Бюджет и бюджетный процесс в России

Сенатский бюджетный комитет в настоящее время состоит из 24 сенаторов США: 13 республиканцев и 11 демократов. Сейчас республиканцы составляют большинство в конгрессе, демократы представляют партию меньшинства. Партию большинства обслуживает больше постоянных сотрудников. В штате этого бюджетного комитета состоит 55 - 60 человек. Примерно 35 из них работают на большинство, 25 или около того - на меньшинство. Такая команда обслуживает сенаторов в этом комитете, помогая им в их работе и разделяя с ними ответственность участия в бюджетном процессе.

Это сложный процесс. Каждый год в феврале президент США представляет свой бюджет, "Бюджет Белого дома", конгрессу. Пока бюджет дошел до этой стадии, он уже проделал сложный путь. Далее начинается процесс его прохождения в конгрессе. Это очень долгий и трудоемкий процесс, через который мы проходим ежегодно.

Вообще говоря, нам следовало бы иметь не ежегодный, а двухгодичный бюджетный цикл. Первый год ушел бы на составление бюджета, а второй год соответствующие комитеты контролировали бы выполнение предложенных ими программ. Я бы рекомендовал странам, которые хотят перенять наш опыт, прежде чем бросаться в этот бюджетный процесс каждый год, подумать о том, чтобы попытаться растянуть его на два года.

Вопрос: Каковы перспективы перейти на двухгодичный бюджетный цикл в США?

В США сенатор избирается сроком на шесть лет, и, с формальной точки зрения, он может больше не встречаться с избирателями в течение этих шести лет. В палате представителей, нижней палате конгресса, депутат встречается с избирателями раз в два года. Сенат в целом поддерживает идею о переводе этого процесса в двухгодичный цикл, палата представителей - нет. Если это произойдет, у них будет меньше возможностей убеждать избирателей, что они пекутся об их благе. В общем, вероятность того, что подобный законопроект пройдет в палате представителей - невелика.

Реальность такова, что и правительство, и представители частного сектора, присутствующие здесь, ищут способы, как повлиять, как воздействовать на процесс принятия решений. Бюджет - это чрезвычайно важная точка, где пересекаются различные интересы. В конечном счете, бюджет отвечает на вопрос: сколько мы тратим средств и сколько мы собираем налогов, и определяет, кто победит, а кто проиграет на федеральном уровне. Каждый шаг на этом пути, при той системе власти, которую мы здесь имеем, предоставляет возможности для физических и юридических лиц повлиять на этот процесс принятия решений. И, конечно, ключевой момент здесь - знать, где в этом процессе вы можете максимально воздействовать в нужное время для того, чтобы добиться определенного решения, цели или результата. Это очень трудно. При нашем государственном устройстве бюджет фактически является основой, шаблоном, в который мы ежегодно вписываем конкретные решения: сколько мы должны потратить в тех или иных областях, сколько необходимо собрать налогов, и как эти средства должны быть распределены.

Еще больше усложняет этот бюджетный процесс то, что при нашей федеральной форме правления он происходит не только на федеральном уровне, но также на уровне штатов, округов и городов. Многие города, такие, как Вашингтон, Филадельфия, Нью-Йорк и Детройт, имеют очень большие бюджеты. Добавлю, что при нашей федеральной форме правления основатели государства интуитивно чувствовали, что мы должны перейти от правления на федеральном уровне на уровень штатов и далее на местный уровень. У нас не всегда было так, как сейчас. Сегодня мы имеем очень сложную интерактивную систему, где местные власти, городские власти, окружные власти и власти штатов - все воздействуют на этот процесс принятия решений при составлении федерального бюджета.

Чтобы дать вам некоторое представление о том, что за вопросы большого бюджета и налоговой политики волнуют конгресс во время так называемой "второй сессии", стартующей в январе, напомню вам некоторые реалии сегодняшнего дня.

В 1969 году мы фактически имели здесь в США небольшое активное сальдо ("профицит"), означавшее, что на федеральном уровне мы израсходовали средств меньше, чем собрали. У нас было больше налоговых поступлений, чем расходов. И это было в последний раз, когда наша страна имела бюджетный профицит. Постоянно на протяжении 1970-х, 1980-х и в начале 1990-х годов наша финансовая ситуация на федеральном уровне все ухудшалась и ухудшалась. И примерно с 1985 года и затем в 1990, 1993 и в прошлом году значительные усилия законодателей у нас в стране были направлены на сокращение ежегодного бюджетного дефицита, и теперь мы находимся в той ситуации, когда, как мне кажется, у нас произошел сдвиг в нужном направлении, и мы, предположительно, должны иметь профицит на федеральном уровне к 2000, 2001 или 2002 году. Это чрезвычайно непривычная ситуация для тех, кто работает в Бюджетном комитете и кто всю жизнь только и думает о том, как бы сократить бюджетный дефицит.

Для справки: Финансовый год в США длится с 1-го октября до следующего сентября. Для только что закончившегося финансового года (1997) суммарный дефицит бюджета составлял 23 миллиарда $.

Приятным сюрпризом такого положения вещей был бы вопрос, как нам распорядиться профицитом, если мы будем его иметь. Председатель Финансового комитета, например, убежден, что в случае, если мы получим профицит в следующем году, все должно пойти на сокращение налогов. Это не удивительно, так как этот комитет как раз и отвечает за сокращение налогов. Не входя в обсуждение, будет или не будет у нас профицит, просто скажу, что если он у нас будет, то вопрос о том, что с ним делать, будет одним из главных вопросов обсуждения в конгрессе.

Вопрос: Как федеральное правительство тратит свои деньги?

У нас из федерального бюджета финансируется 2700 программ. Все их охватить невозможно, так что давайте упростим вопрос. Разобьем все программы, на которые мы тратим деньги при нынешнем правительстве, на четыре основных категории. В первую категорию отнесем программы "адресной помощи" в рамках системы социального обеспечения ("entitlement" programms); другая категория - обеспечение национальной обороны и безопасности; еще одна - программы, ассигнуемые "по усмотрению" ("discretionary" programs), не связанные с обороной. (Это деньги, которые идут ежегодно на обеспечение "гражданских" программ.) И, наконец, выплаты процентов по долгам, которые мы накопили. Вы можете распределить все наши расходы, примерно 1,6 - 1,8 триллиона $, по этим четырем категориям.

Самая большая часть наших федеральных расходов (50%) попадает в разряд программ "адресной помощи" системы социального обеспечения. Самые дорогие программы из этого разряда - соцобеспечение, программы медицинского страхования и вспомоществования (Medicare и Medicaid), а также федеральные программы социального обеспечения и вспомоществования, которые мы называем программами "страховочной сетки" ("safety net"), для бедных.

Для справки: В США имеется трастовый Фонд соцобеспечения, формируемый работающими гражданами США через налог на фонд заработной платы. В прошлом году [1996] доход Фонда составил 80 миллиардов $, т.е. от налога на заработную плату поступило на 80 миллиардов $ больше, чем было выплачено. Этот доход входит в консолидированный бюджет и, соответственно, уменьшает бюджетный дефицит.

И еще одно, последнее, замечание. Поскольку нам сильно повезло в том, что у нас в США был второй очень длинный период подъема экономики в мирное время, мы пожинаем его плоды в виде сокращения дефицита платежного баланса между расходной и доходной частями бюджета. Все больше доходов поступает в казну федерального правительства по мере того, как продолжается экономический рост. Однако, мы здесь в США, как и в большинстве других стран, стоим перед лицом одной проблемы. В ближайшем будущем (к 2010, 2020, 2030 году) мы столкнемся с проблемой поддержания основного жизненного стандарта для той части населения, которая достигнет пенсионного возраста. Таким образом, даже если у нас и появится положительное сальдо, мы должны будем начать исправлять то, что неизбежно всплывет позднее - серьезный дисбаланс между нашими доходами и расходами по мере старения нашего населения.

Вопрос: И каково же решение?

Ответа я пока не знаю. Сейчас становится ясно, что наша система соцобеспечения должна быть реорганизована. Видимо, нам придется не только просто повысить возраст выхода на пенсию, но и провести в этой области радикальные изменения.