Национальный механизм улучшения
положения женщин в России.
|
1. Национальный механизм улучшения положения женщин
Конституция РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства, международные обязательства России по выполнению Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Декларации ООН об искоренении насилия в отношении женщин, конвенции и рекомендации Международной организации труда, Пекинская декларация и Платформа действий составляют законодательную базу национального механизма в РФ. Принцип равноправия женщин и мужчин в России закреплен в статье 19, пункт 3 Конституции Российской Федерации (1993 г.), а также во многих конвенциях и декларациях ООН и других международных организаций, которые ратифицированы Российской Федерацией. Статья 19, п. 3 Конституции Российской Федерации гласит: "Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации". Соблюдение этих обязательств, защищающих права и свободы женщин, является необходимой предпосылкой становления гражданского общества, укрепления демократических принципов в России. В России первой попыткой создания национального механизма можно считать Указ Президента № 337 "О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин" от 4 марта 1993 года (Приложение 1), который был издан в "целях обеспечения одинаковых условий для фактического равноправия женщин и мужчин в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны". Во исполнение этого Указа был создан Национальный совет по подготовке к IV Всемирной конференции по положению женщин, а в ноябре 1993 года - Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации. Субъектам Федерации было рекомендовано разработать и утвердить региональные программы по улучшению положения женщин, а Совету Министров подготовить предложения о включении в перечень важнейших проблем, подлежащих программной разработке на федеральном уровне, Федеральной целевой программы "Женщины России". Это был первый шаг на пути формирования политики улучшения положения женщин на государственном уровне и при активном привлечении национальных и региональных неправительственных женских организаций. Практически сразу же после IV Всемирной конференции по положению женщин Правительство, выполняя взятые в Пекине обязательства, приступило к доработке Концепции улучшения положения женщин, которая была утверждена Постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 6 (Приложение 2). Следует отметить, что проект Концепции широко обсуждался на национальной конференции "Женщины и развитие: права, реальность, перспективы" (Москва, 13-14 декабря, 1994 г.) и среди общественных организаций, в основном московских (Приложение 3). В Концепции из 12 проблемных областей, принятых в Пекине, были выделены только пять: В разделе "Координация действий по реализации основных положений Концепции" говорится: "...следует обеспечить включение блоков вопросов по улучшению положения женщин в Российской Федерации в разрабатываемые проекты нормативных актов, федеральные, отраслевые и региональные программы. При реализации Концепции необходимо предусматривать координацию действий всех звеньев федерального и регионального механизмов по улучшению положения женщин и обеспечению их равных прав в обществе, соответствующее финансовое обеспечение, сроки реализации, конкретных исполнителей и контроль за исполнением проводимых мероприятий". Концепция основывается на том, что права женщин являются неотъемлемой частью общих прав человека. Полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в Российской Федерации. Исходя из Концепции улучшения положения женщин, Правительство Российской Федерации должно было сосредоточить свое внимание на таких проблемах социально-экономического положения женщин, вызывающих особое беспокойство в условиях реформ, как невостребованность в политике, дискриминация в сфере труда, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин. Подобные концепции и программы были разработаны и утверждены некоторыми органами исполнительной власти в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в Московской области на областной конференции женщин были приняты и утверждены постановлением губернатора области Концепция улучшения положения женщин в Московской области на 1997-2000годы и План мероприятий по ее реализации. Аналогичные документы были приняты и в других субъектах Федерации.
Предполагалось, что Концепция улучшения положения женщин будет
направлена на поиск реальных путей улучшения социально-экономического
положения женщин, становления общества равных возможностей. После IV Всемирной конференции Национальный совет утратил свои полномочия, и пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации № 6 от 8 января 1996 года была создана Межведомственная комиссия (Приложение 2). Председателем Комиссии была назначена министр социальной защиты Л.Ф. Безлепкина. Положение о Комиссии и ее состав были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 599 от 17 мая 1996 г. (Приложение 4). Межведомственная комиссия имела статус координирующего органа, созданного в целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако Комиссия так и не приступила к работе в связи с произошедшими вскоре изменениями в составе правительства. Обеспокоенные создавшейся ситуацией и учитывая, что процесс формирования Комиссии затянулся, в ноябре 1996 г. группа представительниц общественных организаций обратилась с Обращениями к Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину и в Правительство РФ, в которых содержались предложения принять неотложные меры по разработке национального механизма улучшения положения женщин и повышению эффективности работы Межведомственной комиссии. К тому времени Постановления № 6 и № 599 уже утратили силу в связи с произошедшими изменениями в составе правительства, и 4 ноября 1996 г. на личной встрече с группой представительниц женских неправительственных организаций вице-премьеру Виктору Васильевичу Илюшину было передано письмо (Приложение 5). Представительницы неправительственных организаций считали, что Межведомственная комиссия должна возглавляться должностным лицом на самом высоком правительственном уровне. В дальнейшем Межведомственная комиссия была преобразована в Комиссию по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве Российской Федерации, которую и возглавил В.В. Илюшин (Приложение 6). Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии по вопросам улучшения положения женщин было возложено на Министерство труда и социального развития, в частности на Департамент по делам семьи, женщин и детей. Деятельность Комиссии на начальном этапе была очень обнадеживающей, о чем соответствуют выдержки из Решения Комиссии по вопросам улучшения положения женщин от 21 февраля 1997 года: Комиссия под руководством В.В. Илюшина просуществовала только 3 месяца, 30 апреля 1997г. вышло Постановление Правительства № 504 "Об утверждении положения о Комиссии по вопросам улучшения положения женщин и дополнении ее состава" (Приложение 7), после чего ее возглавил заместитель Председателя Правительства РФ О.Н. Сысуев. Комиссия по вопросам улучшения положения женщин получила статус рекомендательного координирующего органа, так как в ее состав стали входить представители министерств, комитетов и ведомств федерального уровня, несколько представителей субъектов Федерации и представители общественных организаций. Комиссия стала осуществлять консультативно-аналитические и рекомендательные функции и задачи подготовки предложений для Правительства РФ по выработке более эффективной политики по улучшению положения женщин. Для осуществления возложенных на нее задач Комиссия, по сути, должна принимать решения, необходимые для координации деятельности всех ветвей власти в области улучшения положения женщин, разрабатывать предложения по приоритетным направлениям государственной политики в отношении женщин и рекомендации по реализации итоговых документов IVВсемирной конференции по положению женщин. В целях дальнейшего укрепления национального механизма по обеспечению равных прав и равных возможностей, ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин Комиссия по вопросам улучшения положения женщин сосредоточила свои усилия на обеспечении согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации стратегий улучшения положения женщин в Российской Федерации. С 20 декабря 1998 года эту Комиссию возглавляет заместитель Председателя Правительства Российской Федерации В.И. Матвиенко, тогда же был утвержден и новый состав Комиссии (Приложение 8). В большинстве субъектов Российской Федерации созданы и действуют комиссии по вопросам улучшения положения женщин, координирующие деятельность исполнительных органов власти и женских общественных объединений в осуществлении государственной политики по предупреждению случаев дискриминации женщин в вопросах предоставления работы, оплаты труда, участия в политической жизни, реализации прав на образование и др. Такие комиссии созданы в Республиках Адыгея, Карелия, Коми, Алтайском крае, Ленинградской, Саратовской, Тамбовской областях и др. Во Владимирской, Воронежской и Орловской областях действуют областные Межведомственные комиссии по координации вопросов улучшения положения женщин, семьи и детей, в которых активно участвуют представительницы женских общественных объединений. Вошло в практику работы создание при администрациях областей и правительствах республик общественных структур, которые принимают участие в разработке и реализации государственной социальной политики в улучшении положения женщин, содействии развитию системы социального обслуживания и обеспечении социально-правовой защиты семьи, женщин и детей. Так, при губернаторе Саратовской области создана Общественная палата, объединяющая в своем составе представителей законодательной, исполнительной власти и женских общественных объединений. В Республике Адыгея при Межведомственной комиссии по улучшению положения женщин создан Общественный совет, обеспечивающий взаимодействие с женскими неправительственными организациями и другими общественными объединениями.
В Мурманской области постоянной формой взаимодействия администрации
и общественных объединений стала работа областного Общественного
собрания. С 1996 года в структуре Министерства труда и социального развития Российской Федерации функционирует Департамент по делам семьи, женщин и детей, осуществляющий координацию проведения единой общегосударственной политики в отношении семьи, достижения социального равенства женщин, обеспечения выживания и здорового развития детей. Этот Департамент является важным компонентом национального механизма.
В министерствах и ведомствах социальной сферы субъектов Федерации
также имеются структуры, занимающиеся решением проблем женщин.
В целях дальнейшей консолидации усилий всех участников процесса общественного развития, а также расширения возможностей и направлений социального партнерства при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации в апреле 1997 года был образован постоянно действующий Круглый стол женских общественных объединений и некоммерческих организаций. Его основными задачами являются:
Заседания Круглого стола проводятся по мере необходимости, но
не реже одного раза в два месяца. В частности, за 1998 год было
проведено 8 заседаний, на которых рассматривались проблемы, связанные
с законодательством, регулирующим социально-трудовые отношения;
вопросы предотвращения насилия в семье; проблемы формирования
и реализации политики равных прав, свобод и равных возможностей
для мужчин и женщин; материалы 42-й сессии Комиссии ООН по положению
женщин; роль средств массовой информации в формировании общественного
мнения по решению проблем семьи, женщин и детей. Иногда вопросы,
обсуждаемые на Комиссии по вопросам улучшения положения женщин,
предварительно рассматриваются на заседании Круглого стола. Решения
Круглого стола принимаются простым большинством голосов.
К национальному механизму можно также отнести и Центр гендерной
экспертизы законопроектов, который создан 2 ноября 1998 года при
Информационно-аналитическом управлении Совета Федерации. Центр
является временным общественным формированием для эффективной
и всесторонней информационно-аналитической и экспертной поддержки
Управления по всем направлениям законодательного процесса. Его
основными задачами являются: участие в обеспечении анализа и прогнозирования
ситуации в социально-культурной сфере в России в целом и ее регионах;
содействие в обеспечении справочно-аналитического сопровождения
законодательной работы комитетов и комиссий СФ; проведение независимой
научной экспертизы проектов законов и иных нормативных актов по
направлениям деятельности Управления. Он действует в форме заседаний
(1 раз в квартал), на которых обсуждаются результаты гендерных
исследований, проводимых неправительственными организациями.
В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод
граждан, в том числе женщин, в 1966 году в России учреждена должность
Уполномоченного по правам человека в РФ. Введение данной должности
позволяет перенести конституционные гарантии, права и свободы
женщин в плоскость общепринятых норм обеспечения прав человека.
В структуре Уполномоченного по правам человека создан отдел по
вопросам женщин, семьи и молодежи, но, к сожалению, ни руководителя,
ни штата в отделе пока нет. В Государственной Думе есть Комитет по делам женщин, семьи и молодежи, деятельность которого отражена в Отчете за 1996-1998 гг. В своей законотворческой деятельности Комитет разработал ряд законов (которые были приняты ГД), в том числе законы, связанные с улучшением положения женщин: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"" (о пособии по беременности), "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации" (об отпуске по беременности) и Постановление "О неотложных мерах по ликвидации задолженности, связанной с невыплатой государственных ежемесячных пособий на детей". Кроме того, Комитетом были организованы и проведены парламентские слушания и круглые столы, среди которых: "Женщина и труд", "О репродуктивных правах граждан и гарантиях их осуществления", "О взаимодействии Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи и женских неправительственных организаций по разработке законодательства по проблемам семьи, женщин и детей", "О социальной защите семьи, материнства и детства". Были проведены и выездные заседания Комитета, в частности: ежегодные встречи руководства Государственной Думы с женщинами-депутатами ГД, руководителями женских неправительственных организаций и представителями интеллигенции, посвященные Международному женскому дню; встреча с участниками всероссийской конференции "Женщины и развитие: права, реальность, перспективы" (28 мая 1998г.). Подготовлен и издан сборник "Правовая основа обеспечения равных прав мужчин и женщин и равных возможностей их реализации". Приоритетными направлениями деятельности Комитета в последнее время стали в основном проблемы, связанные с детьми. По представлению Комитета второго созыва ГД принято Постановление Государственной Думы "О Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин" № 1929-П ГД, которое подписано Председателем Государственной Думы Г. Н. Селезневым 20 ноября 1997 года. Цель Концепции - определение общей стратегии и приоритетных направлений законотворческой деятельности ГД по обеспечению конституционного принципа равных прав и равных возможностей мужчин и женщин. В Концепции рассматриваются социально-трудовые права, права на равное участие мужчин и женщин в принятии решений на всех уровнях законодательной, исполнительной, судебной властей и в органах местного самоуправления, кроме того, государственный механизм обеспечения равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, недопущение дискриминации по признаку пола, а также вопросы предотвращения насилия и личная безопасность, охраны репродуктивного здоровья, материнства и отцовства. При подготовке и экспертизе Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин Комитет ГД активно сотрудничал и с женскими организациями: Комиссией по правовому положению женщин Международного союза юристов; Консорциумом женских неправительственных объединений; Московским центром гендерных исследований; Отделением феминологии Международной академии информатизации; Ассоциацией женщин-предпринимателей России и др. В целях усиления влияния женщин в принятии решений на всех уровнях в июне 1996 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Приложение 9), в котором, в частности, отмечается, что количество женщин на высших и главных должностях в системе органов государственной власти не соответствует их роли в обществе, хотя участие женщин в принятии ответственных государственных решений способствовало бы повышению их качества и эффективности исполнения. В развитие этого Указа Президента органы законодательной и исполнительной власти отдельных субъектов Российской Федерации приняли соответствующие нормативные документы, способствующие повышению роли женщин в обществе, однако, четкого механизма исполнения этого Указа и нормативных документов, например, квотирования и т. д. - на сегодня нет. Важным элементом национального механизма является проведение всероссийских конференций, направленных на выработку стратегии и тактики действий по улучшению положения женщин. Правительством Российской Федерации в декабре 1994 г. и мае 1998 г. были проведены всероссийские конференции под общим названием "Женщины и развитие: права, реальность, перспективы" (Приложение 10). Традиционным стало совместное проведение структурами национального механизма всероссийских женских конгрессов, посвященных рассмотрению отдельных проблем положения женщин: в 1994 году - "Труд. Занятость. Безработица", в 1995 году - "Женщины в политике, политика для женщин", в 1996 году - "Женщины за социальную безопасность и устойчивое развитие". Несмотря на некоторые успехи в продвижении равноправия женщин, следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации не определен процессуальный порядок осуществления эффективной защиты женщин от дискриминационных действий. Формирование механизма судебной и административной защиты прав женщин является проблемой для государственных органов, поскольку органы исполнительной власти не всегда в должной мере способны обеспечить права женщин при реализации их прав на труд, на охрану здоровья, на образование, отдых и социальное обеспечение. Существенным препятствием является также перегруженность районных и городских судов и недостаточное их финансирование. Вопрос специализации судей, занимающихся исключительно защитой социальных и трудовых прав граждан (например, ведущих дела о пенсиях, трудоустройстве, опеке и попечительстве) на государственном уровне пока не решен. В качестве одного из основных условий для эффективного функционирования национального механизма Платформа действий предусматривает выделение бюджетных средств. Однако национальный механизм в России не имеет отдельного бюджета для осуществления своей деятельности и стратегии. Несмотря на определенные достижения, он не имеет полномочий для самостоятельного инициирования законодательных инициатив, развития антидискриминационного законодательства, оказания влияния на формирование гендерной политики. Отсутствует открытая система отчетности национального механизма о своей деятельности перед правительством или премьер-министром, по меньшей мере, раз в году, а НПО не имеют возможности осуществлять контроль его деятельности. |