Бюджет и бюджетный процесс в России

Эволюция Центра бюджетных и политических приоритетов, о которой рассказывает Роберт Гринстайн, представляет интерес как некий эталон развития и деятельности НПО, занимающихся, в частности, анализом бюджетных решений на федеральном и местном уровнях.

... Меня попросили рассказать вкратце о том, как развивался наш Центр здесь, в Вашингтоне, и обо всем, что может пригодиться для той деятельности, которой занимаются некоторые из вас. В настоящее время число сотрудников Центра бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities) в Вашингтоне насчитывает 50 человек. Мы тратим примерно половину времени на различные вопросы на национальном уровне и примерно половину - на то, что происходит на уровне штатов и на местном уровне. По вопросам бюджета и налогов мы работаем как на национальном уровне, так и на уровне штатов. Мы также прорабатываем такие темы, как тенденции развития бедности: становится ли эта категория более распространенной или менее; каковы тенденции в разнице доходов между богатыми и бедными, возрастает или сокращается этот разрыв; мы работаем также по ряду вопросов в тех областях, где правительство участвует в программах, влияющих на людей с низкими доходами: денежные пособия, продовольственная помощь, здравоохранение, программы занятости населения и др.

Но к этому мы пришли не сразу. Мы начали в декабре 1981 года, и нас было всего 3 человека. Причины, по которым возникла наша организация, коренятся в некоторых событиях, происходивших у нас в стране в 1981 году. В начале того года вступил в должность новый президент США - Роналд Рейган. И он вскоре предложил смелую программу, включающую беспрецедентные по своим масштабам бюджетные сокращения в некоторых программах помощи бедным семьям и значительные сокращения некоторых налогов к большой выгоде наиболее обеспеченных слоев населения.

При этом его правительство с большой помпой распространяло материалы в СМИ и через другие источники, в которых говорилось, что они защищают интересы бедных. У них там была такая фраза, что они поддерживают так называемую программу "страховочной сетки" ("safety net") для "истинно нуждающихся", согласно их выражению. У них действительно был ряд программ - социальных программ, которые были на особом положении (они их защищали от любых сокращений), но это были, главным образом, программы помощи пожилым людям из среднего класса, а не бедным семьям.

Однако поскольку администрация Рейгана была основным источником информации в течение тех нескольких месяцев, когда эти программы обсуждались в качестве законопроекта, то представление о том, что при этом защищаются интересы бедных семей, было широко распространено в СМИ и разделялось многими политиками. В обществе не было другого, альтернативного, источника анализа и информации, если не считать некоторых, скорее академических, публикаций, которые выходят обычно год-два спустя, после того как все решения уже давно приняты.

Другим важным событием, случившимся в том же году, было то, что администрация Рейгана сумела внести важные изменения в бюджетный процесс, посредством которого и принимаются подобные решения. Большинство НПО, которые занимались программами помощи бедным, привыкли к "старому" бюджетному процессу , не сразу адаптировались к "новому" и поначалу плохо разбирались, как он работает. В результате их работа стала менее эффективной.

Все это привело к распространению в обществе убеждения, что в системе НПО имеется брешь. Наш Центр и был образован для того, чтобы попытаться закрыть эту брешь. В самом начале нашей работы мы занимались только федеральным бюджетом в общих чертах. Например, каждый год, сразу после выхода государственного бюджета, мы в тот же день, когда он был опубликован, бросались проверять, не урезаются ли программы помощи людям с низкими доходами больше, чем другие составляющие бюджета. Типичный образец того, что мы публиковали на заре нашей деятельности, выглядел примерно так: "... 15% госбюджета идет на программы помощи бедным, однако на эти программы в новом бюджетном проекте приходится 30% бюджетных сокращений расходов - в два раза больше их доли в бюджете." Такого рода деятельностью мы занимались в начальный период. Также в качестве первоочередной задачи мы старались помочь другим НПО понять этот новый бюджетный процесс, чтобы повысить эффективность их работы с этими бюджетными решениями. Более основательно в эти, самые первые, годы нашей деятельности мы занимались только одной категорией программ помощи малообеспеченным слоям населения - программами продовольственной помощи - по той простой причине, что у меня была профессиональная подготовка в этой области, и мы хорошо в ней разбирались.

С течением времени, в 1980-х, мы постепенно начали вторгаться в другие области. В начале 1984 года, на третьем году нашей деятельности, мы обнаружили, что в то время, как налоги для семей с высоким уровнем дохода снижаются, происходит рост налогов для малообеспеченных работающих семей (в которых люди работают, но получают небольшую зарплату). Это не было сознательной политикой властей, а явилось случайным следствием некоторых бюджетных решений, и общество не было осведомлено о происходящем.

Мы же раскопали таблицу, составленную одним из комитетов конгресса (она была внутри какого-то документа), которая показывала, что для работающей семьи, находящейся на черте бедности, доля от их доходов, забираемая в качестве налогов, выросла более чем в два раза, тогда как налоги для людей с высокими доходами снизились. Мы опубликовали небольшое сообщение по этому поводу, и, к нашему удивлению, оно попало на страницы нескольких сотен газет. Так мы начали работать с налоговыми вопросами, анализируя их с точки зрения малообеспеченных слоев населения. Мы начали также анализировать последствия различных бюджетных решений не только просто в отношении их влияния на людей с низкими доходами, но дифференцированно: на афро-американцев, испаноязычную часть населения, женщин; эти группы также стали предметом нашего постоянного внимания.

К середине 1980-х наше федеральное правительство привело нас к большому бюджетному дефициту, и возникло движение за сокращение этого дефицита. Конгресс принял закон, устанавливающий "потолок" бюджетного дефицита, который правительство не должно превышать впредь, и, согласно этому закону, в случае угрозы его превышения должны быть произведены всеобъемлющие сокращения расходной части бюджета, практически во всех областях. Здесь нам удалось кое-что сделать: мы показали, что программы, нацеленные на малообеспеченные слои населения, уже урезаны больше, чем все остальные. Потребовались совместные усилия почти сотни НПО, обычно не работающих сообща, за включение программ помощи малообеспеченным в льготную категорию с тем, чтобы они не урезались в случае, если будет превышен верхний предел бюджетного дефицита. И эта поправка, включающая практически все основные программы помощи малообеспеченным, была принята конгрессом.

К концу 80-х мы начали подумывать о расширении сферы нашей деятельности, отчасти еще и потому, что в наш коллектив пришли новые люди, очень квалифицированные специалисты, такие, как Исаак Шапиро. Исаак подготовил серию сообщений по каждому штату у нас в стране, в которых он привел результаты сравнительных исследований: как в каждом штате относятся к малообеспеченным семьям и как там налажена помощь таким семьям. И мы опубликовали все эти сообщения - все пятьдесят, по числу штатов - в один и тот же день. Мы получили широчайшее освещение этой публикации в СМИ, громадную аудиторию. Но поскольку мы делали это только собственными силами, то шесть месяцев спустя результат был такой, как будто мы и не публиковали этих сообщений, потому что мы выпускали их, не взаимодействуя с НПО в каждом конкретном штате. И до нас дошло, что если мы, представляющие столичную организацию, хотим заниматься вопросами, касающимися бедных семей в том или ином штате, то лучше всего это делать совместно с НПО из этого штата и помочь им в обеспечении возможности сделать самим большую часть этой работы, а не пытаться делать это непосредственно из столицы.

Наши возможности в этой области еще более возросли после прихода к нам Айрис Лэв, которая занялась разработкой программ нашей работы на уровне штатов. Сначала мы занимались главным образом тем, что помогали НПО из разных штатов в различных вопросах, связанных с бюджетной и налоговой политикой в их собственном штате. Многие НПО проявили интерес к деятельности такого рода. Многие из них проделали великолепную работу, освещая проблемы, например, детей из бедных семей в своих штатах и получая одобрительную реакцию на свою работу, и все это лишь для того, чтобы услышать от политиков: "Но мы не можем ничего предпринять в этом отношении, у нас нет на это денег." В результате все больше НПО на уровне штатов приходили к выводу, что необходимо проводить анализ, и сбор информации, и публичные обсуждения, и совместную работу по вопросам, связанным с бюджетом, и налогами, и структурой налогов в своем родном штате. И мы стали работать вместе с ними.

Два года назад здесь в США был принят довольно солидный пакет законов, который, в частности, передал от федерального правительства на усмотрение властей штатов ряд ключевых позиций в программах помощи малоимущим, которые всегда были федеральными. И мы, в свою очередь, также начали работать с группами на уровне штатов в целом ряде конкретных областей, относящихся к программам помощи малоимущим. В настоящее время примерно половина работы Центра ведется на федеральном уровне и примерно половина - на уровне штатов. Это самый существенный сдвиг по сравнению с тем, где мы были лет десять назад. Мы помогаем НПО из одних штатов узнавать, что происходит в других штатах из того, что может им пригодиться. Иногда мы работаем вместе с рядом НПО из разных штатов над совместным проектом. Сейчас, например, НПО из десятка штатов работают при нашем содействии над подготовкой сообщений об условиях, в которых живут малообеспеченные работающие семьи в их штатах, и все десять планируют опубликовать эти сообщения одновременно. Тот факт, что выступившие одновременно десять групп задействуют СМИ на федеральном уровне, усилит освещение этого вопроса в СМИ в каждом из этих штатов.

Самое последнее по времени направление деятельности нашего Центра проистекает из того факта, что тот самый закон, который передал контроль по ряду позиций в программах помощи малоимущим от федерального правительства на уровень штатов, произвел также очень большие перемены - и, по нашему мнению, очень тревожные перемены - в роли и ответственности правительства нашей страны по отношению к людям, которые являются у нас иммигрантами. В Вашингтоне имеется ряд прекрасных организаций, занимающихся иммиграционными проблемами, но до принятия этого закона им не приходилось заниматься такими, например, вопросами: имеют ли право иммигранты на получение такого же вспомоществования по бедности, как и граждане - до этого момента они его имели.

Поэтому ряд таких групп, учитывая наши знания и опыт работы по бюджетным вопросам и специализацию по программам помощи малоимущим, обратился в Центр с предложением сотрудничества с тем, чтобы мы тщательно проанализировали те пункты, которые затрагивают иммигрантов в этих программах. Нам повезло, что в нашем коллективе появились два новых сотрудника, которые хорошо разбираются в этой области; таким образом, это теперь новое поле деятельности для нас.

История, которую я рассказал, это история 16 лет работы. Расширение сферы нашей деятельности в действительности происходило медленно и с большой осмотрительностью. Почти в половине случаев, когда мы получали предложения (иногда от другой НПО, иногда от какого-нибудь фонда, предлагающего субсидировать нашу работу) поработать в новой для нас области, мы говорили: "Нет", потому что не были уверены в том, что наших знаний и опыта будет достаточно для работы в этой области, и потому что нам всегда казалось, что основой всей нашей работы является ее качество и надежность.

Мы пытаемся делать нечто такое в нашем Центре, о чем некоторые люди, ничего не знающие о нас, когда они впервые слышат об этом, говорят: "Вам это не по зубам." Мы стараемся проводить анализ и давать информацию таким образом, чтобы наши оценки и информация были надежными и заслуживали доверия с тем, чтобы они привлекали внимание людей, не согласных с нами и нашими рекомендациями, равно как и тех, кто согласен и кто нуждается в руководстве и хотел бы знать наши рекомендации.

Пытаясь проводить эту аналитическую работу, чтобы понять суть происходящих в конгрессе дебатов, помочь другим НПО и помочь информировать общественность и политиков в отношении некоторых вопросов (в особенности тех, которые влияют на малообеспеченные слои населения и которым иначе не было бы уделено достаточно внимания), мы одновременно совершенно очевидно имеем перед собой некоторую политическую цель, миссию. Мы пытаемся сдвинуть социальную политику в нашей стране в том направлении, которое приведет к уменьшению бедности и сокращению пропасти между богатыми и бедными. Есть люди, которые говорят: " Ну, это невозможно: претендовать на то, что вы проводите надежный, заслуживающий доверия анализ, и одновременно иметь предвзятое мнение - уже быть политически ангажированными." До сих пор нам это удавалось, но это потому, что мы работаем лишь в тех областях, которые мы действительно знаем, и мы следим за тем, чтобы наша работа была здесь очень убедительной и надежной. Мы не просто поставляем выборочно информацию или результаты анализа, которые подкрепляли бы наше мнение о том, каковы должны быть решения. Мы стремимся предоставить ВСЮ соответствующую информацию по тому или иному вопросу в нашем анализе.

Итак, мы усвоили отсюда, что не следует бросаться в те области, в которых мы плохо разбираемся, и что основа всей нашей работы - это ее надежность и аккуратность. И мы обнаружили, что чем больше наша работа завоевывает признания и доверия благодаря своему качеству, тем эффективнее наши рекомендации и тем успешнее мы можем продвигать вперед те или иные изменения в социальной/бюджетной политике.