Раздел III. МЕЖДУНАРОДНЫЙ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМЫ
ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА ЖЕНЩИН
§2 Национальный механизм защиты прав человека женщин

Эгалитарные, то есть направленные на исключение дискриминации по тем или иным основаниям, в том числе и по признаку пола, гражданские свободы и права человека есть нечто отличное от других прав и свобод, кроме некоторых экономических прав. Поэтому они нуждаются в особой позитивной законодательной поддержке для своего претворения в жизнь²⁴⁵. Достижению этой цели служит национальный механизм защиты прав человека - женщин. В разных странах, разных континентах и культурах этот механизм обладает значительной спецификой, хотя ему во многом присущи и общие черты. Так, едва ли нуждаются в специальном объяснении причины различий в подходе к правам человека вообще и правам женщины, в частности, существующие между странами Европы и государствами Африканского континента²⁴⁶. Однако, как будет показано ниже, существенные несовпадения в механизме защиты прав человека имеются, например, и между Российской Федерацией и Канадой, хотя глава 2 Конституции РФ и хартия прав и свобод человека и гражданина Канады (1982 г.) содержат во многом одинаковый «набор» прав и свобод граждан. Дело в том, что содержание, вкладываемое в России и в Канаде в термин «права человекам» и «законодательство о правах человека» существенно различается. В России эти термины носят собирательный характер и охватывают весь комплекс прав и свобод человека и гражданина. В Канаде наоборот, данные термины исторически получили ограничительное толкование и соизмеряются законодателем, судами и доктриной лишь со статьей 15 Хартии, озаглавленной «Равноправие» («Equality Rights»). Эта статья, во многом идентичная со ст. 19 Конституции РФ, провозглашает «равенство каждого перед законом и по закону, равное право каждого на защиту и предоставляемые по закону блага без какой-либо дискриминации и, в особенности, без дискриминации по признаку расы, национального или этнического происхождения, цвета кожи, религии, пола, возраста или умственной либо физической неполноценности».

Различие в толковании термина «права человека» в России и Канаде могли бы остаться чисто филологическим курьезом, если бы его результатом не были последствия сугубо практического порядка. А именно: Канаде удалось создать в целом эффективный механизм защиты эгалитарных прав человека и гражданина от дискриминации, чего до сих пор нет в нашей стране. Вот почему опыт Канады в данном вопросе, о чем будет сказано ниже, представляет для юристов РФ несомненный интерес. Ведь именно принцип равноправия является исходным при разработке способов антидискриминационной защиты личности²⁴⁷.

В одобренной Государственной Думой 20 ноября 1997 г. Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равнык прав и равных возможностей мужчин и женщин названы следующие основные структурные части соответствующего механизма в условиях Российской Федерации: 1) деятельность органов государственной власти, в компетенции которых находятся вопросы равных прав и равных возможностей мужчин и женщин; 2) различные механизмы формирования и распределения ресурсов (бюджетный федерализм; государственные программы; налоговая политика, включающая поддержку благотворительных, некоммерческих, правозащитных организаций; общественный контроль и деятельность общественных защитников: законодательство о социальном заказе и др.); 3) деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ; 4) судебный и административный механизм защиты прав граждан в случаях нарушений их прав по признаку пола.

Следует подчеркнуть, что такой механизм необходим как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Не случайно женщины-политики ряда стран отмечают, что подлинная защита прав женщин возможна лишь в условиях децентрализации политики и усиления влияния мест, от которых зависит создание инфраструктуры, ориентированной в равной мере на развитие телефонной, телефаксной, компьютерной связи и одновременно службы ухода за детьми, детских садов и прачечных²⁴⁸.

Организация и деятельность национального механизма защиты прав человек женщин могут быть эффективными лишь при условии их соответствия международным стандартам. Статья 2 Конвенции 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» выдвигает в этой связи два основных требования: 1) включение принципа равноправия мужчин и женщин в национальные конструкции или другое законодательство, 2) обеспечение с помощью закона и других соответствующих средств практическое осуществление этого принципа (ст. 2).

Характерно, что в большинстве стран мира, ратифицировавших Конвенцию 1979 г., первое требование (как минимум формально) выполнено. Ч1о же касается второго предписания международных стандартов, то до его претворения в жизнь, как было показано в предыдущих главах, еще весьма далеко даже во многих, относящих себя к «цивилизованным» демократических государствах. И связано это, наряду с национальными, религиозными и обычными нормами и традициями также существующей практически во всем мире дихотомией публичной и частной жизни и ее соответствующим «закреплением» за лицами разного пола.

Конституции РСФСР и Российской Федерации всегда содержали и содержат на сегодняшний день принцип равноправия мужчин и женщин. Нашей страной ратифицированы все основные универсальные Конвенции, касающиеся равноправия полов. Тем не менее до полного претворения в жизнь соответствующих международных стандартов еще весьма далеко. Недостаточно согласована работа различных звеньев национального механизма осуществления международных норм в сфере прав человека. Явно мала активность в области защиты прав человека самих женщин и женских общественных обьединений. Для этого, помимо прочего, необходимы соответствующие предпосылки, в том числе формирование гражданского общества, определенный уровень развития личности, ее политической культуры, сознания, психологии внутренней свободы, развитие политического плюрализма и многопартийности²⁴⁹.

Судебная защита прав человека женщин. Судебная защита является наиболее универсальным средством соблюдения антидискриминационных прав, в том числе и по гендерным основаниям. Свидетельством этого служит прежде всего Всеобщая декларация прав человека, 3 из 30 статей которой отсылает ущемленных в своих правах людей за восстановлением нарушенных прав именно к компетентным национальным судам, которым одним принадлежит также право установления путем гласного судебного разбирательства виновности лиц, обвиненных в совершении преступления (ст. 8, 10 - 11). На той же позиции стоят Международные пакты об экономических, социальных и культурных, а также гражданских и политических правах и региональные международные конвенции о правах человека и гражданина.

Доказывать достоинство судебного механизма защиты прав человека едва ли есть необходимость. Судам под силу наиболее полная проверка представленных сторонами доказательств, судебная процедура обеспечивает состязательность сторон и гласность судебного разбирательства. Иными словами - суды один из важных институтов обеспечения законности в демократическом обществе, основная гарантия защиты прав и свобод человека.

Тем не менее судебный механизм обеспечения прав человека и гражданина не свободен и от весьма существенных недостатков. Судебная процедура рассмотрения дел, включающая кассацию и апелляцию, излишне медлительна и весьма дорогостоящая, поскольку ее нормальное осуществление предполагает уплату пошлины и участие адвокатов. Помимо прочего, во многих странах, в том числе в Израиле и в мусульманских государствах, рассмотрение гражданских и семейных дел входит в компетенцию религиозных судов, что отнюдь не способствует обеспечению гендерного равноправия.

Нельзя забывать и тот факт, что во многих странах, в том числе государствах Северной Америки, механизм судебной защиты прав человека формировался постепенно. Его развитие шло в основном в двух направлениях. С одной стороны, имело место увеличение антидискриминационных оснований. Первоначально они охватывали защиту граждан лишь от расовой и религиозной дискриминации, потом стали включать также пол и возраст. Далее с годами в круг дискриминирующих оснований стали включаться инвалидность, семейное положение человека, а в последние годы в Канаде р его сексуальная ориентация²⁵⁰.

Не менее важное значение для формирования и развития института судебной защиты прав человека имело совершенствование собственно процессуальной стороны механизма защиты этих прав. Дело в том, что долгое время в странах западной демократии этот механизм строился применительно к правилам уголовного процесса. Практически это означало, что на пострадавшего от дискриминации (в том числе и по признаку пола) возлагался не только сбор доказательств факта дискриминации, но и доказывание дискриминационного мотива в действиях нарушителя. И лишь постепенно по мере внедрения принципа справедливости в трудовые и гражданско-правовые отношения защита прав человека стала переориентироваться на частно-правовой механизм рассмотрения жалоб, на факты дискриминации с использованием института возмещения вреда.

По мере того как на международной арене утрачивала свою бесспорность догма об исключительно индивидуальном характере прав человека и нарождалось третье (после политических, гражданских и социально-экономических прав) поколение прав человека, получившее название коллективные права социальных групп населения²⁵¹, практика стран западной демократии все больше стала ориентироваться и на их защиту. Речь идет о тех категориях граждан, которые по социальным, политическим, физиологическим и иным причинам не имеют равных с другими гражданами возможностей осуществления общих для всех людей прав и свобод и в силу этого нуждаются в определенной поддержке как со стороны государства, так и международного сообщества в целом. Круг носителей таких прав достаточно широк. Он охватывает, в частности, молодежь и престарелых, инвалидов и безработных, женщин, беженцев, лиц с иным цветом кожи и т.д. Однако в эпицентре этого круга стоят женщины, поскольку они не только сами нуждаются в особой защите государства, ибо в силу причин физиологического характера не имеют равных с мужчинами возможностей осуществления общих для всех людей прав человека, но и могут быть одновременно подростками, престарелыми, беженцами и т.д., иными словами, ущемленными в реализации прав и свобод также и по этим основаниям.

Охрана коллективных прав, в том числе и судом - необходимая предпосылка функционирования не просто правового, но именно социального государства (ст. 7 Конституции РФ). Жизнь в любой стране свидетельствует о том, что за дискриминацией по основаниям пола, возраста, состояния здоровья, семейного положения и др. чаще всего лежат экономические и социальные причины, устранение которых требует совершения определенных действий (строительство пандусов для инвалидов, создание удобного графика работы для лиц с семейными обязанностями. предоставление возможности не работать в субботу для лиц отдельных конфессий и т.д.). Вот почему в социальном государстве необходимо развернутое антидискриминационное законодательство и широкие социальные программы по его претворению в жизнь. Необходимы позитивные действия, предпринимаемые, чтобы сломить исторически сложившиеся социальные представления о якобы неполноценности отдельных категорий лиц, основанной на расе, цвете кожи, религии, национальном происхождении, поле, которые влекут за собой их серьезные умаления, независимо от того, происходит ли это на основе хладнокровно выверенного умысла (как его понимают меньшинства) или просто как результат бездумья, апатии или недостаточного сознания²⁵².

Таким образом в странах западной демократии постепенно сложилось представление о публично правовом характере коллективных прав человека, поскольку в их защите заинтересован не только конкретный индивидуум и определенная социальная группа, но и общество в целом²⁵³. Общество, законодатель и суды пришли к выводу, что во многих случаях удается лучше всего защитить права индивидуума, защищая права соответствующего слоя населения, к числу которого он принадлежит. При этом такое решение находится в полном соответствии с международными стандартами о правах человека²⁵⁴.

Важным позитивным действием, как подчеркивается во многих судебных решениях и в доктрине ряда стран, является создание и реализация программ по устранению причин дискриминации по тому или иному основанию. Одна из таких программ проводилась в начале 90-х годов в Квебеке (Канада). Цель ее была вовлечение франкофонов на государственную службу, поскольку исследования показали, что франкофонов там меньше, чем англоговорящих лиц. Смысл такой программы состоял в том, чтобы дать франкофонам равные с другими лицами стартовые возможности в их карьере.

Важная проблема в ходе защиты коллективных прав граждан состоит в выявлении типа дискриминации, что в принципе возможно лишь в масштабах группы. Так предельно допустимые нормы переносимых работником тяжестей существует для лиц обоего пола. Однако женщин, по причинам физиологического порядка, такое правило способно задеть сильнее, что может послужить основанием их дискриминации в трудовых отношениях. Анализ социальной ситуации под углом зрения коллективных прав соответствующей группы населения способен выявить также возможность возникновения в обществе, если не будет вовремя устранена дискриминационная причина, последующих социальных конфликтов. Так увеличение числа молодых людей, не имеющих средств для получения полноценного образования, грозит их дальнейшей дискриминацией при приеме на работу, что в свою очередь, чревато перспективой ухудшения криминогенной обстановки в обществе.

Равным образом о дискриминации женщин и мужчин по признаку пола может свидетельствовать концентрация лиц одного пола в определенных сферах труда и общественной жизни, сопровождаемая, в виде общего правила, более низкой или, наоборот, более высокой оплатой труда работников данной сферы. В 1979 г. в Канаде прошла серия исков женщин, которых не принимали на работу в полицию, поскольку они оказались по росту и весу ниже нормативов, установленных для работников полиции (Adler v. Metropolitan Board of Commissioniers Police and Police Chief Adamsm, the Ottawa Board of Commissioniers Police and Police Chief Sequin).

В ходе судебного рассмотрения было выявлено, что под подобного рода нормативы подходят не менее половины лиц мужского пола, тогда как среди женщин - лишь незначительное число. Суд усмотрел в этом правиле намерение исключить женщин из полиции и признал его дискриминационным и, следовательно, подлежащим отмене.

Специфике эгалитарных прав человека, носящих не только индивидуальный, но и коллективный характер, должен корреспондировать и особый способ их защиты. точнее возможность протестовать против дискриминационного решения, предоставляемая законом не только самому пострадавшему, но и в его интересах - соответствующим общественным организациям.

Такой подход имеет принципиальное значение. «Если бы смысл защиты прав человека состоял только в восстановлении справедливости применительно к конкретному лицу, то общественным организациям не следовало бы предоставлять право подачи жалобы в защиту такого лица. Другое дело, если идея защиты прав человека состоит в устранении неравенства в обществе и дискриминации определенных слоев населения. Тут помощь общественных организации нужна, т к. сам пострадавший может не уметь либо бояться обратиться в государственные органы с соответствующей жалобой»²⁵⁵.

Конституция РФ 1993 г. гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46). Права и свободы человека и гражданина являются в России непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность закона дательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18) Федеральный Закон об общественных объединениях от 19 мая 1995 г. закрепляет право этих объединений выступать в защиту интересов своих членов (ст. 27). Таким образом имеются, на первый взгляд, основные предпосылки для активного участия судов в защите индивидуальных и коллективных прав человека, в том числе и такого социального слоя как женщин.

Однако пока еще, несмотря на резко усиливавшуюся в постсоветский период дискриминацию женщин в трудовой сфере, в хода приватизации, при проведении пенсионной реформы и т.д., обращение отдельных потерпевших и женских организаций за защитой прав человека женщин в суды - явление в нашей стране крайне редкое. Как некая сенсация подается, например, в СМИ осуждение бывшего начальника Белгородского территориального управления Госкомитета по антимонопольной политике за сексуальные домогательства на работе²⁵⁶. Отдельные решения в защиту прав женщин принимала квазисудебная организация - Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ в связи с публикацией в ряде центральных газет объявлений о конкурсах на замещение вакантных должностей только мужчинами²⁵⁷. Крайне редко рассматриваются в судах дела о насилии в семье, в том числе в отношении женщин и детей.

Действующее трудовое законодательство России предусматривает недопущение какого-либо прямого или косвенного ограничения прав или установление преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола и других не связанных с деловыми качествами работника обстоятельств (ст. 16 КЗОТ РФ). Однако доказать этот факт в суде - дело почти безнадежное. В Кодексе законов о труде РФ предусмотрены специальные гарантии при приеме на работу и увольнении беременных женщин, женщин, имеющих детей (ст.170). Администрация обязывается при отказе в приеме на работу беременной женщине, работнику, имеющему ребенка в возрасте до трех лет или инвалида с детства (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), одинокой матери или одинокому отцу с ребенком до четырнадцати лет, сообщить причины отказа в письменной форме. Такой отказ может быть обжалован в суде. Однако работодатель даже в государственных предприятиях и организациях легко может обойти эту норму под тем или иным более либо менее благовидным предлогом, что и имеет место чаще всего на практике.

На многочисленных встречах женской общественности, посвященных вопросам «женщина и труд», «приватизация и права женщин» и т.п., поднимается вопрос об усилении контроля за соблюдением трудового законодательства, особенно в негосударственном секторе, за счет укрепления российской трудовой инспекции, развития практики досудебного решения трудовых споров, привлечения профсоюзных организаций к защите прав женщин, введения трудовых судов. Однако последнее возможно лишь в ходе проведения давно намеченной, но так и не претворенной в жизнь реформы российской судебной системы.

Уполномоченный по правам человека на защите прав женщин. Наряду с судом, важным звеном в механизме защиты прав человека, в том числе и прав женщин, является во многих странах мира уполномоченный по правам человека (омбудсмен). Этот правовой институт, возникший впервые в Швеции в XIX веке, после второй мировой войны получил широкое распространение сначала во всех Скандинавских государствах, а в дальнейшем и во многих других странах и континентах. Не случайно один из бывших уполномоченных по правам человека в Дании Н.Холм образно назвал институт омбудсмена «подарком от Скандинавии всему миру».

У института уполномоченного по правам человека есть несколько характерных черт. Его главное назначение состоит в защите прав и свобод граждан, обеспечении гарантий их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Соответственно омбудсмен назначается и освобождается от должности парламентом либо одной из его палат (в Российской Федерации - Государственной Думой). При этом, осуществляя свои полномочия, омбудсмен независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В отличие от судебных исков, жалобы граждан, адресованные уполномоченному по правам человека, не требуют соблюдения какой-либо специальной формы и уплаты пошлины. Все это придает институту омбудсмена особую демократичность и широкую доступность для населения.

В некоторых странах, в первую очередь Скандинавских, имеется специализация омбудсменов применительно к кругу защищаемых ими прав и интересов граждан. Среди них есть и омбудсмены по вопросам равноправия, надзирающие за соблюдением Закона о равноправии женщин и мужчин. Наряду с этим нередко создаются и специальные органы по вопросам равноправия, (специализированные апелляционные суды по вопросам труда и т.д.), рассматривающие жалобы со стороны омбудсменов на факты дискриминации лиц по половому признаку в различных сферах жизни.

В числе важных задач уполномоченных по правам человека во всех странах, где такой институт имеется, входит пропаганда законодательства о правах человека и инициирование внесения в него необходимых дополнений и изменений.

В России институт Уполномоченного по правам человека создан Законом от 26 февраля 1997 г. В компетенцию Уполномоченного входят восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства в этой области и приведение его в соответствие с международными стандартами, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный по правам человека в РФ не может быть первой инстанцией по рассмотрению тех или иных жалоб на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Уполномоченный рассматривает эти решения (действия) лишь если ранее заявитель обжаловал эти действия в судебном или административном порядке, но не согласен с тем, как его жалоба была разрешена.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: 1) обратиться с соответствующим заявлением в суд, а также лично, либо через своего представителя участвовать в процессе; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права человека; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора, определения или постановления суда, 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Изучив и проанализировав информацию о нарушении прав граждан и обобщив итоги рассмотрения жалоб, уполномоченный может направить свои предложения и рекомендации соответствующим органам и должностным лицам с предложениями общего характера, в том числе по совершенствованию административных процедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о совершенствовании федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании государственной Думы, а также ходатайствовать о создании парламентской комиссии по расследованию связанных с этим фактов.

В обязанность Уполномоченного по правам человека в РФ входит также ежегодное представление доклада о своей деятельности Президенту РФ, палатам Федерального Собрания, в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд России, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. Эти доклады подлежат также обязательному опубликованию в "Российской газете" 10 и 11 марта 1999 г. В нем была дана развернутая информация о состоянии с защитой в РФ индивидуальных и коллективных прав различных категорий граждан (детей, молодежи, пенсионеров, военнослужащих и др.), но полностью обойден вопрос о правах женщин.

Помочь исправить этот "перекос" в деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ - одна из первейших задач женской общественности страны. При этом опираться они могут и должны на статью 19 Конституции РФ и Закон об общественных объединениях, наделяющих их полномочиями по защите своих членов, а также на ратифицированные нашей страной универсальные и региональные международные конвенции (см. раздел 1 настоящей работы).

В отличие от общих судов в Российской Федерации нет единой системы уполномоченных по правам человека. В соответствии со своей конституцией (уставом) субъекты РФ могут учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Однако подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Федеральным Уполномоченным (ст. 5 и 16 Федерального Закона от 26 февраля 1997 г.).

В настоящее время должности уполномоченных по правам человека созданы в значительном числе субъектов РФ Некоторые их них, например А. Ландо (Саратовская область), проявляют, судя по данным СМИ²⁵⁸ значительную активность в защите прав и иных интересов граждан, но пока еще обходят стороной столь острую по всей стране проблему дискриминации женщин в трудовой сфере и возрастание насилия в отношении женщин в обществе, семье и на работе.

Органы исполнительной власти на защите прав и интересов женщин. Среди государств с демократически ориентированной гендерной политикой на защите прав и интересов женщин чаще всего стоят специализированные министерства по делам женщин (либо по делам женщин и молодежи). Так обстоит дело не только в Скандинавских странах, но и во Франции, ФРГ и ряде других государств. Есть министерства по делам женщин и во всех государствах Британского содружества. Соответствующие министры этих стран координируют свою политику и регулярно (раз в три года) проводят встречи²⁵⁹.

В федеративных государствах, в частности в Канаде, министерства по делам женщин активно функционируют на уровне провинций штатов, территорий и иных субъектов федерации. Что же касается федерального уровня, то там чаще всего создаются комиссии (комитеты, секретариаты) по положению женщин.

Наличие специализированного министерства (либо комитета) по делам женщин не есть дань моде либо только форма отражения царящего в той или иной стране гендерного равноправия. Это центр, формулирующий гендерную политику, разрабатывающий рекомендации, призванные способствовать достижению гендерного равноправия и, главное, надзирающий за ходом выполнения во всех сферах жизни конституционных требований равноправия полов н положений законов о равноправии мужчин и женщин. Так в обязанность такого министерства (комитета) может входить рассылка во все другие государственные органы рекомендаций по составлению краткосрочных и долговременных планов выравнивания в соответствующих сферах управления либо в границах тех или иных административных единиц положения мужчин и женщин, сбор данных о ходе выполнения этих планов и анализ достигнутых результатов. В своей деятельности министерства по делам женщин не одиноки. Они обычно опираются на широкий круг уполномоченных по достижению гендерного равноправия, имеющихся во всех других органах государственного управления и в наиболее крупных предприятиях различных форм собственности. Таким образом создается система государственных органов, стимулирующих достижение в соответствующей стране гендерного равноправия и надзирающих за ходом его претворения в жизнь.

В настоящее время в России на федеральном уровне нет специального министерства (либо комитета) по делам женщин, хотя такие органы имеются в других странах СНГ. Например, в Азербайджане есть Государственный комитет по проблемам женщин, а в Узбекистане функцию министерства по делам женщин в соответствии с Указом Президента РУ от 2 марта 1995 г. «О мерах по повышению роли женщин в государственном и общественном строительстве» выполняет Комитет женщин Узбекистана, председатель Центрального Комитета которого является, согласно названному указу, по должности заместителем премьера правительства страны²⁶⁰.

Среди органов исполнительной власти РФ вопросами положения женщин занимаются Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ, Департамент по делам семьи, женщин и детей Министерства труда и социального развития РФ, управление охраны здоровья матери и ребенка Министерства здравоохранения РФ, Комиссия по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве РФ и некоторые другие органы.

Однако ни одна из названных и аналогичных структур в отдельности, ни все они вместе взятые не обладают достаточными ресурсами и полномочиями для обеспечения и реализации последовательной политики равных прав и равных возможностей женщин и мужчин. Между тем, согласно международным стандартам и рекомендациям возглавляющий национальный государственный механизм защиты прав человека орган должен: координировать и контролировать действия органов исполнительной власти, сотрудничать с органами законодательной и судебной власти; быть возглавляемым лицом в ранге члена правительства; обладать бюджетным финансированием и профессионально подготовленными кадрами; опираться в своих действиях на предложения общественных организаций.

Вот почему обоснованы рекомендации Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможности мужчин и женщин о путях усовершенствования российского государственного механизма в этой области. В Концепции указывается, что не в нескольких ведомствах (как это существует в настоящее время), а во всех органах исполнительной власти необходимы подразделения. в компетенции которых находилось бы обеспечение выработки политики равных прав и равных возможностей мужчин и женщин и контроль за ее проведением. Необходимо, чтобы эти вопросы входили в компетенцию органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления. Координировать их деятельность должен государственный орган, обладающий четким и широким кругом полномочий, бюджетным финансированием. (От себя добавим - желательно Федеральное Министерство).

Основой для институционального оформления политики равных прав и равных возможностей женщин и мужчин в России должен явиться одноименный федеральный закон. Этот закон мог бы получить развитие в виде соответствующих нормативных актов, которые включили бы в себя нормы отраслевого законодательства, конкретизирующие ст. 19 Конституции РФ, провозглашающую равенство прав и возможностей их реализации мужчин и женщин, применительно и различным сферам жизни. Закон должен регулировать в первую очередь процедурные стороны реализации принципа равных прав и равных возможностей лиц обоего пола, а также устанавливать порядок осуществления положении отраслевого законодательства.

Прочие государственные органы, осуществляющие защиту прав женщин. Надзор за соблюдением прав человек вообще и прав женщин в частности могут осуществлять, наряду с судами, уполномоченными по правам человека и органами исполнительной власти, также иные государственные органы общей либо специальной компетенции. Например, в Израиле помимо Бюро по делам женщин при министре труда и благосостояния, осуществляющего политику в области трудоустройства, направленную на создание условий для привлечения женщин к работе вне рамок традиционно женских профессий, во всех министерствах имеется координатор по делам занятости женщин, принимающий меры по реализации равных возможностей для женщин, занятых на государственной службе. Жалобы женщин - государственных служащих на дискриминацию рассматривает специальный инспектор по делам занятости женщин Комиссии гражданских служб²⁶¹.

В США такими органами можно считать агентства по гражданским правам, надзирающие за соблюдением частными предпринимателями законов штатов об антидискриминационной практике в сфере труда и выполнения ими планов так называемых положительных действий (Affirmative action) по устранению дискриминации²⁶².

Такие вспомогательные органы по защите прав женщин иногда создаются и на международной основе. Так, в Европейском Союзе имеется специальная Комиссия по равным возможностям мужчин и женщин.

Эта Комиссия разрабатывает и утверждает пятилетние планы по выравниванию положения лиц обоего пола в странах ЕС, а также контролирует ход их выполнения. В необходимых случаях Комиссия создает вспомогательные органы, призванные устранить неравное участие мужчин и женщин в той или иной сфере общественной жизни. Так в ходе реализации второго пятилетнего плана 1986 г. был создан комитет по продвижению женщин на ответственные посты в радио и телевизионных службах стран ЕС. При этом особое внимание уделялось обеспечению участия женщин в распределении средств, выборе и составлении программ²⁶³.

В России надзор за соблюдением прав граждан, в том числе индивидуальных и коллективных прав женщин, возложен, помимо прочего, на Прокуратуру РФ. В ходе семинара «Приватизация и права женщин», проводившегося 14 - 16 апреля 1999 г. в Москве Фондом «Институт экономики города», Объединением «Фемина» и Международным институтом «Женщины, право и развитие», обращалось внимание на многочисленные факты нарушения прав женщин, выявленные в ходе прокурорских проверок. Эти нарушения касались чаще всего репродуктивных прав женщин. Но дискриминация в отношении женщин фиксировалась прокурорами даже в процессе ликвидации задержки выплаты заработной платы, которая является в нашей стране наиболее массовым нарушением социально-экономических прав.

Подводя итоги прокурорской проверки соблюдения в 1996 г. трудового законодательства, зам. Генерального прокурора РФ В.И. Давидов признал факт дискриминации отдельных категорий граждан, в том числе работающих женщин. В ряде регионов (например, в Челябинской, Кировской областях, Ханты-Мансийском автономном округе) допускалось увольнение с работы женщин в период нахождения их в отпуске по беременности и родам либо по уходу за ребенком. Мотивировались незаконные увольнения разными причинами, но чаще всего ссылкой на смену собственников предприятия.

Прокурорская проверка выявила также вопиющие факты санкционирования профсоюзами, которые по идее должны быть первыми защитниками прав трудящихся, прямо дискриминирующих женщин положений в коллективных договорах с предприятиями. Так, лишь в результате вмешательства прокуратуры из коллективного договора АО «Сосногорская ПМК» в Республике Коми был исключен пункт, противоречащий ст. 167 КЗОТ РФ, предусматривавший предоставление женщине отпуска по уходу за ребенком до достижения им З лет «только по возможности предприятия». В Республике Коми прокуратура столкнулась с еще более грубым правонарушением - фактом прямого посягательства на право женщины получать равное с мужчинами вознаграждение за труд. В частности, было установлено, что в связи с систематическими задержками выплаты заработной платы администрация и профсоюзный комитет АО «Прогресс» приняли совместное решение о первоочередной выплате зарплаты работающим мужчинам²⁶⁴.

Юрисдикционные органы для внесудебного и досудебного разрешения споров по фактам дискриминации граждан в странах общего права. В государствах, принадлежащих к семье общего права, нередко предусматривается создание специальных комиссий, осуществляющих надзор за соблюдением принципа равноправия граждан в различных сферах, а также оказывающих квалифицированную юридическую помощь пострадавшим лицам. К их числу относятся Комиссия по гражданским правам в США, американская Комиссия по обеспечению равных возможностей при трудоустройстве. Комиссия по расовому равенству в Великобритании и др.²⁶⁵

В подавляющем большинстве случаев такие комиссии, как это видно чаще всего из их названия, специализируются на рассмотрении не всех, а лишь отдельных видов дискриминационных споров.

Значительными особенностями отличается в этом плане опыт Канады, где такого рода комиссии рассматривают широкий спектр споров по факту дискриминации граждан. Этому в свою очередь корреспондирует консолидированность канадского законодательства о правах человека.

Ниже будет рассматриваться именно канадский опыт создания и функционирования юрисдикционных органов для внесудебного и досудебного разрешения споров по фактам дискриминации граждан. Он предпочтителен, поскольку в жизни нередко имеет место кумуляция дискриминации. Человек дискриминируется не только, например, по цвету кожи или национальной принадлежности, но одновременно и по возрасту, полу, инвалидности и т.д. В связи о этим могут возникнуть сложности в связи с выяснением мотива, предположим, отказа в приеме на работу одинокой матери, имеющей малолетних детей и являющейся к тому же инвалидом.

В Канаде вопросы защиты прав человека входят в сферу совместного ведения федерации и провинций. Однако круг действия федерального статуса о правах человека весьма ограничен. Он охватывает лишь деятельность корпораций федерального подчинения. Круг таких корпораций немногочисленен и имеет тенденцию к сокращению. Это - федеральные банки, радио, телевидение, авиационные перевозки.

Все прочие вопросы защиты прав человека в самых различных сферах жизнедеятельности находятся в ведении провинций и территорий. Модель законодательства о правах человека, а также механизм их защиты в различных провинциях и территориях в основном совпадают. Последующее изложение будет базироваться преимущественно на законодательстве и практике одной из наиболее развитых провинций Канады - Британской Колумбии; где эти вопросы регламентируются Законом о правах человека 1984 г. с уточнениями 1992.

Для восстановления нарушенного дискриминацией права, в том числе путем примирения сторон, в Британской Колумбии действует Совет по правам человека. Этот Совет представляет собой агентство при Министерстве многонациональной культуры и прав человека провинции. В Канаде, как и во всех других странах общего права, где действуют комиссии по рассмотрению фактов дискриминации граждан, законодатель стремится сделать их автономными. Строго говоря, они не входят ни в систему судебной власти, ни в систему исполнительной власти, хотя и суды, и министерства, выделяющие деньги на их содержание, осуществляют свой контроль²⁶⁶.

В компетенцию Совета по правам человека входит рассмотрение фактов дискриминации, подпадающих под действие ст. 15 федеральной Хартии прав человека, в следующих областях: 1) пользование любыми удобствами, службами, учреждениями, которые в виде общего правила являются общедоступными. (Сюда попадает широкий круг объектов - от отелей до университетов и от булочных до министерств); 2) покупка и аренда земли, зданий, предприятий, квартир и т.д.; 3) любая дискриминация в трудовых отношениях, будь это со стороны нанимателей, профсоюзов или биржи труда; 4) дискриминационные публикации (от книг и газет до надписей и плакатов, выставленных в окнах магазинов и в любых других публичных местах).

Во всех названных выше сферах общественной жизни запрещается дискриминация по признаку расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, религии, пола, состояния в браке, физической и умственной неполноценности и сексуальной ориентации. Что касается других оснований возможных дискриминаций - наличие детей, возраст, политические взгляды и судимость, то они считаются в Британской Колумбии дискриминационными не во всех случаях. Так, например, в Канаде достаточно распространена практика создания пожилыми людьми жилищных кондоминиумов. Вступая в такой кондоминиум, собственники домов (квартир) берут обязательство не поселять в своих домах (квартирах) семьи с детьми. Такого рода соглашения судами дискриминационными не считаются (равно как и кондоминиумы молодых людей, не допускающие поселения в них пенсионеров).

В отличие от судов, Совет по правам человека не только решает вопрос по жалобе, но и расследует относящиеся к ней факты. Процесс начинается с того, что пострадавший либо действующее от его имени или в его интересах лицо (организация) обращается в Совет и излагает фабулу жалобы. Соответствующий чиновник Совета решает, относится ли данная жалоба к компетенции Совета или нет. Если решение положительное, то он же проводит расследование и собирает факты и доказательства. В ст. 13 Закона о правах человека Британской Колумбии закреплен перечень оснований отклонения жалобы. Жалоба может быть отклонена, если: 1) вопрос находится вне юрисдикции Совета; 2) вопрос может быть более эффективно решен в случае применения другого закона и соответственно другим органом; 3) жалоба мелкая, несерьезная, недопустимая либо подана по злому умыслу; 4) жалоба основана на фактах более чем 6-месячной давности (хотя у Совета есть право продлить этот срок).

В отдельных случаях у истца имеется возможность выбора альтернативного механизма защиты. Например, если наниматель не дает женщине отпуск по беременности и родам, то тем самым он нарушает сразу два закона - о правах человека и о стандартах в сфере труда (Empoloyment Standarts Act) Следовательно она вправе обратиться в Совет по правам человека либо комиссию по разрешению трудовых споров, образуемую в соответствии с коллективным договором. В последнем случае ей не надо обосновывать факт дискриминации, что создает для женщин определенные удобства. Другое дело, если дискриминационное положение содержится в самом коллективном договоре. Тут уже есть прямое основание для обращения в Совет по правам человека.

После того, как жалоба расследована и факты подтверждены, сотрудник Совета по правам человека предпринимает меры для решения спора соглашением сторон. В этом случае он выступает как посредник (mediator). Если посредничество оказалось безуспешным, Совет образует трибунал для разрешения данного дела (ad hoc)²⁶⁷.

По свидетельству профессора Б.Блэка в 1993 - 94 гг. с момента составления жалобы и до принятия решения по ней проходило в среднем около 3-х лет. Из них 10 месяцев между решением начать слушание и самим слушанием (сбор доказательств и посредничество) и около 13 месяцев с момента начала слушания и до принятия решения. Такое положение вызывает недовольство всех участников процесса. Заявитель недоволен, поскольку долго не получает необходимой защиты своих прав, профсоюзы считают, что тем самым утверждается неравенство на работе, бизнесмены находят процесс излишне дорогостоящим. Поэтому дальнейшее совершение процедуры рассмотрения споров о правах человека могло бы идти по пути одновременного сочетания оптимальной эффективности, быстрой защиты прав, и обеспечения справедливости решения²⁶⁸.

Принимаемое Советом решение состоит из двух частей. Первая касается защиты прав индивидуума, вторая - коллективных прав той части граждан, к которой он относится. В случае удовлетворения иска Совет издает приказ о прекращении дискриминационных действий в отношении конкретного лица, например о восстановлении его на работе, и об уплате потерпевшему соответствующей компенсации. Приказ регистрируется жалобщиком (Советом) в Верховном Суде провинции и исполняется как обычное судебное решение. Туда же вправе идти каждая из сторон с апелляцией на вынесенное Советом решение.

Принципиально важно, что обращение потерпевшего в Совет по правам человека с жалобой на дискриминационные действия не имеет преюдициального значения. Другими словами, человек вправе обратиться прямо с иском в суд, минуя Совет. Однако составление такого иска стоит дорого, да и само производство дела в суде требует немалых денег. В отличие от этого составление жалобы в Совете, равно как сбор доказательств, подтверждающих правоту заявителя, и само рассмотрение дела не требует от заявителя каких-либо расходов²⁶⁹. Не лишен пострадавший от дискриминации и права обратиться за защитой к уполномоченному по правам человека (ombudsman).

Вторая часть решения Совета по правам человека касается, как уже отмечалось выше, защиты коллективных прав. В случае удовлетворения жалобы Совет обычно обязывает ответчика совершить определенные положительные действия - построить для инвалидов пандусы, обеспечивающие вход в помещение, сменить время рабочих смен на более удобное для лиц с семейными обязанностями, разработать план по выравниванию на предприятии или в организации зарплаты мужчин и женщин и т.д.

В случаях, если Советом будет установлен факт систематической дискриминации ответчиком разных лиц по одному или ряду оснований, Совет обычно предлагает ему совершить целую серию шагов по устранению дискриминационной ситуации. В этом случае Совет обязывает, помимо прочего, ответчика-организацию или предприятие регулярно информировать Совет о принимаемых им мерах.

Наиболее эффективным способом защиты коллективных прав считается в Канаде возложение на предприятия, организации и учреждения обязанности предоставления регулярных отчетов о соблюдении закона о правах человека. В этом вопросе Канада идет по пути заимствования опыта США, где подобные отчеты обязаны предоставлять все предприятия с числом работников более 100 человек. В Канаде такого рода отчеты могут быть вменены в обязанность предприятию, организации или учреждению решением по факту нарушения им коллективных прав граждан при рассмотрении жалобы Советом по правам человека.

Весьма распространена и другая, превентивная в своей основе практика: при заключении контрактов о государственном заказе той или иной корпорации в них включается пункт, обязывающий корпорацию регулярно отчитываться о соблюдении ею прав человека.

В канадском обществе все шире распространяется идея, что такого же рода обязательства о соблюдении прав человека должны подписываться предпринимателями при получении ими лицензии и разрешений на право осуществления той или иной деятельности.

Дополняют эту практику государственные программы. принимаемые в масштабах провинций, а иногда и страны в целом по выравниванию прав и возможностей тех или иных социальных групп, в отношении которых велик риск дискриминации. В результате таких программ, например, улицы канадских городов снабжены съездами, обеспечивающими гражданам передвижение на инвалидных колясках; в любом национальном парке можно взять такую коляску на прокат, а в аэропортах функционирует особая система транспортировки инвалидов и их багажа прямо самолетному креслу и т.д.

В этом же ключе следует рассматривать проводимую законодателем под влиянием судебной практики и общественного мнения периодическую ревизию законов, определяющих правовой статус отдельных социальных групп (в первую середь индейцев, проживающих в резервациях, а также самого понятия дискриминация. За прошедшие полвека это понятие претерпело существенные изменения. Если первоначально с ним связывали лишь умышленное нарушение эгалитарных прав человека, то в дальнейшем как умышленные, так и неумышленные действия или бездействия. Кроме того, со временем выяснилось, что равный подход ко всем без исключения также не решает проблемы подлинного равноправия, т.к. ставит одно лицо в лучшее положение, чем других. Поэтому практика при подведении тех или иных фактов под понятие «дискриминация» стала соизмерять эти факты с теми последствиями, которые они принесли как отдельному человеку, так и целой группе лиц, и которой данное лицо принадлежит. Если же выяснилось, что определенные действия или бездействия призваны уменьшить разрыв между социальными слоями населения, между привилегированными и непривилегированными, то они стали рассматриваться не как дискриминация, а как меры, способствующие созданию подлинного равноправия, хотя бы для разных социальных групп последствия этих мер были разными. Помимо ставшего классическим дела Андреус против юридического общества, в котором истец оспаривал ограничение своих прав в связи с отсутствием у него канадского гражданства, об этом свидетельствует и ряд других судебных дел конца восьмидесятых годов²⁷⁰.

Свое завершение эта линия получила в части второй ст. 15 Канадской Хартии прав и свобод. В ней провозглашено, что принцип равноправия, закрепленный в части первой той же статьи, «не препятствует законам, программам или активности, направленным на уменьшение условий, ущемляющих возможности индивидуумов или групп, включая тех, кто был ущемлен по причине расовой, национальной или этнически принадлежности, цвета кожи, религии, пола, возраста или умственной либо физической неполноценности».

Законы о правах человека большинства провинций не содержат определения понятия «дискриминация». Исключение составляет Закон о правах человека провинции Квебек, в ст. 10 которого это понятие получило развернутую характеристику, в основу которой положены положения Международного пакта об искоренении всех форм расовой дискриминации (1965 г.). В статье 10 этого Закона записано: «Каждый имеет право на полное и равное признание и осуществление прав и свобод человека без различий, исключений и преимуществ, основанных на расе, цвет кожи, пол, сексуальной ориентации, гражданском статусе, религии, политических убеждениях, языке, этническом или национальном происхождении, социальных условиях или в зависимости от инвалидности. Дискриминация имеет место, когда такие различия, исключения или преимущества имеют своим результатом аннулирование или ослабление таких прав».

В мировой практике цивилизованных государств прямая дискриминация граждан, принадлежащих к той или иной социальной группе, явление не столь уж частое. Другое дело косвенная дискриминация, имеющая многочисленные оттенки и формы. Вот почему большой не только теоретический - но и практический, точнее методологический интерес представляет сложившийся в практике канадских органов, рассматривающих споры по фактам нарушения прав человека, механизм выявления косвенной дискриминации граждан. Первым шагом такого механизма обычно становится выявление того, ставились ли данному лицу при приеме на работу, поступлении в учебное заведение, предоставлении услуг и т.д. какие-либо условия и требования. Например, лицу африканского или азиатского происхождения при наличии на данном предприятии или учреждении ряда вакансий было предложено занять лишь малооплачиваемую работу либо работу с тяжелыми условиями труда. Если такой факт подтверждается, то есть основание предполагать наличие в отношении него косвенной дискриминации. После этого Советом (комиссией, комитетом) либо судом выясняется, относится ли лицо, отказавшееся от выполнения предложенной работы, либо не принятое в вуз, или не получившее желательные для него услуги и т.д. к той же расовой, половой, возрастной или иной группе, что и согласившиеся, принятые, допущенные. Если ответ будет положительным, например, окажется, что хотя данную девушку в вуз не приняли, среди поступивших в него девушек не так уж мало, причину отказа скорое всего следует искать в личных качествах абитуриентки, а не связывать ее с дискриминацией по половому признаку.

Если человек согласился на условия и требования, которые он впоследствии оспаривает как дискриминационные, суд или соответствующий административный орган анализирует следующие два фактора: 1) причину согласия и 2) значительна ли пропорция тех, кто согласился на данные условия и требования. Так о факте дискриминации по возрасту можно говорить, если молодой человек согласился на работу с низкой оплатой труда, поскольку иначе его семья осталась бы без средств существования. Но дискриминацию едва ли можно усмотреть, когда молодого человека, подобно многим другим сверстникам, приняли лишь в качестве ученика с соответствующей более низкой оплатой.

Завершается оценка фактов, выдвигаемых истцом, в качестве дискриминационных либо недискриминационных, с позиции того, нарушает либо не нарушает проблемная ситуация принцип справедливости. Так, например, дискриминационной по признаку пола считается концентрация женщин в определенных отраслях промышленности и сферах общественной жизни, где оплата труда ниже средней по стране, поскольку тем самым все женщины несправедливо ущемляются в своем праве на равную оплату труда.

Принимает во внимание суд или административный орган по рассмотрению исков о нарушении прав человека и такой малозначительный на первый взгляд факт, как пошел ли жалобщику отказ в предоставлении услуг, приеме на работу, поступлении в вуз, при найме жилья во вред или на пользу. В последнем случае обычно считается, что целью иска будет сведение счетов за первоначальное ущемление достоинства и в иске будет отказано. Например, человек утверждает, что ему не сдали в наем квартиру в престижном квартале из-за его цвета кожи. Однако вскоре он снял нужную для себя квартиру в том же квартале и за ту же плату. В этом случае суд или административный орган вряд ли станут рассматривать иск по факту дискриминации, если, конечно, для собственника первой квартиры такого рода отказы не носят систематического характера.

Анализ опыта Канады по защите эгалитарных прав человека не будет полным, если не упомянуть о широкой пропаганде по всей стране положений Хартии прав и свобод человека и законодательства провинций в этой области. Эта пропаганда рассматривается как неотъемлемый элемент государственных программ по выравниванию правового статуса отдельных групп и слоев населения. При этом она осуществляется не только в привычных для нас формах выступлений по радио, телевидению, в газетах, проведении конференций, семинаров и т.д.

Широко рекламируется кроме того порядок подачи жалобы и возможные основания, рассматриваемые как дискриминационные. Характерно, что в семи провинциях Канады из десяти вообще запрещен сбор какой-либо информации о принимаемых на работу лицах, а в оставшихся трех крайне ограничен круг вопросов, по которым такая информация может собираться. Для того, чтобы подкрепить эти нормативные предписания знаниями практического порядка со стороны как наймодателей, так и работников, издаются и широко распространяются специальные брошюры. Разъясняющие им их права и обязанности. Так Комиссией по правам человека провинции Онтарио издан на английском и французском языках справочник, содержащий набор форм, анкет и вопросов, заполняемых при приеме на работу и задаваемых при интервью. В этом справочнике применительно к отдельным возможным основаниям дискриминации указываются допустимые и запрещенные вопросы. Так в графе «верование» указывается, что по этому основанию не является разрешенной постановка любых вопросов поступающим на работу. В числе «запрещенные вопросы» применительно к верованиям названы - выяснение конфессии или церкви, к которой человек принадлежит, обычаи, которые он в связи с этим соблюдает, согласие или несогласие работать в определенный день недели (субботу, воскресенье) в связи с религиозными требованиями. В графе «гражданство, место рождения, этническое происхождение» указано, что разрешается задать поступающему лишь один вопрос: «Имеет ли он легальное право работать в Канаде?» Все прочие вопросы (гражданство, постоянное местожительство, факт натурализации и др.) запрещены. И так далее.

Не меньше значение имеет и тот факт, что в Канаде ведется постоянный мониторинг со стороны как государственных, так и общественных организаций за ходом соблюдения в каждом населенном пункте, на каждом учреждении и предприятии Хартии прав человека Канады и провинциальных законов о правах человека. И результат такого мониторинга как положительного, так и особенно отрицательного характера немедленно становится достоянием общественности.

Всему этому нам в Российской Федерации нелишне поучиться.