Передано Информационным центром независимого женского форум в Государственную Думу РФ (май 1997)

Считая принятие законопроекта необходимым, большинство участников общественной экспертизы пришли к выводу о том, что он нуждается в существенны изменениях и дополнениях.

1. Общая концепция

1.1. Баланс между социальными службами и правоохранительными органами.

По замыслу разработчиков данный законопроект является логичным продолжением Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения". Закон предусматривает сложную и разветвленную систему, включающую государственную и муниципальную системы социальных служб, систему предприятий и учреждений иных форм собственности и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. В настоящее врем; система социального обслуживания в РФ, предусмотренная Законом "Об основах социального обслуживания населения", еще полностью не сформирована (по оценке Министерства труда и социального развития обеспеченность социальными учреждениями составляет 7 %).

Законопроект "Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье" содержит комплекс мер, расширяющих права и обязанности социальных служб в области обеспечения безопасности в семье. При этом права и обязанности правоохранительных органов которые традиционно являются основными субъектами предотвращения насилия в семье остаются без изменений. Законопроект "Об основах социально-правовой защиты от паси лия в семье" практически упускает собственно правовую сторону защиты, отодвигая не второй план правоохранительные органы.

Таким образом, вся тяжесть борьбы с насилием в семье - и предотвращения, и пресечения насилия - перекладывается на систему социальных служб, которая сама еще не работает в полном объеме, испытывает недостаток квалифицированных кадров, технических и финансовых ресурсов. При этом не решен принципиальный вопрос - можно ли пресечение насилия в семье, которое само по себе есть преступление, считать социальной услугой и ставить в один ряд с оказанием помощи инвалидам, сиротам, безработным, безнадзорным, одиноким, малообеспеченным гражданам.

На основе законопроекта невозможно осуществить моделирование практической ситуации оказания помощи в случае насилия в семье.

Куда в первую очередь будут обращаться пострадавшие? Обычно они обращаются в милицию, однако по данному законопроекту в вопросе об обеспечении безопасности в семье правоохранительные органы отходят на второй план по сравнению с социальными службами. При этом остается неясным, какие учреждения и предприятия социального обслуживания, указанные в ст.Ч7 Закона "Об основах социального обслуживания населения", будут оказывать данный вид помощи, где и кем они будут образованы, обязательно ли их образование и специализация по проблеме насилия в семье. Если этих учреждений и предприятий социального обслуживания нет на какой-либо территории, кто будет вести работу по предотвращению и пресечению насилия в семье?

Кроме того, социальные службы самостоятельно не могут решить все вопросы, связанные с пресечением насилия. Но законопроект не предлагает конкретных процедур и механизмов взаимодействия социальных служб, правоохранительных органов и суда.

Мы считаем, что общая концепция законопроекта "Об основах социально-правовой за щиты от насилия в семье" с ее акцентом на роль социальных служб не позволяет обеспечить безопасность в семье. Это связано с тем, что система социального обслуживания еще не развита, не имеет необходимого финансирования и кадров, а общее позитивное отношение населения к социальному обслуживанию как способу решения социальных и семейных проблем еще не выработано. Необходима иная концепция, которая обеспечит баланс деятельности правоохранительных органов, суда и различных социальных служб. Должны быть четко обозначены все субъекты, оказывающие социально-правовую помощь при насилии в семье, определены их функции, права и обязанности, область компетенции и механизм взаимодействия между разными субъектами при возникновении конкретных кризисных ситуаций.

1.2. Предотвращение и пресечение насилия в семье как понятия, регулирующие функции субъектов социально-правовой защиты.

Социально-правовая защита включает предотвращение и пресечение насилия в семье. Однако эти понятия в законопроекте различаются недостаточно четко. По норме слово употребления предотвратить - значит отвести заранее, устранить опасность, а пресечь

- остановить резким вмешательством (С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. - М., "АЗЪ", 1995). Но в законопроекте и предотвращение, и пресечение рассматриваются как комплекс мер, применяемых в случаях, когда насилие уже совершено. Часть 2 статьи 11 "Предотвращение насилия в семье" предусматривает, например:

"2) проведение обследования условий жизни пострадавшего (разрядка наша) от насилия члена семьи...

3)определение...характера совершенного (разрядка наша) в семье насилия;

4) ...освидетельствование члена семьи, пострадавшего от насилия, а также лица, его совершившего..."

Из этого следует, что разработчики законопроекта считают предотвращение насилия видом деятельности, которая направлена на недопущение нового (систематического, а не разового) насилия. Однако такого определения в явной форме законопроект не дает, ограничиваясь указанием на "комплекс мер по социально-правовой защите от насилия в семье, осуществляемых социальной службой в особом порядке по судебному решению в случаях воспрепятствования лицом, совершившим насилие, разрешению трудной жизнен ной ситуации и защите прав и интересов пострадавшего от насилия..." (ст.5). Пресечение рассматривается как "незамедлительная социальная помощь, оказываемая социальной службой по месту жительства члену семьи при возникновении непосредственной опасности для его жизни и Здоровья с целью устранения этой опасности, ... в ситуации, не терпящей отлагательства" (ст.5).

Одновременно в законопроекте вводится понятие "опасность совершения насилия в семье" как "объективная возможность перерастания совершаемых в семье противоправных и аморальных действии одного члена семьи в насилие над другим членом семьи" (ст.5). Опасность совершения насилия в семье является первой стадией возникновения кризисной ситуации, после которой может последовать угроза насилием и само насилие. О деятельности социальных служб на этой стадии в проекте речь не идет. По логике имен но предотвращение должно предполагать проведение предупредительных, превентивных, профилактических мероприятий, гарантирующих социально-правовую защиту возможным жертвам насилия, а также комплекса мер по предупреждению развития противоправных или аморальных действий в ситуацию угроз и насилия, что должно способствовать социально-психологическому оздоровлению семьи. Эти мероприятия должны проводиться еще до того, как насилие в семье стало фактом и принесло конкретный вред. Такое предотвращение требует мер социального характера, следовательно, на этом этапе основная роль должна отводиться органам социального обслуживания.

Если данные меры не подействовали или есть факт насилия в семье, в которой меры, направленные на предотвращение не применялись, то необходимо применение мер пре сечения, направленных на восстановление и защиту прав и законных интересов потерпевшего всеми доступными способами в рамках закона.

Пресечение может иметь несколько видов. Один вид - недопущение повторных или систематических насильственных действий (то, что в имеющемся законопроекте понимается под предотвращением насилия). Второй вид- собственно пресечение в том смысле, в котором оно понимается в законопроекте. В отличие от предотвращения, пресечение требует мер социально-правового характера. На этом этапе важная роль должна отводиться не только органам социального обслуживания, но и правоохранительным органам. В законопроекте необходимо привести развернутый перечень мер, осуществляемых социальными и правоохранительными органами для пресечения насилия в семье, используя при этом рекомендации ООН о законодательстве в области насилия в семье, в которых детально определяются обязанности сотрудников полиции, служащих юстиции и суда по пресечению насилия в семье.

2. Замечания и предложения по статьям

2.1. Статью 1 "Понятие и цели социально-правовой защиты от насилия в семье" разделить на две, выделить в самостоятельную статью "Цели социально-правовой защиты от насилия в семье" и изложить ее в следующей редакции: "Социально-правовая защита от насилия в семье имеет целью:

• способствовать соблюдению международных стандартов в области прав человека;
• оказывать всестороннюю социально-правовую помощь в разрешении кризисных ситуаций в семье мерами предотвращения и пресечения в пределах, обеспечивающих охра ну жизни, психического и физического здоровья членов семьи, а также психического, физического или личностного развития несовершеннолетних членов семьи;
• обеспечить пострадавших правовой защитой".

2.2. Статью 2 "Законодательство о социально-правовой защите от насилия в семье" изложить в следующей редакции: "Законодательство о социально-правовой защите от насилия в семье состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, нормативных актов муниципальных образований".

2.3. Требует уточнения такое понятие как "семья". Ст.4 законопроекта под семьей понимает "лиц, находящихся между собою в браке и проживающих совместно", в тоже время, согласно п. 1 ст. 31 Семейного кодекса РФ, совместное проживание супругов не обязательно.

Совместное проживание опекунов (попечителей) и подопечных (см. ст. 4) предполагается Гражданским кодексом РФ (п. 1 ст. 35) и особое указание на это не имеет смысла, а иные последствия вытекают, наоборот, из раздельного проживания опекунов (попечителей) и их подопечных, что требует дополнительного правового регулирования.

2.4. Не вполне определены субъекты, на которых распространяется действие настоящего законопроекта в случае совершения в отношении них насилия в семье. Работающая женщина, не являющаяся "зависимым членом семьи", исходя из определения в законопроекте (см. ст. 4), может испытывать в отношении себя насилие в его различных формах и проявлениях.

Весьма неудачно употребляется определение субъекта защиты от насилия в семье как члена семьи, являющегося гражданином РФ (например, "Насилие в семье - любое умышленное действие ..., если это действие ущемляет конституционные права и свободы члена семьи как гражданина...". (см. ст.4 )). Конституция РФ гарантирует защиту прав и за конных интересов человека, а не только гражданина. Законодательство о гражданстве в РФ, семейное законодательство предусматривают возможность различного гражданства членов семьи, в том числе родителей и детей; гражданское законодательства распространяет национальный режим регулирования гражданских правоотношении, в том числе по защите чести и достоинства и т. д., и на иностранцев, и лиц без гражданства.

Одним из признаков, определяющих зависимого члена семьи, является его материальная зависимость, под которой понимается отсутствие у него самостоятельного дохода или наличие дохода ниже установленного Федеральным законом размера минимальной оплаты труда. Однако, во-первых, совсем не ясно, как может оставаться не материально зависимым совершеннолетний член семьи, с доходом равным минимальной оплате труда; во- вторых, ч. 1, ст. 78 КЗоТ РФ устанавливает, что месячная оплата труда работников не может быть ниже минимального размера оплаты труда. Другие виды доходов (пенсии, стипендии, пособия) исчисляются пропорционально размеру минимальной оплаты труда.

2.5. Не вполне логично использование в законопроекте неюридических терминов типа "личность" вместо "человек", "гражданин", а также (вслед за Законом "Об основах социального обслуживания населения в РФ") такого понятия, как "трудная жизненная ситуация". Закон "Об основах социального обслуживания населения в РФ" определяет "трудную жизненную ситуацию - как ситуацию, объективно нарушающую жизнедеятельность гражданина (инвалидность, ... болезнь, сиротство, безработицу, ... конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно" ( статья 3). В новом законопроекте правильнее использовать более точное и конкретное понятие, используемое в международных правовых актах, - "кризисная ситуация".

2.6. Некоторые статьи законопроекта имеют неудачную структуру. Это проявляется, в частности, в строении бланкетных норм (см. ст. 5) - собственно отсылочная часть располагается на первом, а не на последнем месте, как это принято в отечественной юридической технике.

2.7. Пункт 3 статьи 13 дополнить словами "а также при отказе от дальнейшего пребывания самого пострадавшего".

2.8. Желательно выделение отдельной статьи "Административная ответственность за неисполнение настоящего Федерального закона".

2.9. Серьезным недостатком законопроекта является отсутствие норм о защите социальных работников.