Кризисный центр для женщин, переживших насилие г.Мурманск информационный лист проекта "Общественные приемные" Проект финансируется ИОО (Фонд Д.Сороса)
Февраль 1999г.
Выпуск посвящен итогам семинара Санкт -- Петербургского политологического центра "Стратегия" на тему "Нужен ли Мурманской области Уполномоченный по правам человека?"
Закон Об уполномоченном по правам человека в Мурманской области в 1997г. был принят областной Думой и был отклонен губернатором.
"Уникальная ситуация для российского региона", - так считает известный петербургский аналитик, руководитель гуманитарного и политологического центра "Стратегия" Александр Сунгуров.
Центр "Стратегия" вместе с региональным партнером – Областной общественной приемной провел в Мурманске семинар, на котором участники искали ответ на вопрос, почему случилось так, а не иначе и что делать дальше. Может быть, закон вообще не нужен?
Заинтересованными участниками семинара были правозащитники, депутаты и чиновники областной администрации.
Продвижение закона в жизнь – заслуга мурманский "яблочников". Автор проекта депутат прошлого созыва Наталья Введенская видела его в блоке других законов, помогающих становлению гражданского общества в регионе. По впечатлению автора, за закон ратовали и Общественное собрание, и администрация. Провал закона оказался неожиданностью.
Нынешний заместитель председателя областной Думы и лидер мурманского "Яблока" Игорь Лебедев объяснил, почему он вновь не поднимает вопрос : "Нужны аргументы для того, чтобы разговаривать с администрацией. Непонятно, как складывается ситуация в других регионах."
Председатель администрации заместитель руководителя департамента территорий, законодательных и общественных инициатив Николай Шукшин объяснил, что закон был отвергнут по причине неразработанности федерального законодательства, отсутствия опыта на местах. Чем уполномоченный по правам человека с его агенством будет отличаться от отдела по работе с письмами и жалобами ? Зачем тратить бюджет на новую бюрократическую структуру.
Есть, по крайней мере, два варианта. Можно ждать, пока будет доведено до совершенства федеральное законодательство и наберутся опыта омбудсмены других краев и областей, чтобы не делать своих ошибок. Другой путь – прокладывать дорогу самим, исходя из того, что Москва наши проблемы не решит, а отвечать за них приходится региональным политикам.
На семинаре выявили причины, по которым закон не увидел жизни. Его не считают первоочередным администрация и лично губернатор, для которого большое значение имеет вопрос – есть ли на должность реальная кандидатура. Правосознание населения остается низким, к тому же инициаторы не сумели организовать широкое обсуждение проекта. Правозащитники не выступили единым блоком.
Последнее обстоятельство едва ли не самое важное. На решающем заседании Думы один из правозащитников высказался в том смысле, что депутаты сами себе продлили полномочия и потому все принимаемые ими решения не легитимны. Депутаты после этого как были на своих местах, так и остались, а вот прохождение закона этот инцидент осложнил. Стоять на букве закона или находить компромисс ради социальной выгоды – личная позиция каждого. Но если правозащитники не научатся договариваться в решающие моменты, их разногласиями будут продолжать пользоваться оппоненты.
... Не так давно казалось, что нашу жизнь изменит рыночная экономика. Теперь становится понятно, что она требует новых социальных отношений. Методы управления надо менять не только на заводе или на уровне экономики области, но и в региональном сообществе. Центр "Стратегия" показал одну из возможных локальных социальных технологий.
Эффект семинар огромный ! Благодаря таланту руководителя "Стратегии" Александра Сунгурова мы сделали анализ ситуации и даже – приступили к синтезу новой. (Надежда Хлебникова).
Сравнительный анализ законодательства об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации. (Выдержки из статьи)
Анализ современного состояния Российской Федерации с позиции становления правового государства и уважения прав человека приводит к констатации существования двойственной ситуации. С одной стороны, имеет место формальное признание российскими властями значимости и приоритетности обеспечения прав человека, так, глава 2 Конституции РФ непосредственно посвящена правам и свободам человека и гражданина, в январе 1996г. России вступила в Совет Европы, приоритетами которого являются защита прав человека, власть закона и плюралистическая (многопартийная) демократия, а в марте-феврале 1998 г. Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым юрисдикцию Европейского суда. В июне 1996 г. появился Указ Президента РФ "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации", в соответствии с которым при главах исполнительной власти регионов стали создаваться Комиссии по защите прав человека, а в феврале 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
С другой стороны - несколько лет продолжалась война в Чечне, имеет место систематическое нарушение прав человека в закрытых военных организациях и в местах заключения. Для исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в российских регионах характерны полня отчужденность аппарата от жителей, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие традиций уважения прав человека и гражданина.
Поэтому так важно расширять спектр правозащитных механизмов, поддерживать гражданские инициативы, создавать новые децентрализованные государственные правозащитные институты. Указ Президента РФ от 13.06.96 дал импульс к созданию комиссий по правам человека в субъектах РФ. Более чем в тридцати субъектах РФ в соответствии с этим Указом созданы комиссии по правам человека при органах исполнительной власти. Эти комиссии работают с обращениями граждан и в большинстве случаев играют определенную роль в защите их прав. Вместе с тем эти комиссии работают практически на общественных началах и не имеют возможности самостоятельно вести расследование. Кроме того, они полностью зависимы от исполнительной власти.
В этих условиях важным шагом на пути перехода к власти "с человеческим лицом" является развитие института омбудсмана, или уполномоченного по правам человека.
Понятие "Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации" было введено в статье 5 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации": "1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации."
К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека (далее - Уполномоченных) приняты в восьми субъектах РФ. Это (по порядку принятия) -Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская обл.(14.06.96), Архангельская обл. (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт-Петербург (30.12.97), Смоленская (19.04.98) и Саратовская (12.10.98) области. Из этих семи регионов Уполномоченные избраны только в двух - в Республике Башкортостан и в Свердловской области.
Еще в пятнадцати субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находятся на рассмотрении в различных стадиях - это Республики, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Астраханская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская, и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.
В некоторых субъектах создание регионального Уполномоченного в настоящее время не предусматривается совсем, как, например, в Москве. В Ставропольском крае принят закон "О гарантиях осуществления и защиты прав граждан Российской Федерации - жителей Ставропольского края", предусматривающий возможность установления дополнительных гарантий жителям края в пределах ведения края по различным социальным правам (соцобеспечение, образование, здравоохранение, предоставление жилья и земельных участков и т.п.)
Меры воздействия, применяемые Уполномоченным
Основной мерой воздействия, предусмотренной во всех анализируемых документах, является решение, принимаемое Уполномоченным по результатам рассмотрения дела, и направляемое соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных действий в дальнейшем (с направлением копии вышестоящему органу ). Кроме того, во всех актах, кроме закона Санкт-Петербурга, предусмотрена возможность внести в компетентные органы представление о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении конкретных лиц.
Определенные различия в законах и законопроектах наблюдаются по отношению к возбуждению уголовного производства и иных действий, связанных с судом. Прежде всего, в шести из десяти анализируемых документов (Свердловская, Волгоградская и Омская области. Республики Башкортостан и Татарстан, Эвенкийский округ) имеется специальное указание, что "в случае, когда в процессе производства по жалобе обнаруживаются признаки уголовно наказуемого деяния. Уполномоченный передает имеющиеся в его распоряжении материалы органам, к ведению которых отнесено возбуждение уголовного преследования, и прекращает дальнейшее производство по делу, известив об этом заявителя" (Ст12, ч.4 закона Свердловской области). Соответственно, в актах этих регионов не упоминается возможность представления о возбуждении уголовного дела.
Такая возможность, однако, присутствует в законе Смоленской и Саратовской областей, в законопроекте Эвенкийского округа и в неподписанном губернатором законе Мурманской области. В законе Республики Башкортостан сформулировано право Уполномоченного "обратиться в суд первой инстанции с заявлением в защиту лица, права и свободы которого нарушены действиями, бездействиями или решениями органов государственной и местной власти или их должностных лиц, а также участвовать в процессе и в установленной законом форме". Законом предусмотрено также право "обратиться в соответствующие судебные инстанции с представлением о проверке вступивших в законную силу судебных решений, если нарушения прав и свобод человека и гражданина в ходе судопроизводства могли повлиять на принятие судебных решений по существу" (ст.31). Сходные положения имеются в законах Смоленской и Саратовской областей, в законопроектах Республики Татарстан, Мурманской области и Эвенкийского округа.
В Законе Саратовской области указано также такое право Уполномоченного, как "...изложить свои доводы должностному лицу, которое праве вносить протесты [на приговоры суда], а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора" (Ст. 24).
В четырех из десяти рассматриваемых актов (Законы Свердловской области и Санкт-Петербурга, законопроекты Волгоградской области и Эвенкийского округа) присутствует положение о том, что в случае, если дело о нарушении прав человека касается действий или решений государственных органов Российской Федерации, либо представительств других субъектов РФ или иностранных государств на территории данного субъекта РФ. Уполномоченный может направить им свои предложения, передав материалы Уполномоченному по правам человека РФ или в другой компетентный орган.
В законах Свердловской, Смоленской и Саратовской областей, в Волгоградском, Мурманском и Эвенкийском законопроектах отмечается также право Уполномоченного обратиться в областную думу с ходатайством о создании комиссии по расследованию фактов нарушения прав человека в случаях, имеющих особое общественное значение, а также участвовать в работе этой комиссии. Наконец, в законе Республики Башкортостан записано такое право Уполномоченного, как "обращаться в Конституционный Суд Республики Башкортостан с заявлением или жалобой на нарушение прав и свобод человека и гражданина законом, примененным или подлежащим применению в конкретном случае" (ст. 31). В законопроекте Республики Татарстан отмечается право Уполномоченного в таком случае обратиться также и в конституционный Суд Российской Федерации. В большинстве актов отмечено также право опубликовать сообщение о результатах рассмотрения, с предоставлением возможности приложения объяснений заинтересованных лиц.
Наряду с перечнем мер, которые Уполномоченный может принять по результатам расследования конкретных случаев нарушения прав человека, во всех законах и законопроектах указываются его возможные действия на основании анализа и обобщения как своей практики, так и сложившейся в регионе ситуации с соблюдением прав человека. К числу таких общих действий относятся право направлять органам власти и должностным лицам предложения и рекомендации по обеспечению прав человека и совершенствованию административных процедур, а также право направлять соответствующим лицам и органам, обладающим правом законодательной инициативы, свои предложения о внесении изменений в действующее законодательство.
Дальнейшее развитие прерогатив Уполномоченного в этом направлении отражено в законе Санкт-Петербурга, часть 2 статьи 10 которого гласит: "Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан".
Следует особо отметить такое право Уполномоченного, свидетельствующее о понимании нашими законодателями важной роли международного правозащитного движения, как присутствующее в законе Свердловской области и Эвенкийском и Волгоградском законопроектах право обращаться с заявлением в международные правозащитные организации. В законопроекте Республики Татарстан присутствует также статья 22, гласящая: "В исключительных случаях, если имеющихся в его распоряжении средств реагирования недостаточно, Уполномоченный вправе обратиться в Европейскую Комиссию или Европейский суд по правам человека с соответствующим представлением".
Общим для всех законодательных актов является положение о предоставлении ежегодного доклада о соблюдении прав человека в регионе, который подлежит публикации.
Термин "Омбудсман" вошел в мировой язык из Швеции, где этим словом назвали специального уполномоченного парламента, который в ответ на обращения жителей Швеции по поводу нарушения их прав со стороны администрации, правомочен проводить собственное расследование и доводить его результаты как до обоих ветвей власти, так и до широкой общественности через публикацию своих докладов в средствах массовой информации. Происхождение от представительной ветви власти делает этот институт действительно независимым от администрации, действия которой омбудсман имеет право проверять как по жалобе потерпевшего, так и по собственной инициативе. Появившийся в Швеции уже в 18 веке и закрепленный в Конституции 1809 г. как существующий при парламенте, этот институт стал действенным механизмом улучшения работы администрации, предотвращения нарушений ее чиновниками прав человека.
Начиная с средины 20 века этот институт стал распространяться и среди других стран мира, сначала среди скандинавских стран, затем среди англо-саксонских, европейских и т.д. К началу 90-х годов уже около пятидесяти стран мира имели у себя омбудсмана или сходный с ним институт. В некоторых странах, убедившись на собственном опыте в эффективности этого института для укрепления демократического государства, стали вводить отраслевых омбудсманов - так в Норвегии действует одновременно шесть омбудсманов со своими офисами: военный омбудсман, омбудсман по вопросам безопасности (по специальному решению норвежского парламента, эти две должность исполняет одно лицо), омбудсман по делам администрации, а также омбудсманы по проблемам потребителей, по предотвращению гендерной дискриминации и по проблемам защиты прав детей. Интересно отметить, что три последних омбудсмана уже не являются "классическими" омбудсманами, так как они назначаются не парламентом, а королем Норвегии.
Несмотря на это, их статус, в условиях уже устоявшегося в стране уважения к институту омбудсмана и при отсутствии давления на них стороны администрации, оказывается по сути близким к статусу парламентских уполномоченных.
В целом, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Одним из главных механизмов действия Уполномоченного, наряду с прерогативой направлять свои заключения и доклады парламенту и правительству, является возможность публикации этих докладов в прессе. Мировой опыт свидетельствует, что этот институт, возникший первоначально в Швеции, оказывается эффективным механизмом "очеловечивания" структур исполнительной власти, и прежде всего в поставторитарных странах. Особая потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие государственные структуры не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Именно такая ситуация имеет место в современной России.
Одним из главных препятствий на пути становления в России правового демократического государства и гражданского общества является отсутствие действенной обратной связи между гражданами и представителями властных структур. Опыт Советского государства, а также многовековые традиции российской государственности не дают нам серьезных примеров такой обратной связи, примеров приоритета прав личности перед государством. Кроме того, аппарат исполнительной власти на федеральном, а особенно на региональном уровне в большинстве своем состоит из чиновников, получивших образование и опыт работы при Советской власти, а точнее, в период самовластия партийного аппарата. Органы, призванные осуществлять контроль и надзор за деятельностью чиновников, сами зачастую зависят от них в экономическом плане, а также несут в себе груз старых традиций. Все это приводит к реальной незащищенности российских граждан от самовластия чиновников на всех уровнях, что же касается соблюдении законности в местах заключения и в армейских казармах, то здесь степень незащищенности возрастает многократно.
Существенно новые возможности открывает институт Омбудсмана, или Парламентского уполномоченного по правам человека. Актуальность введения института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целом и в ее отдельных регионах определяется его специфическим местом в государственно-правовой структуре общества, а также унаследованной от предыдущего режима гипертрофированной ролью государства и характерной для переходного периода слабой дисциплиной и коррумпированностью чиновников, а также отсутствием взаимного доверия в обществе.
Принятый более года назад Федеральный закон об уполномоченном по правам человека предусматривает создание института региональных уполномоченных. На этом пути, однако, существует опасность создания руками региональной политической элиты своего "карманного" уполномоченного, либо подготовка этой позиции кем-то из влиятельных региональных чиновников "под себя", в качестве "запасного аэродрома". В качестве основного способа предотвращения такого развития событий видится широкое участие общественных организаций в регионах в процессе становления регионального омбудсмана, и прежде всего, правозащитных организаций. Свердловская область.
Закон "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области" принят в апреле 1996 г., одним из первых в Российской Федерации. В Законе достаточно подробно расписаны возможности Уполномоченного и предъявлены высокие требования к кандидатуре на этот высокий пост: требуется либо наличие стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо наличие ученой степени в области права. В то же время правом выдвижения кандидатуры Уполномоченного согласно Свердловскому закону, обладает только Губернатор области совместно с Председателем областного суда, этого права не имеют не только правозащитные цианизации города, но и сами депутаты.
Более года после принятия Закона место Уполномоченного оставалось вакантным, и лишь осенью 1997 г. на этот пост был избран В.В.Машков, ранее работавший Представителем президента РФ в Свердловской области. Примечательно, что он не имел ни десятилетнего стажа работы по юридической специальности, ни степени кандидата юридических наук, как это требовалось областным законом, зато пользовался поддержкой Губернатора области. Уже в процессе избрания и сама выдвинутая кандидатура, и сама процедура вызвала замечания правозащитных организаций, которые настаивали на открытом обсуждении кандидатур и учете мнения правозащитников. К этим замечаниям не прислушались, и депутаты областного парламента, контролируемого в то время губернатором, единогласно утвердили единственного кандидата. Свердловский уполномоченный приступил к работе. Был подобран квалифицированный аппарат в Екатеринбурге, стали создаваться представительства уполномоченного в районах. В одном из первых своих интервью после избрания В.Машков так охарактеризовал свою концепцию деятельности Уполномоченного: "Мы не могли копировать западный опыт. На 99 процентов чиновники, отвечающие за права человека в развитых странах работают с конкретными жалобами. У нас поскольку отсутствуют демократические основы общества и правозащитные традиции, задачи значительно сложнее. Анализируя поступающие жалобы, мы должны обобщать опыт их разрешения и закрывать тем самым "дыры" существующие пока в законодательстве. Мы должны разрабатывать новые принципы партнерских отношений общественности и чиновников, которые должны заменить собой старое правило "Я начальник - ты дурак".
Вместе с тем проблема взаимоотношений с правозащитными организациями области возникла с самого момента избрания. Возможно, свою роль сыграло негативное отношение Союза правозащитных организаций области к кандидатуре В.ВМашкова во время его избрания, возможно, и позиция самого Уполномоченного, который делит правозащитные организации на заслуживающие и незаслуживающие серьезного отношения, но сотрудничества с правозащитниками у нового Уполномоченного пока не получилось. Так, он посетил Третью областную конференцию союза правозащитных организаций области и рассказал там о первых шагах своей деятельности, но вслед за своим выступлением покинул конференцию, не найдя времени выслушать выступления правозащитников. Результатом такого отношения стало даже обсуждение на этой конференции вопроса о недоверии новому уполномоченному, однако большинство ее участников решило не торопиться и дать новому уполномоченному время себя проявить.
Прозвучавшие на всю страну события разгона студенческой демонстрации в Екатеринбурге привели к новому обострению и ситуации с уполномоченным. Отсутствие его публичной позиции в этом вопросе стало одной из причин Заявления союза правозащитных организаций области, в котором содержится, в частности, требование об отставке В.В.Машкова. В то же время из выступления руководителя аппарата Уполномоченного В.Е.Гоголева на международной конференции "Становление института регионального уполномоченного по правам человека в Сибири и на Дальнем Востоке" (Иркутск, 6-8 июня 1998 г.) следует, что Уполномоченным был сделан оперативный анализ причин событии у Екатеринбургского "Белого дома", который был доложен Губернатору и послужил основой решений, принятых далее в Москве. К сожалению, эти действия не стали пока достоянием общественности в Свердловской области. Архангельская область.
Правозащитное движение. В области имеются правозащитные организации в Архангельске (Правозащитный центр Архангельской области Архангельский областной комитет по правам человека) и Северодвинске (Северодвинская городская общественная организация по защите прав человека), при этом эти организации находятся в состоянии конкуренции между собой и достаточно разобщены.
Осенью 1996 г. в соответствии с указом Президента РФ при Губернаторе Архангельской области создается комиссия по правам человека под председательством руководителя аппарата Администрации области, заместителя губернатора О.В.Петрова В состав комиссии вошли 15 человек, из них с опытом правозащитной деятельности были связаны лишь двое: Л.С.Коростылева, адвокат, член международной правозащитной организации Хельсинская гражданская ассамблея, и Г.К.Дундина, в прошлом - педагог, а ныне - пенсионерка, руководитель Архангельской группы Международного общества прав человека, сопредседатель правозащитного Центра Архангельской области. Комиссия эта ничем себя не проявляет, рассмотрев за 6 месяцев всего 12 обращений, поступивших в их адрес. Зато осенью 1997 г. рекомендует губернатору области выдвинуть своего председателя - О.В.Петрова - на пост Уполномоченного по правам человека.
Летом 1997 г. на сессию областного собрания от имени администрации области выносится законопроект "Об уполномоченном по правам человека". Этот законопроект, по мнению члена Архангельской организации движения "Яблоко" Татьяны Барандовой, содержал в себе серьезные недоработки и нестыковки с Федеральным законодательством, устраняя от участия в процессе правозащитные, общественные и политические организации. Выступление Т.Барандовой на сессии от имени Коалиции общественных организаций с предложением публичного обсуждения законопроекта, публикации его в прессе и обратившей внимание депутатов на его коньюктурный характер и выстроенность "под конкретное лицо", не смогло изменить желание депутатов быстро принять закон.
12 августа 1997 г. в газете "Волна" был опубликован принятый депутатами и подписанный губернатором текст закона. При этом в ч.1 ст.6 закона, предусматривающей возможность выдвижения кандидатов на должность уполномоченного по правам человека главой администрации и постоянными комиссиями областного собрания, исчезают слова "постоянные комиссии депутатов областного собрания". Два месяца спусти на 11 сессии Облсобрания депутаты избирают первого архангельского Уполномоченного. Губернатор выносит на голосование только одну кандидатуру - О.В.Петрова. Он утверждается на эту должность, однако возникающее общественное возмущение характером принятия закона и келейностью обсуждения кандидатуры, а также обнаруженный факт "исправления" 6 статьи закона, лишающего депутатов права выдвижения кандидатуры Уполномоченного, привели к решению считать О.В.Петрова И.О. уполномоченного по правам человека в Архангельской области.
Вскоре архангельская областная общественная благотворительная организация пенсионеров и инвалидов "Содействие" обращается в прокуратуру Архангельской области с просьбой опротестовать закон "Об уполномоченном...", как нарушающий их права, а также с просьбой опротестовать избрание О.В.Петрова в связи с фальсификацией ч.1 ст.6 закона. Прокуратура области усмотрела, что при подготовке закона "Об уполномоченном...", имели место признаки уголовного преступления, в частности, должностного подлога.
Вскоре И.о. уполномоченного по правам человека Архангельской области О.В.Петров приступил к работе. Одновременно крепнет волна неприятия его кандидатуры и самой процедуры его избрания среди правозащитников и активистов общественных организаций области. Учредительный съезд российского движения "За права человека" принимает специальное заявление в связи с назначением Уполномоченного по правам человека Архангельской области. В нем, в частности, говорится: "То, что произошло в Архангельске - это и вызов правозащитному движению, и издевательство над правами человека, и свидетельство цинизма и всевластия областных чиновников, готовых во имя зашиты своих корпоративных интересов дискредитировать любые демократические ценности и всякие шаги по созданию в России гражданского общества".
В марте 1998 г. депутаты Облсобрания предполагают вернуться к вопросу о назначении уполномоченного по правам человека. На этот раз в списке кандидатов - девять человек. Среди них - И.о. уполномоченного О.В.Петров, уже упоминавшаяся правозащитница Г.К.Дундина, прокурор межрайонной прокуратуры, инспектор труда Обкома профсоюзов и др. По просьбе губернатора обсуждение вопроса было перенесено на более поздние сроки. В начале лета прокуратура области вынесла постановление о прекращении уголовного дела в отношении О.Петрова, так как "причастность Петрова О.В. к внесению данных искажений в текст указанного закона своего подтверждения не получила".
Далее события развивались достаточно неожиданно. На июльской сессии депутаты снова вернулись к выборам Уполномоченного. Претендентов на должность стало пятеро: доцент Поморского университета, кандидат философских наук А.Габидулин, председатель областного правозащитного центра Г.Дундина, заместитель начальника следственного отдела Котласского ГОВД В.Масленников, главный технический инспектор труда ЦК профсоюзов Ю.Панкратов, безработный А.Пятаев и сам О.Петров.
По итогам тайного голосования О.Петров получил 13 голосов, Ю.Панкратов два, остальные - ни одного, против всех претендентов проголосовало 17 депутатов. Сессия собрания решила: должность и аппарат уполномоченного по правам человека ликвидировать, действие закона временно приостановить и вернуться к рассмотрению допроса об уполномоченном после парламентских каникул. Санкт-Петербург.
Ситуация с созданием института Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге существенно отличается от описанных выше. Здесь инициатором разработки законопроекта стала одна из общественных организаций города - Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия". В рамках программы "Региональный уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге", выполнявшейся СПб центром Стратегия при поддержке Демократической программы Тасис ЕС в течение 7 месяцев 1997 г. была проведена первая конференция в мае 1997 г, на которой обсуждалась концепция проекта, а также три рабочих совещания по разработке и обсуждению законопроекта с участием шведских экспертов. Итогом программы стал внесенный в Законодательное собрание законопроект, а также доклад о ситуации с правами человека в Санкт-Петербурге, которые были обсуждены на итоговой конференции программы в октябре 1997 г. В работе конференции приняли участие около 80 человек, - ученые-юристы, депутаты Государственной Думы и Законодательного Собрания СПб, представители администрации города и журналисты, лидеры правозащитных организаций города, активисты политических партий и общественных организаций, а также ученые и дипломаты из Швеции, Дании, германии и США. Если в работе майской конференции принял участие губернатор СПб В.А.Яковлев, то в работе заключительного форума проекта участвовал С.А.Ковалев. В итоге Закон об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге был принят законодательным Собранием в декабре 1997 г и вскоре был подписан губернатором города.
Одной из важных особенностей этого закона было наличие права выдвигать кандидатуру Уполномоченного не только у губернатора и у депутатов Законодательного собрания города, но и у зарегистрированных в Санкт-Петербурге общественных организаций. Такая возможность реального участия общественности решена в процессе выдвижения кандидатуры Уполномоченного является на сегодняшний день единственной среди принятых на сегодняшний день семи законах о региональном Уполномоченном.
Эта возможность была практически реализована в мае-июне 1998 г., когда в Санкт-Петербурге проходил процесс выдвижения и обсуждения кандидатур. Всего было зарегистрировано 12 кандидатов, среди которых были депутаты Законодательного собрания Е.П.Истомин (бывший глава администрации Петродворцового района) и А.А.Щелканов (бывший народный депутат СССР и председатель исполкома Ленсовета в 1990-1991 гг.), известный ученый и правозащитник, бывший депутат Ленсовета к.и.н Н.М.Гиренко, сотрудник городской администрации, бывший депутат Ленсовета и Государственной Думы В.Л.Таланов и другие. В результате рейтингового голосования в первом туре во второй тур вышли Е.П.Истомин и В.Л.Таланов, однако на втором туре выборов 8 июля 1998 г. ни один из кандидатов не набрал более половины голосов, и к вопросу о выборах Уполномоченного решено было вернуться осенью.
Мы видим на этих примерах как непросто происходит становление института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Опыт показывает однако, что попытки чиновников исполнительной власти использовать новый институт в качестве синекуры для себя, даже в случае их первоначального успеха, уже не дают их авторам возможности спокойной жизни. Ярким примером является ситуация в Архангельской области, когда протесты правозащитников против кулуарно избранного И.о. уполномоченного О.Петрова привели таки к фактической отмене депутатами своего решения о его избрании. Опыт Санкт-Петербурга, напротив, показывает возможность реализации демократической процедуры выдвижения Уполномоченного. Демократичность, однако, сложно сочетается с оперативностью - вторая попытка избрания перенесена на осень. Непросто складываются первые этапы деятельности и наиболее легитимного на сегодняшний день Уполномоченного по правам человека Свердловской области - взятые им на себя полномочия оценивать эффективность деятельности правозащитных организаций региона в сочетании с проявляющимися тенденциями аппаратных методов деятельности могут в дальнейшем нанести ущерб его репутации среди общественности и существенно снизить эффект от его конкретной деятельности.
Международный рабочий семинар "Институт уполномоченного по правам человека в регионах Поволжья"
Решение Международного Семинара
Участники семинара - активисты правозащитного движения и ученые, представители общественных организаций и органов государственной власти из Астраханской, Волгоградской, Калужской, Пензенской, Самарской, Саратовской и Ульяновской областей, из Республики Мордовия и из Санкт-Петербурга при участии экспертов из Совета Европы и Швеции, обсудив ситуацию с соблюдением прав человека и перспективы становления института Уполномоченного по правам человека в регионах Поволжья решили:
1. Считать становление институтов федерального и регионального Уполномоченного по правам человека важным звеном политической реформы в России в движении нашей страны к демократическому правовому федеративному государству.
2. Подчеркнуть необходимость широкого участия представителей неправительственных организаций, и в первую очередь, правозащитного движения регионов, в разработке законов о региональном Уполномоченном по правам человека, его избрании и деятельности.
3. Считать целесообразным проведение рабочих семинаров и конференций в республиках, краях и областях России, посвященных становлению и развитию института Федерального и Региональных уполномоченных ни нравам человека. участию в этом процессе правозащитных организаций и ситуации с соблюдением прав человека в регионах.
4. Признать необходимым скорейшую разработку и принятие законен об Уполномоченном по правам человека для регионов Поволжья и других регионов России.
5. С целью координации усилий в этом направлении и взаимной поддержки создать Поволжскую проектную группу "Региональный Уполномоченный".
6. Обратиться в Департамент прав человека Совета Европы и в СПб гуманитарный и политологический центр "Стратегия" с предложением продолжить оказание организационно-методической поддержки в процессе становления института Уполномоченного по правам человека в Поволжье.
7. Направить данное решение главам исполнительной и законодательной власти Астраханской, Волгоградской, Калужской, Пензенской, Самарской, Саратовской и Ульяновской областей и Республики Мордовия.
Проект
Закон Мурманской области
Об Уполномоченном по правам человека в Мурманской области
III. Компетенция Уполномоченного
Статья 12
Уполномоченный действует в пределах компетенции, установленной настоящим Законом. Уполномоченный своей деятельностью дополняет существующие формы и средства защиты прав человека. Статья 13
В целях выполнения своих основных задач Уполномоченный:
осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в получаемых от органов государственной власти Мурманской области материалах по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в обращениях граждан и общественных объединений по вопросам нарушения прав и свобод человека и гражданина, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам;
составляет общие ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина и направляет их в Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека Российской Федерации, в Мурманскую областную Думу и губернатору Мурманской области;
вносит в органы государственной власти Мурманской области; предложения о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
рассматривает направленные непосредственно Уполномоченному обращения (жалобы) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории Мурманской области, организаций, зарегистрированных или расположенных в Мурманской области, а также иных физических и юридических лиц, если их обращения (жалобы) касаются вопросов соблюдения фундаментальных гражданских и политических прав граждан Мурманской области;
проверяет по поручению Мурманской областной Думы, по обращению губернатора Мурманской области, либо по собственной инициативе информацию о случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления прав человека и гражданина. представляющих особую общественную опасность:
принимает участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека,
по поручению Мурманской областной Думы готовит и представляет заключения по вопросам защиты прав человека.
Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Мурманской области по вопросам их ведения.
Статья 14
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Статья 15
Жалоба должна быть подана Уполномоченному в письменной форме в течение одного года с момента нарушения прав или с того момента, когда заявителю стало известно о нарушении его права.
Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, адрес и наименование органа или должностного лица, чьи действия обжалуются, изложение существа действий или решений, надшивших, по мнению заявителя, его права.
При нарушении требований, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, решением Уполномоченного жалоба может быть принята к рассмотрению в случае ее особой значимости. Статья 16
Жалобы лиц, находящихся в местах лишения свободы, администрацией мест принудительного содержания просмотру не подлежат и не позднее чем в 24 часа направляются Уполномоченному. Статья 17
После получения жалобы Уполномоченный имеет право:
а) принять жалобу к рассмотрению;
б) указать заявителю на меры, которые тот вправе предпринять для защиты своих прав;
в) передать жалобу по подведомственности должностному лицу или органу, компетентному разрешить жалобу по существу;
г) отказать в приеме жалобы к рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Статья 18
Рассмотрение жалобы Уполномоченный вправе провести самостоятельно либо предложить соответствующим органам или должностным лицам проверку всех или части обстоятельств, подлежащих выяснению.
Проверка не может быть предложена органу или должностному лицу, действия которого обжалуются. В ходе рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам. подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. С объяснениями может быть ознакомлен заявитель. Статья 19
При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
а) беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения на территории Мурманской области, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм собственности, воинские части, общественные объединения;
б) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих сведения, документы и материалы. необходимые для рассмотрения жалобы;
в) получать объяснения от должностных лиц, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению;
г) проводить самостоятельно или совместно с соответствующими органами и должностными лицами проверку деятельности государственных органов и учреждений, относительно которых Уполномоченный располагает информацией о грубых либо массовых нарушениях прав человека;
д) предлагать соответствующим государственным органам и учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы, при необходимости привлекать в этих целях независимых экспертов.
Статья 20
Должностные лица органов государственной власти Мурманской области, органов местного самоуправления в Мурманской области, а также организаций на территории Мурманской области независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности обязаны предоставлять информацию по запросу Уполномоченного.
Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рекомендации и заключения Уполномоченного направляются в соответствующий орган государственной власти Мурманской области, органы местного самоуправления в Мурманской области, должностному лицу или руководителю, в компетенцию которых входит решение вопроса. В случае необходимости рекомендации Уполномоченного, поддержанные областной Думой, направляются в соответствующие федеральные органы и структуры. Статья 21
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный принимает решение в пределах компетенции, установленной настоящим Законом.
До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат.
Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в ходе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия. Статья 22
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
а) известить заявителя о том, что нарушение его прав не установлено;
б) принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушение прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав;
в) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод гражданина, нарушенных действиями или решениями органа государственной власти и государственного должностного лица, органа и должностного лица местного самоуправления, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
г) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
д) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
е) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора.
Статья 23
Уполномоченный вправе опубликовать решение о результатах рассмотрения жалобы. Решение о публикации результатов проверки доводится до сведения органа или должностного лица в действиях которого были установлены нарушения прав человека; им также предоставляется возможность мотивировать и объяснить свою позицию. Объяснение по существу вопроса прилагается к публикуемому решению Уполномоченного. Статья 24
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. Статья 25
В случаях грубого или массового нарушения прав человека, если имеющихся в его распоряжении средств реагирования недостаточно. Уполномоченный вправе безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании областной Думы.
В исключительных случаях Уполномоченный вправе обратиться в областную Думу с предложением о создании комиссии по расследованию фактов нарушения прав человека и проведении депутатских слушаний. Уполномоченный вправе непосредственно или через своего представителя участвовать в работе комиссии и проводимых слушаниях. Статья 26
По результатам проверок и на основе анализа информации о нарушениях прав и свобод человека, обобщения решений по результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный также вправе:
а) направить государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур,
б) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении действующего законодательства, если Уполномоченный полагает, что нарушение прав и свобод граждан совершаются на его основании и во исполнение.
Статья 27
В случае нарушения прав человека федеральными органами, расположенными на территории Мурманской области. Уполномоченный обращается к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации, в Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, в органы государственной власти Мурманской области, правоохранительные органы, общественные объединения, а также в средства массовой информации. Статья 28
По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Губернатору области, в областную Думу, областной суд. Арбитражный суд области и прокуратуры области.
По отдельным вопросам соблюдения прав человека в Мурманской области Уполномоченный может направлять в областную Думу специальные доклады.
Ежегодные и специальные доклады Уполномоченного публикуются в средствах массовой информации.
Выпуск подготовили: Хлебникова Н.В., сканирование и компьютерный набор - Патракеева О.В.
к/т. (8152) 23-31-21