Европа и Россия: опыт социального партнерства в интересах женщин

Осознание роли институциональных механизмов улучшения положения женщин и потребности в таких механизмах относится еще к середине 70-х годов. Первая Всемирная конференция по положению женщин, проходившая в Мехико и ставшая важным событием Международного года женщины, дала правительствам четкие ориентиры в этом вопросе. С тех пор он регулярно затрагивался в ходе мероприятий, проводившихся на международном уровне в целях обеспечения равенства. Однако только в Пекинской Платформе действий, принятой на Четвертой Всемирной конференции по положению женщин, вопрос институциональных механизмов был поставлен на первый план в качестве одной из основных составляющих данной Платформы.

Если в прежних документах основной ролью институциональных механизмов считалось улучшение положения женщин, в связи с чем изучались практически только касавшиеся женщин вопросы, то Пекинская Платформа действий открывает новую перспективу, расширяя сферу применения таких механизмов и придавая новый смысл их роли и функциям, рассматривая их в качестве катализаторов значительных политических изменений.

В соответствии с этой Платформой национальные механизмы более не рассматриваются в качестве простых органов проведения конкретной политики, направленной на улучшение положения женщин; теперь их главная задача заключается в том, чтобы оказывать правительству в целом поддержку в деле учета гендерной проблематики во всех областях политики.

Рассматриваемая таким образом роль институциональных механизмов значительно расширяется и углубляется, чего, по-видимому, трудно добиться на практике.

Во многих случаях в настоящее время институциональные механизмы находятся на переходном этапе в том, что касается их характера, роли и функций. Наметилась тенденция к переходу от борьбы за улучшение положения женщин к обеспечению гендерного равенства, что предполагает деятельность в интересах как женщин, так и мужчин; кроме того, осуществляется переход от механизмов, выполняющих конкретные задачи и имеющих ограниченный мандат, в основном в социальной области, к механизмам более широкого профиля, чья политическая природа получает все более широкое признание.

Пекинская Декларация и Платформа действий, принятые на Четвертой Всемирной конференции ООН по положению женщин (4 - 15 сентября 1995 г.) представителями 189 стран, отразили новые международные обязательства государств ликвидировать дискриминацию женщин и устранить препятствия на пути достижения равенства. Государства признали также необходимость обеспечивать гендерную перспективу в проводимой ими политике и программах.

Платформа действий выделяет основные препятствия для продвижения женщин. Они объединены в 12 проблемных областей. Для их преодоления определены стратегические цели и действия, которые должны были предпринять государства, международное сообщество, неправительственные организации и частный сектор до 2000 года.

Создание эффективного национального механизма является одной из 12 приоритетных задач, сформулированных в Пекинской Платформе действий и вызывающих особую озабоченность. Она предусматривает создание национального механизма как самостоятельного полномочного органа на самом возможном высоком уровне. Национальный механизм должен иметь право оказывать прямое воздействие на формирование правительственной политики по вопросам улучшения положения женщин, участвовать в законотворческом процессе, иметь свой бюджет.

Обсуждению институциональных механизмов улучшения положения женщин в странах была посвящена 43-я сессия Комиссии ООН по положению женщин (март 1999 г., Нью-Йорк).

Реализация государственной политики, направленной на повышение социального статуса женщин, во многом зависит от эффективности работы национального механизма по улучшению положения женщин.

Законодательную базу национального механизма в РФ составляют:

Конституция РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства, международные обязательства России по выполнению Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Декларации ООН об искоренении насилия в отношении женщин, конвенции и рекомендации Международной организации труда, Пекинская Декларация и Платформа действий, принятые на IV Всемирной конференции ООН в Пекине в сентябре 1995 г.

Принцип равноправия женщин и мужчин в России закреплен в статье 19 пункт 3 Конституции Российской Федерации (1993 г.), а также во многих конвенциях и декларациях ООН и других международных организаций, которые ратифицированы Российской Федерацией. Статья 19 Конституции Российской Федерации гласит: "Мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для реализации".

Соблюдение этих обязательств, защищающих права и свободы женщин, является необходимой предпосылкой становления гражданского общества, укрепления демократических принципов в России.

В России первой попыткой создать национальный механизм можно считать Указ Президента № 337 "О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин" от 4 марта 1993 года, который был издан в "целях обеспечения одинаковых условий для фактического равноправия женщин и мужчин в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны". Во исполнение этого Указа был создан Национальный совет по подготовке к IV Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 1995 г.), а в ноябре 1993 года была создана Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации. Субъектам Федерации было рекомендовано разработать и утвердить региональные программы по улучшению положения женщин, а Совету Министров подготовить предложения о включении в перечень важнейших проблем, подлежащих программной разработке, Федеральной целевой программы "Женщины России". Это был первый шаг на пути формирования политики улучшения положения женщин на государственном уровне и при активном привлечении национальных и региональных неправительственных женских организаций.

Практически сразу же после IV Всемирной конференции по положению женщин Правительство, выполняя взятые в Пекине обязательства, приступило к доработке Концепции улучшения положения женщин, которая была утверждена постановлением Правительства РФ 8 января 1996 г. № 6. Следует отметить, что проект Концепции широко обсуждался на национальной конференции "Женщины и развитие: права, реальность, перспективы" (Москва, 13 - 14 декабря, 1994 г.) среди общественных организаций, в основном московских.

В Концепции из 12 проблемных областей, принятых в Пекине, были выделены только пять:

• соблюдение прав женщин в единстве с правами и основными свободами человека;
• участие женщин в принятии решений на всех уровнях;
• обеспечение равных условий на рынке труда;
• охрана здоровья женщин;
• насилие в отношении женщин.

В разделе "Координация действий по реализации основных положений Концепции" говорится: "...следует обеспечить включение блоков вопросов по улучшению положения женщин в Российской Федерации в разрабатываемые проекты нормативных актов, федеральные, отраслевые и региональные программы.

При реализации Концепции необходимо предусматривать координацию действий всех звеньев федерального и регионального механизмов по улучшению положения женщин и обеспечению их равных прав в обществе, соответствующее финансовое обеспечение, сроки реализации конкретных исполнителей и контроль за исполнением проводимых мероприятий".

Концепция основывается на том, что права женщин являются неотъемлемой частью общих прав человека. Полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в Российской Федерации. Исходя из Концепции улучшения положения женщин, Правительство Российской Федерации должно было сосредоточить свое внимание на таких проблемах социально-экономического положения женщин, вызывающих особое беспокойство в условиях реформ, происходящих в России, как невостребованность в политике, дискриминация в сфере труда, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин.

Подобные концепции и программы были разработаны и утверждены некоторыми органами исполнительной власти в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в Московской области на областной конференции женщин приняты и утверждены постановлением губернатора области Концепция улучшения положения женщин в Московской области на 1997 - 2000 годы и План мероприятий по ее реализации. Аналогичные документы были приняты и в других субъектах Федерации.

После конференции Национальный совет утратил свои полномочия и пунктом 4 постановления Правительства РФ от 8 января 1996 года № 6 была создана Межведомственная комиссия. Председателем комиссии была назначена министр социальной защиты Л. Ф. Безлепкина. Положение о комиссии и ее состав были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 599. Межведомственная комиссия имела статус координирующего органа, созданного в целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако комиссия так и не приступила к работе в связи с произошедшими вскоре изменениями в составе Правительства.

Обеспокоенные создавшейся ситуацией, учитывая, что процесс формирования комиссии затянулся, в ноябре 1996 г. группа представительниц общественных организаций обратилась к Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину и в Правительство РФ с предложениями принять неотложные меры по разработке национального механизма по улучшению положения женщин, с включением в него представителей общественных организаций, и повышению эффективности работы Межведомственной комиссии.

К тому времени постановления № 6 и № 599 уже утратили силу в связи с произошедшими изменениями в составе Правительства, и 4 ноября 1996 г. на личной встрече с группой представительниц женских неправительственных организаций вице-премьеру Виктору Васильевичу Илюшину было передано письмо. Представительницы неправительственных организаций считали, что Межведомственная комиссия должна возглавляться должностным лицом на самом высоком правительственном уровне.

В дальнейшем Межведомственная комиссия была преобразована в Комиссию по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве Российской Федерации, которую и возглавил В. В. Илюшин. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии по вопросам улучшения положения женщин было возложено на Министерство труда и социального развития, в частности на департамент по делам семьи, женщин и детей. В таком составе комиссия просуществовала только три месяца, и 30 апреля 1997 г. вышло постановление Правительства № 504 "Об утверждении положения о Комиссии по вопросам улучшения положения женщин и дополнении ее состава", ее возглавил заместитель председателя Правительства РФ О. Н. Сысуев. Комиссия по вопросам улучшения положения женщин получила статус рекомендательного координирующего органа, так как в ее состав входят представители министерств, комитетов и ведомств федерального уровня, несколько представителей субъектов Федерации и представители общественных организаций. Она осуществляет консультативно-аналитические и рекомендательные функции и задачи подготовки предложений для Правительства РФ по выработке более эффективной политики по улучшению положения женщин.

Для осуществления возложенных на нее задач комиссия принимает решения, необходимые для координации деятельности всех ветвей власти в области улучшения положения женщин, разрабатывает предложения по приоритетным направлениям государственной политики в отношении женщин и рекомендации по реализации итоговых документов IV Всемирной конференции по положению женщин.

В целях дальнейшего укрепления национального механизма по обеспечению равных прав и равных возможностей, ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин Комиссия по вопросам улучшения положения женщин сосредоточила свои усилия на обеспечении согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации стратегий улучшения положения женщин в Российской Федерации. С 20 декабря 1998 года эту комиссию возглавляет заместитель председателя Правительства Российской Федерации В. И. Матвиенко. Тогда же был утвержден и новый состав комиссии.

В большинстве субъектов Российской Федерации созданы и действуют комиссии по вопросам улучшения положения женщин, координирующие деятельность исполнительных органов власти и женских общественных объединений в осуществлении государственной политики по предупреждению случаев дискриминации женщин в вопросах предоставления работы, оплаты труда, реализации прав на образование, участия в политической жизни и др. Такие комиссии созданы в Республиках Адыгея, Карелия, Коми, Алтайском крае, Ленинградской, Саратовской, Тамбовской и других областях.

Во Владимирской, Воронежской и Орловской областях действуют областные межведомственные комиссии по координации вопросов улучшения положения женщин, семьи и детей, в которых активно участвуют представительницы женских общественных объединений.

Вошло в практику работы создание при администрациях областей и правительствах республик общественных структур, которые принимают полноправное участие в разработке и реализации государственной социальной политики в улучшении положения женщин, содействии развитию системы социального обслуживания и обеспечении социально-правовой защиты семьи, женщин и детей.

Так, при губернаторе Саратовской области создана Общественная палата, объединяющая в своем составе представителей законодательной, исполнительной власти и женских общественных объединений.

В Республике Адыгея при межведомственной комиссии по улучшению положения женщин создан Общественный совет, обеспечивающий взаимодействие с женскими неправительственными организациями и другими общественными объединениями.

В Мурманской области постоянной формой взаимодействия администрации и общественных объединений стала работа областного Общественного собрания.

С 1996 года в структуре Министерства труда и социального развития Российской Федерации функционирует департамент по делам семьи, женщин и детей, осуществляющий координацию проведения единой общегосударственной политики в отношении семьи, достижения социального равенства женщин, обеспечения выживания и здорового развития детей. Этот департамент стал важным компонентом национального механизма.

В министерствах и ведомствах социальной сферы субъектов Федерации также имеются структуры, занимающиеся решением проблем женщин.

В целях дальнейшей консолидации усилий всех участников процесса общественного развития, а также расширения возможностей и направлений социального партнерства при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации в 1997 году был образован постоянно действующий "круглый стол" женских общественных объединений и некоммерческих организаций, основными задачами которого являются:

• координация деятельности по усилению взаимодействия государственных структур и неправительственных организаций в обеспечении и защите прав женщин в рамках общечеловеческих демократических прав;
• поиск путей и форм социального партнерства государственных структур и неправительственных организаций в решении проблем продвижения женщин;
• создание единого информационного поля о деятельности неправительственных организаций, приоритетных сферах интересов и имеющихся возможностях для решения социальных проблем.

2 декабря 1998 года в России создан Центр гендерных исследований при Информационно-аналитическом управлении Совета Федерации. Он действует в форме заседаний (один раз в квартал), на которых обсуждаются результаты гендерных исследований, проводимых неправительственными организациями, которые являются основными членами Центра.

В Государственной Думе первого и второго созывов был образован Комитет по делам женщин, семьи и молодежи.

По его представлению было принято также постановление Государственной Думы "О Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин" № 1929-П ГД, которое подписано председателем Государственной Думы Г. Н. Селезневым 20 ноября 1997 года.

Цель Концепции - определение общей стратегии и приоритетных направлений законотворческой деятельности ГД по обеспечению конституционного принципа равных прав и равных возможностей мужчин и женщин.

В Концепции рассматриваются права на равное участие мужчин и женщин в принятии решений на всех уровнях законодательной, исполнительной, судебной власти и в органах местного самоуправления, социально-трудовые права, предотвращение насилия и личная безопасность, охрана репродуктивного здоровья, материнства и детства, государственный механизм обеспечения равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, недопущение дискриминации по признаку пола.

В целях усиления влияния женщин в принятии решений на всех уровнях в июне 1996 года принят Указ Президента Российской Федерации № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором, в частности, отмечается, что количество женщин на высших и главных должностях в системе органов государственной власти не соответствует их роли в обществе, хотя участие женщин в принятии ответственных государственных решений способствовало бы повышению их качества и эффективности исполнения.

Для выполнения этого Указа Президента Российской Федерации органы законодательной и исполнительной власти отдельных субъектов Российской Федерации приняли соответствующие нормативные документы, способствующие повышению роли женщин в обществе.

Важным элементом национального механизма стало также проведение всероссийских конференций, направленных на выработку стратегии и тактики действий по улучшению положения женщин. Правительством Российской Федерации в декабре 1994 и мае 1998 гг. проведены Всероссийские конференции под общим названием "Женщины и развитие: права, реальность, перспективы". Стало традиционным совместное проведение структурами национального механизма Всероссийских женских конгрессов, посвященных рассмотрению отдельных проблем положения женщин: в 1994 году - "Труд. Занятость. Безработица", в 1995 году - "Женщины в политике, политика для женщин", в 1996 году - "Женщины за социальную безопасность и устойчивое развитие".

Несмотря на некоторые успехи в достижении равноправия женщин, следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации не определен процессуальный порядок осуществления эффективной защиты женщин от дискриминационных действий. Формирование механизма судебной и административной защиты прав женщин является проблемой для государственных органов, поскольку органы исполнительной власти не всегда в должной мере способны обеспечить права женщин при реализации их прав на труд, охрану здоровья, образование, отдых и социальное обеспечение.