегодняшний день имеются при каждом ЦСО. Ежемесячно в этих отделениях раздается 19 тыс. продуктовых наборов, а в целом за прошлый год различные виды помощи получили более чем 400 тыс. человек³. После кризиса число обращений в отделения срочной социальной помощи за продуктами и вещами резко возросло, и теперь нуждающиеся вынуждены по два и более месяцев дожидаться своей очереди.
      По положению Министерства труда и социального развития, как минимум один ЦСО должен быть в каждом муниципальном округе или муниципальном районе. Однако далеко не во всех регионах сеть этих учреждений существует в полном объеме. В целом по стране на сегодняшний день работает 1 680 центров, тогда как муниципалитетов насчитывается свыше 12 тысяч⁴, поэтому пока они не в состоянии полностью удовлетворить потребность населения в социальных услугах. Кроме того, имеется ряд ограничений, связанных как со спектром гарантированных государством социальных услуг, который не выходит за рамки оказания элементарной социально-бытовой помощи, так и с недостаточными возможностями социальных служб оказывать ощутимую помощь, с неопределенностью статуса социальных работников, с крайне низкой оплатой их труда (согласно федеральной тарифной ставке, зарплата социального работника, составляет 190 рублей. В Москве социальный работник на полной ставке зарабатывает 380 рублей и получает 200 рублей дополнительно на проезд).
      При таком уровне оплаты труда от социальных работников вряд ли можно требовать многого (согласно результатам опроса, проведенного Г.Г.Ромаховой в 1993 году, более половины обслуживаемых на дому престарелых (51,7%) сообщили, что социальный работник бывает у них в доме от 5 до 15 минут⁵), а их положение представляется еще более уязвимым, чем обслуживаемых ими пенсионеров. "Сегодня средняя пенсия рядового пенсионера выше, чем заработная плата обслуживающего его социального работника. Я уже не говорю о пенсии инвалидов и участников войны, которая превышает заработную плату социальных работников в несколько раз"⁶.

Социально-медицинская и медико-социальная помощь лицам старшего возраста
      Социально-медицинская помощь обеспечивает пожилым людям уход в случае болезни и неспособности удовлетворить свои основные жизненные потребности. Медико-социальная помощь направлена на лечение, уход, поддержание активного образа жизни. В первом случае за оказание помощи отвечают учреждения социальной защиты, во втором - государственные и муниципальные органы здравоохранения.
      Социально-медицинские и медико-социальные услуги также оказываются как в стационарах, так и на дому. К стационарным учреждениям относятся больницы или отделения сестринского ухода, которые, как правило, создаются на базе участковых сельских больниц. Они пока находятся в ведении системы здравоохранения, хотя и обсуждаются возможности их передачи (хотя бы частично) в ведение органов социальной защиты. Собственно в системе социальной защиты на сегодняшний день насчитывается 16 домов милосердия, которые работают по принципу больниц сестринского ухода, и более 800 отделений в составе домов-интернатов, геронтологических центров, психоневрологических и других стационарных учреждений. Появляются в нашей стране и стационарные хосписы, которые обеспечивают комплексную медико-социальную помощь больным в терминальных стадиях. Точной статистики по этим учреждениям получить не удалось, хотя, по некоторым данным, на сегодняшний день их насчитывается около 30⁷.
      С 1997 года при центрах социального обслуживания стали развиваться специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому. Эта работа активнее всего ведется в регионах, слабо охваченных деятельностью Красного Креста. В некоторых регионах доля социально-медицинских услуг достигает 30 или даже 40 процентов от всех социальных услуг, которые оказываются пожилым людям, тогда как в Москве, где активно работает Красный Крест, эта доля составляет всего 1,3 процента. По мнению руководителя Департамента по делам ветеранов и пожилых людей Министерства труда и социального развития РФ В.М.Васильчикова, отделения социально-медицинского обслуживания все больше выполняют функции здравоохранения, так как участковая поликлиническая служба сейчас занимается пожилыми людьми гораздо меньше.
      Поскольку грань между медико-социальной помощью, возложенной на органы здравоохранения, и социально-медицинской помощью, за которую отвечают органы социальной защиты, довольно размыта, а действовать и те, и другие вынуждены в рамках крайне ограниченных бюджетов, то неудивительно, что оба ведомства нередко стремятся "перевести стрелки" друг на друга. Специалисты считают, что необходимо разработать концепцию медико-социальной помощи лицам преклонного возраста, объединив в этих целях усилия всех заинтересованных ведомств и организаций.

Ограниченность возможностей государства в сфере социального обслуживания пожилых
      Социальные службы сегодня обеспечивают элементарную социально-бытовую помощь наиболее немощным людям. Ученые предлагают принять более широкое толкование понятия "социальное обслуживание", которое должно включать в себя и социально-бытовую помощь, и социально-средовое воздействие, и морально-психологическую поддержку⁸. Однако это вряд ли возможно без предъявления более высоких требований к подготовке социальных работников и повышения престижа этой профессии.
      Вряд ли в ближайшее время будет расширен спектр государственных социальных услуг в соответствии с потребностями различных групп пожилых людей. Такой дифференцированный подход при формировании социальных услуг, учитывающий специфику образа жизни различных групп пожилых, требует не только дополнительных средств, но и наличия ясной концепции государственной социальной политики по отношению к людям старшего возраста, которая пока отсутствует.
      Вместе с тем ограниченные возможности государства в отношении решения проблем пожилых являются не только российской спецификой - это общемировая ситуация.
      Некоторые исследователи обращают внимание на тот факт, что государственная система обслуживания и поддержки старшей возрастной группы строилась как бы на пустом месте. "Очевидно, не было времени задуматься над вопросом: "Каким образом этим беспомощным людям, которых теперь берет под опеку государство, удавалось выживать в те времена, когда учреждений социальной поддержки не существовало?" Между тем, все предыдущие годы в этой сфере, лишенной внимания со стороны государства, развивалась и проявляла себя неформальная общественная и добровольческая инициатива. Люди, независимо от своего положения, действовали в духе общечеловеческих традиций милосердия... Это был существенный фактор выживания слабо защищенных групп, о котором не следовало бы забывать и сегодня"⁹.
      Как отмечают многие эксперты, ни одно правительство не в состоянии справиться с задачей по поддержке старшего поколения, опираясь лишь на государственный бюджет. Даже очень богатые государства возлагают в этом деле большие надежды на религиозные и общественные организации, а также отдельных граждан, которые проявляют инициативу и оказывают пожилым людям поддержку на общественных началах.