Европа и Россия: опыт социального партнерства в интересах женщин

Во внешней политике России Европа по праву занимает одно из приоритетных мест. Интересы нашей страны на континенте реализуются как через широкие двусторонние отношения, так и через каналы многосторонней дипломатии. Один из них - Совет Европы (СЕ), старейшая европейская организация, членами которой являются 40 государств.

Недавно исполнилось два года с момента вступления России в Совет Европы. Для обычного календаря это, естественно, небольшой срок. Однако для политического - вполне достаточный период, чтобы подвести первые итоги, наметить планы на перспективу.

Главный вывод - за прошедшее двухлетие из новичка наша страна превратилась в одного из влиятельных членов организации, задающего тон процессу ее адаптации к новым европейским реалиям и вызовам, активно использующего СЕ как рычаг строительства Большой Европы.

Яркое тому свидетельство - вторая встреча в верхах государств Совета Европы в октябре 1997 года в Страсбурге с участием Президента России Б. Н. Ельцина. Во многом благодаря инициативной линии России саммит принял важные решения, направленные на создание подлинно общеевропейского демократического пространства. Одобренные в Страсбурге Политическая декларация и План действий в противовес планам расширения НАТО на Восток задают четкие ориентиры развития Европейского континента без разделительных линий.

Динамично и продуктивно развивается парламентский диалог с СЕ. Четырежды в год делегация Федерального Собрания, включающая лидеров основных партийных фракций, участвует в сессиях Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Кроме того, российские депутаты регулярно работают, в том числе и в межсессионный период, во всех тринадцати комиссиях этого авторитетного парламентского форума.

В европейское сотрудничество под эгидой СЕ активно вовлечены высшие судебные инстанции Российской Федерации, Генпрокуратура, Минюст, МВД, Главное государственно-правовое управление и Комиссия по правам человека при Президенте России. В целом, наверное, нет такого министерства или ведомства, которое не имело бы с Советом Европы налаженных партнерских связей.

Большую помощь Совет Европы оказывает России в осуществлении государственных и правовых реформ, экспертизе законопроектов. Существует соответствующая, ежегодно обновляемая программа конкретных мероприятий за счет средств Совета Европы и Комиссии Европейского союза. На их реализацию в 1997 году было выделено около 2,4 млн. долларов, в 1998 году - порядка 2,2 млн. долларов.

В рамках данной программы наиболее крупными акциями стали две проведенных в Москве конференции по федерализму (последняя - в декабре 1997 года), в которых широко участвовали представители как центральных властей, так и субъектов Федерации. Практически ежемесячно проводятся различные семинары, "круглые столы", стажировки и ознакомительные поездки за рубеж. На русском языке издаются различные книги и брошюры (например, "Библиотечка судьи", "Сборник основных решений Европейского суда"), помогающие осваивать европейский опыт плюралистической демократии и верховенства закона. На территории России создаются информационные центры Совета Европы. Помимо Москвы недавно они открылись в Екатеринбурге и Саратове. На очереди - Калининград. Кроме того, в Российской Федерации действует 16 библиотек по правам человека, спонсором которых является СЕ.

Отдельно следует сказать о сотрудничестве России с Советом Европы в деле подготовки управленческих российских кадров. В этом плане сделано уже немало. Однако предстоит решить еще более масштабные задачи. Многообещающие перспективы открываются и в связи с довольно благоприятной реакцией руководства СЕ на выдвинутое Б. Н. Ельциным в ходе саммита в Страсбурге предложение организовать под эгидой СЕ общеевропейскую программу подготовки кадров для Европы ХХI века. Применительно к России на этот счет уже имеются весьма оригинальные и далеко идущие замыслы.

Говоря о конвенциях Совета Европы - основном "продукте" деятельности организации - особо следует выделить завершение Федеральным Собранием России процедуры ратификации двух основополагающих договорно-правовых актов СЕ.

Прежде всего это Европейская конвенция о правах человека (ЕКПЧ), которую Россия подписала в день вступления в СЕ, обязуясь ратифицировать ее не позднее февраля 1997 года. На конец прошлого года 39 из 40 стран - членов СЕ, в том числе Украина и Молдавия, ратифицировали ЕКПЧ. В подготовленном в январе 1998 года Комиссией Парламентской ассамблеи Совета Европы по мониторингу проекте доклада о выполнении Россией обязательств по членству в СЕ затяжка с ратификацией ЕКПЧ, пусть и по объективным причинам, являлась главным упреком в наш адрес.

Но дело было не только в невыполнении Россией ключевого, по существу, вытекающего из устава организации условия членства в СЕ. Главным был долг перед гражданами России. Теперь страница ожидания перевернута. Участие России в ЕКПЧ значительно расширит возможности россиян защищать свои права. В тех случаях, когда их права действительно нарушаются, а судебные органы отказываются признать это, российские граждане смогут обращаться в Европейский суд, решения которого носят обязательный характер.

Нередко можно услышать опасения, будто после ратификации ЕКПЧ Европейский суд будет завален жалобами из России, а государственный бюджет затрещит по швам от выплат потерпевшим. Опыт других "молодых демократий" такой гипотезы не подтверждает. Существует сложная процедура отбора исков на предмет их приемлемости и стадия полюбовного урегулирования. В результате до суда в среднем доходит лишь каждая десятая жалоба, из которых удовлетворяется меньше половины. В 1997 году Европейским судом было принято к рассмотрению 119 дел и только 53 из них были решены в пользу истца. Да и выплата по искам не является астрономической. Так, "стандартное" возмещение морального ущерба, предписываемое судом, равняется 20 тыс. долларов.

Но все эти издержки несоизмеримы с выигрышем - создан реальный рычаг модернизации и улучшения системы правосудия, эффективное средство воспитания и ограничения всевластия бюрократии.

В ходе ратификации ЕКПЧ некоторыми поднимался вопрос о ее соотношении с Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года. Никаких противоречий, тем более несовместимости, между ними нет. Конструкция конвенции СНГ, которая пока, к сожалению, не вступила в силу, полностью вписывается в "архитектуру" ЕКПЧ.

В тандеме с ЕКПЧ работает и Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Она учреждает механизм по контролю за условиями содержания заключенных, участники которого посещают места лишения свободы. В принципе, ничего нового для нас в этом нет. Практика посещения российских исправительных учреждений представителями международных организаций (ООН, МККК, да и СЕ) уже получила достаточно широкое распространение. Однако появление дополнительного инструмента международного мониторинга в этой области, безусловно, ускорит темпы модернизации российской пенитенциарной системы.

Ее проблемы эксперты СЕ связывают не столько с обветшалой материальной базой, сколько с переполненностью тюрем. Поэтому выход здесь видится в акценте на такие аспекты уголовно-правовой реформы, как диверсификация наказаний и отказ от практики лишения свободы за малосущественные и не представляющие большой общественной опасности правонарушения.

Естественно, соблюдение двух вышеупомянутых договорно-правовых актов СЕ предполагает активное продолжение судебной, пенитенциарной и других реформ в стране и их должное материальное обеспечение через увеличение бюджетного финансирования. Тем не менее, речь не идет о росте прямых финансовых обязательств России перед СЕ: наш взнос в эту организацию остается прежним - около 24,2 млн. долларов.

Речь идет о косвенных затратах, которые в любом случае необходимы в связи с решением наших внутренних задач. Они будут определяться ежегодно, исходя из возможностей бюджета, и рассчитаны на достаточно длительное время.

Разумеется, предстоит также предпринять шаги по приведению российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями основополагающих конвенций СЕ. Однако такие шаги полностью коррелируют с тем, что непосредственно записано в действующей Конституции, с планами наших собственных правовых реформ. Они будут осуществляться постепенно, по мере гармонизации российских законов с европейскими нормами.

В целом включенная в текст законопроекта о ратификации ЕКПЧ соответствующая оговорка дает возможность получить необходимый переходный период. Кстати, именно таким путем поэтапного приведения своих законов в соответствие с основополагающими европейскими конвенциями уже после их ратификации шли практически все, даже самые развитые в правовом отношении государства - участники Совета Европы.

Конкретно в случае с нашей оговоркой речь идет о временном выводе из-под действия ЕКПЧ ряда положений ныне действующего уголовно-процессуального кодекса (порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в преступлениях) и дисциплинарного устава вооруженных сил (арест с содержанием на гауптвахте), а также о неприменимости ЕКПЧ к фактам, имевшим место до ее вступления в силу для России.

Особняком стоит проблема смертной казни. Россия подписала Протокол № 6 к ЕКПЧ об ее отмене. Тем не менее, учитывая исключительную сложность данного вопроса, чрезвычайную чувствительность к нему общественного мнения, на ратификацию Протокол № 6 было решено пока не выносить. На сегодняшний день представляется возможным ограничиться фактически действующим с августа 1996 года мораторием на смертную казнь с последующим его законодательным оформлением. Однако, как бы то ни было, в будущем проблему отмены смертной казни нам предстоит решать. Это наше политическое и, если хотите, моральное обязательство перед Советом Европы.

Однозначно потребуется большая разъяснительная работа с общественным мнением страны. И здесь мы вправе рассчитывать на помощь и содействие экспертов Совета Европы, имеющих в данной сфере уникальный опыт.

В стадии ратификации в российском парламенте находятся еще два ключевых документа СЕ (12 марта оба они получили "добро" Комитета по международным делам Государственной Думы). Это Европейская хартия местного самоуправления и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.

Хартия - один из базовых нормативных актов Совета Европы. Не случайно, вступая в СЕ, Россия сразу же ее подписала и - как и в случае с ЕКПЧ - взяла на себя политическое обязательство ратифицировать в течение года.

Хартия действует около десяти лет (вступила в силу в сентябре 1988 года). Ее участниками уже стали 28 из 40 государств - членов СЕ. Еще в шести она находится в стадии ратификации. Иными словами, сегодня хартия является реальным регулятором демократической жизни на Европейском континенте.

Основные принципы и положения хартии соответствуют Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления". В российском законодательстве отражены все обязательные для исполнения пункты хартии, перечисленные в статье 12. В этом плане мы выгодно отличаемся от других стран, которые, ратифицируя данный договорно-правовой акт, были вынуждены - в силу особенностей внутреннего законодательства - сделать ряд ограничительных заявлений.

Хартия исходит из того, что органы местного самоуправления являются одной из фундаментальных основ любого демократического строя. Под этим углом полноценное участие России в хартии имеет не только международное, но прежде всего весомое внутриполитическое значение. Став обязательным документом, она, несомненно, будет содействовать дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в России, разработке законодательной базы в этой области. Важность данного процесса для построения демократического правового государства была подчеркнута на первой Всероссийской научно-практической конференции по проблемам развития российского федерализма, состоявшейся в Москве 19 - 20 января 1998 года.

Хотелось бы отметить, что ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления не повлечет за собой дополнительных прямых расходов, покрываемых за счет государственного бюджета. Хотя в хартии и имеются принципиальные обязательства по финансированию местных властей, порядок практического осуществления такого финансирования остается на усмотрение центрального правительства. В нашем случае - с учетом опыта других государств - вытекающие из выполнения хартии расходы органов местного самоуправления могут производиться за счет перераспределения бюджетных средств и источников, установленных Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления".

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств - самая "свежая" конвенция Совета Европы. Она вступила в силу только 1 февраля 1998 года. Этот документ нацелен на запрет дискриминации нацменьшинств и развивает положения статьи 14 Европейской конвенции о правах человека.

В конвенции не дается определения самого понятия "национальные меньшинства". Тем не менее думается, что отсутствие данного определения, учитывая рамочный характер конвенции, не отменяет ее несомненно прогрессивного существа.

Конвенция имеет прежде всего программную направленность с акцентом на постепенность прогресса в выполнении ее положений. Формулировки документа составлены весьма гибко и позволяют учитывать конкретные ситуации, сложившиеся в разных странах. В этом - большой плюс конвенции.

Конвенция не содержит положений, противоречащих российскому законодательству и, следовательно, не потребует внесения в него изменений.

Применение конвенции в России будет затрагивать в основном представителей меньшинств, не имеющих собственных государственных или автономных территориальных образований. Вместе с тем следует обратить внимание и на точку зрения экспертов СЕ, считающих, что конвенция одновременно может использоваться и применительно к представителям большинства населения страны в целом, если оно в том или ином территориальном образовании составляет меньшинство.

Для России конвенция принципиально важна и тем, что она дает дополнительную возможность добиваться уважения прав соотечественников за рубежом, защищать права русскоязычного населения в таких странах, как, например, Эстония.

В этом контексте нельзя не отметить неправомочность оговорки, сделанной Таллином в ходе ратификации конвенции. Эта оговорка исключает из сферы ее действия неграждан Эстонии и тем самым ущемляет права русскоговорящего населения этой страны, которое имело гражданство, а затем произвольно было его лишено.

Что касается финансовых аспектов участия России в конвенции, то прямых расходов на это не потребуется. Вместе с тем косвенные затраты, вытекающие из ее выполнения, в частности реализации права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на изучение родного языка, могут быть существенными. Однако эти расходы в любом случае необходимы как с точки зрения положений действующей Конституции Российской Федерации, так и в связи с задачей поэтапной реализации Закона "О национально-культурной автономии", утвержденного Указом Президента России 17 июня 1996 года. Финансирование на эти цели будет определяться ежегодно и по каждой конкретной программе. Кроме того, расходы на указанные цели могут осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В настоящее время в процессе ратификации в Государственной Думе также находятся такие, к сожалению, актуальные для современной Европы договорно-правовые акты, как конвенции о выдаче и о взаимной правовой помощи по уголовным делам. На подходе "пакет" из четырех европейских конвенций в области образования, в частности об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в университеты, и об академическом признании документов об университетском образовании.

В целом российскими министерствами и ведомствами в настоящее время ведется большая и кропотливая работа по инвентаризации всего блока конвенций Совета Европы - а их более ста шестидесяти - на предмет выявления приоритетных для присоединения к ним.

Канал Совета Европы дает нам также уникальный шанс не только присоединяться к уже готовым конвенциям, но и участвовать в разработке новых универсальных правовых норм европейской жизни, добиваться учета при этом интересов России. Пример тому - рождающиеся под крышей СЕ с участием российских экспертов европейские конвенции по борьбе с коррупцией, по аудиовизуальному наследию.

Россия также все увереннее осваивается в организациях-сателлитах Совета Европы. Например, после вхождения нашей страны в частично открытое соглашение СЕ по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и технологических катастроф эта задремавшая было организация заметно оживилась. Взятый Россией курс на активизацию международного сотрудничества в рамках этого соглашения путем внедрения передовых технологий и изменения структуры бюджета получил поддержку большинства стран-участниц.

В другие специализированные учреждения системы СЕ (например, "Группа Помпиду", занимающаяся борьбой с наркобизнесом, "Венецианская комиссия", разрабатывающая конституционные нормы) Россия в силу бюджетных трудностей пока как полноправный член не вошла. Однако рабочий диалог - и вполне продуктивный - имеет место и с ними. Думается, официальное оформление нашего участия в этих, да и других специализированных институтах Совета Европы не за горами. Политическая воля к этому есть.

Россия твердо убеждена, что те крупные новые задачи, которые сегодня стоят перед Советом Европы, эта организация может решить только осуществив свою внутреннюю структурную реформу. Поэтому наша страна активно выступает за соответствующие смелые, нетрафаретные шаги. В частности, мы предлагаем усилить оперативные возможности Совета Европы в области недискриминационного мониторинга, развития функций по постконфликтной реабилитации демократических институтов, содействия "молодым демократиям". Явно напрашивается также переналадка механизма функционирования Секретариата СЕ с целью придания ему более эффективного характера, нацеливания на сегодняшние приоритеты организации. Многие из этих идей встречают поддержку других стран-членов Совета Европы и учитываются "Комитетом мудрецов" - специально созданным в январе 1998 года рабочим органом СЕ, состоящим из десяти человек и занимающимся подготовкой реформы организации. Признанием авторитета России и ее возможностей внести действительно оригинальный вклад в реформу внутренней жизни Совета Европы стало включение в состав "Комитета мудрецов" российского дипломата - посла по особым поручениям В. В. Шустова.

Большой резерв укрепления роли Совета Европы в европейских делах, несомненно, лежит в усилении взаимодействия между СЕ и ОБСЕ, институализации сотрудничества этих двух организаций. В этом контексте в Москве высоко ценят вклад Секретариата Совета Европы в работу ОБСЕ над моделью безопасности и сотрудничества для Европы ХХI века и, в частности, над Хартией европейской безопасности. Роль СЕ как главного куратора гуманитарной составляющей безопасности на континенте здесь может быть весьма конструктивной.

Россия глубоко привержена идее европейской универсальности Совета Европы и твердо отстаивает ее с первого дня своего членства в нем. Необходимо не позднее 1999 года - к 50-летию организации - завершить ее расширение. Важно, чтобы в СЕ вошли все европейские государства без исключения. Нельзя под различными предлогами бесконечно долго держать в "прихожей" Совета Европы Белоруссию. Нужно принять в СЕ закавказские республики СНГ, а также Боснию и Герцеговину. Место СРЮ - также в Совете Европы.

Таким образом, если два года назад кое у кого в России и имелись сомнения в правильности выбора в пользу ее вступления в СЕ, то сегодня они отпали. Представляется, что на этот счет мы близки к национальному консенсусу.

За два года членства Российской Федерации в Совете Европы наша страна прошла значительный путь врастания в семью демократических наций Европы с помощью инструментария этой организации. Одновременно с приемом России изменился и сам СЕ. Он стал действительно европейским по своему масштабу, более нацеленным на реальные нужды континента. В этом философском двуединстве и видится путь дальнейшего сотрудничества России и Совета Европы.