Бюджет и бюджетный процесс в России

Роберт Райшауэр представил 30-минутный доклад с кратким обзором бюджетного процесса в США. Он выделяет пять ключевых особенностей данного процесса в США.

Первая отличительная черта бюджетного процесса в США заключается в том, что это сложный и многофакторный процесс. Существуют две ветви власти: исполнительная и законодательная. Кроме того, есть еще бесприбыльный некоммерческий сектор. Есть различные круги, объединенные общностью интересов (группы по интересам). Плюс ко всему существует невероятно много правил и процедур, которым необходимо следовать, и в США немного людей (не более двух-трех десятков), которые полностью понимают эти правила и процедуры.

Вторая особенность данного процесса в США состоит в том, что он совершенно прозрачен. Под этим я имею в виду, что заинтересованные лица получают достаточно большой объем информации о всех перипетиях этого процесса. Мало что можно скрыть. Мы знаем во всех деталях, что предлагает исполнительная ветвь; мы знаем во всех деталях, что делают с этими предложениями люди из конгресса. Отчасти прозрачность нашей системы проистекает из структуры нашей власти, из того факта, что у нас есть независимая законодательная ветвь, которая должна одобрить бюджет. Часто бывает так, что законодательная власть находится под контролем одной политической партии, в то время как исполнительную власть контролирует другая партия (как, например, в настоящее время). Отчасти эта особенность объясняется той силой, которую имеет пресса в США. Мы имеем совершенно ненасытную прессу, которая видит свою работу в том, чтобы поставлять всякую информацию американскому народу, в том числе на такие темы, как бюджетная политика. Отчасти эта черта есть следствие высоко развитой системы групп по интересам, которую мы имеем здесь в США, а они заинтересованы в том, чтобы знать, что предлагают две ветви власти и как они осуществляют изменения в своей политике.

Третья отличительная черта нашего бюджетного процесса состоит в том, что он требует большого объема анализа ("высокоаналитичен"). Это относительно новая характеристика. В этой области буквально за последние 25 лет произошла революция. Нам не достаточно просто знать, что предлагает исполнительная власть или что предлагает законодательная ветвь. Мы хотим знать, какие будут последствия такой политики: как она повлияет на экономику, на целевые группы и отдельные экономические секторы, на распределение налогового бремени, на распределение доходов и на различные географические регионы. Существует большое число субъектов в нашем обществе, которые принимают участие в этом бюджетном процессе и которые занимаются анализом последствий принятия нашего бюджета.

Имеются правительственные аналитические органы, в том числе такая структура, как Бюджетное управление конгресса (Congressional Budget Office), которое является головной организацией в этой области. В его штате 240 человек, и это - надпартийная организация, поставляющая информацию по экономическим и бюджетным вопросам конгрессу в целом и всему американскому народу. Имеется Главное счетное управление (General Accounting Office), насчитывающее в штате примерно 4 тысячи человек, часть которой работает над бюджетными вопросами для конгресса; эта группа фактически больше, чем все Бюджетное управление конгресса. Существует еще Исследовательская служба конгресса (Congressional Research Service) в штате библиотеки конгресса; это - аналитическая группа численностью примерно 600 человек, которой конгрессмены или комитеты конгресса могут поручить провести анализ по той или другой строке бюджета. Во всех трех упомянутых выше органах имеются профессиональные, не участвующие в политических играх кадры, работающие на конгресс и, косвенным образом, на все общество в целом.

Потом существуют еще группы штатных сотрудников при каждом комитете конгресса. И здесь тоже произошла революция: как по образовательному уровню, так и в аналитической подготовке лиц, там работающих. Совсем не редкость, когда в такой команде из 30 человек работает более десятка докторов наук. Это те, кто снабжает своих конгрессменов и свои комитеты аналитическим обеспечением, которое представляется с учетом партийных интересов, здесь не обязателен надпартийный подход.

Кроме того, существует целое сообщество независимых неправительственных организаций, таких, как Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), который является головной организацией в этой области, также проводящих свой анализ. Среди них имеются мощные мозговые центры, такие, как Институт Брукингса (Brookings Institution), где я работаю, Фонд наследия (Heritage Foundation) и др. И, конечно, существуют всякие группы по интересам (группы, представляющие фермеров, врачей, большие города и т.д.), и все они занимаются анализом бюджетных предложений и бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы.

То, что случилось в США за последние 25 лет, можно назвать "гонкой вооружений" в области анализа. Когда одна группа развивает свои аналитические возможности и начинает подвергать бюджетные предложения анализу, это уже не является просто политикой или упражнениями в красноречии, это определяет, как люди оценивают последствия различных бюджетных предложений. Тогда и другим группам приходится развивать свои аналитические мощности. И вот эта индустрия, у истоков которой стоят консультирующие фирмы и группы по интересам, нанимает людей из американских университетов и бывших правительственных служащих, чтобы они проводили анализ последствий бюджетных предложений... Все это, в конце концов, означает, что уровень дебатов в США значительно улучшился качественно. И, соответственно, вероятность того, что мы совершим какую-нибудь большую ошибку в бюджетной политике, существенно снизилась.

Четвертой характеристикой бюджетного процесса в США является его открытость. Это не является лицемерным заявлением со стороны власти: внешние интересы имеют значительную долю влияния, определяя, что будет предложено исполнительной ветви, как конгресс отреагирует на то, что предложено, и какие еще аспекты будут задействованы в процессе создания бюджета. В некотором роде это - побочный продукт нашей системы власти, которая отделяет законодательную власть от исполнительной. Это является также следствием того факта, что у нас слабые политические партии, поэтому члены партии не обязаны строго придерживаться той или иной группы бюджетных предложений. Группы по интересам в США имеют, фигурально выражаясь, 535 открытых дверей (535 конгрессменов), через которые они могут войти и попытаться повлиять на то, чтобы их точка зрения была учтена в дебатах по поводу бюджета.

Итак, на первой стадии группы по интересам пытаются оказать давление на исполнительную ветвь, чтобы провести свои частные законодательные предложения в исполнительный бюджет. Как только этот период закончился, наступает следующий этап, когда эти группы по интересам снуют по всему Капитолийскому холму, разговаривают с конгрессменами, включая его "ведущих" членов и председателей комитетов, и пытаются провести в жизнь свои интересы, которые они не смогли отразить в президентском бюджете, через реакцию конгресса на президентский бюджет.

Последней характеристикой бюджетного процесса в США, которую стоит упомянуть, является то, что это - длительный процесс. Бесконечный. Растянутый. Фактически, если считать с начала и до конца, он занимает целый год. И он поглощает массу времени и внимания у ключевых политиков. В результате, у них остается мало сил и времени на выполнение своих правительственных функций, на то, чтобы проконтролировать выполнение своих директив или осуществить их, или подумать над тем, что они собираются предложить в следующем году. Поскольку, как только этот процесс закончился, буквально через несколько недель они должны начать все сначала. Это является существенно слабым местом в американской системе.

Мы имеем систему, в которой каждая бюджетная строка продумывается много раз, прежде чем она будет принята. Обсуждение происходит, когда на рассмотрение вносится президентский бюджет и когда палата представителей и сенат принимают так называемую "бюджетную резолюцию". (К ним мы вернемся чуть позже.) Потом следуют дебаты в процессе ассигнований, когда, собственно, и принимается решение о расходовании тех или иных сумм. Кроме того, существует еще процедура санкционирования (authorizing process). Так что с некоторыми статьями расходов политики должны будут встретиться раз семь в течение года, и иногда приходится только удивляться: ну когда же мы, наконец, избавимся от этой статьи, ведь мы только что голосовали по этой статье, мы только что приняли по ней решение.

Давайте теперь проследим весь бюджетный цикл, тогда некоторые моменты, о которых мы говорили, станут понятнее. Неофициально, бюджетный цикл начинается в ноябре, когда люди из исполнительной власти - Совет экономических консультантов при президенте (экономисты президента), и Административно-бюджетное управление (президентские специалисты по бюджету), и чиновники из министерства финансов - собираются все вместе и принимают экономические исходные предпосылки, необходимые для составления бюджета. В конце ноября или начале декабря Административно-бюджетное управление рассылает инструкции во все министерства и ведомства, назначая им суммы, которые они могут истратить в наступающем финансовом году, и другие параметры, в пределах которых они должны оставаться. Где-то в декабре ведомства собирают все свои предложения, отсылают их обратно по исполнительной вертикали, где их изучают и вновь согласовывают между соответствующим ведомством и Административно-бюджетным управлением. Возможно, министр захочет обсудить тот или иной вопрос с президентом. Каждый год часть вопросов проходит этот путь, зачастую на страх и риск соответствующего министра. Это обычно происходит ближе к концу декабря. К середине января все решения по бюджету со стороны исполнительной власти уже приняты.

Тем временем в конгрессе Бюджетное управление конгресса готовит и выпускает в конце января доклад, в котором представлены его прогнозы состояния экономики на ближайшие несколько лет и его оценки федеральных расходов при условии, что не произойдет никаких изменений в текущей политике, правительство будет функционировать "на автопилоте", а все политики разъедутся по домам и будут читать комиксы. Это считается чем-то вроде "базовой линии", точками отсчета, относительно которой будут оцениваться происходящие изменения в политике. Это очень важно: иметь такую заранее согласованную базовую линию, когда вы проводите анализ бюджетной политики, поскольку очень трудно и очень неудобно, если каждая группа аналитиков в вашей стране будет по-своему оценивать, насколько велико или насколько значительно соответствующее изменение в результате того или иного бюджетного решения. Нам в США очень повезло, что у нас имеется консенсус по поводу базовых оценок, принимаемых Бюджетным управлением конгресса: все отталкиваются от одной и той же базовой линии, относительно которой измеряются изменения в результате принятия тех или иных решений.

В начале февраля выходит президентский бюджет - пять томов, содержащих тысячи страниц - и с этого момента начинается лавина текущего анализа. Центр бюджетных и политических приоритетов выпускает короткие аналитические справки по различным аспектам президентских бюджетных предложений. Аналитические группы Бюджетного комитета от большинства и меньшинства выпускают, спустя несколько дней, аналитические доклады с анализом президентского бюджета. Итак, вы имеете три или четыре таких аналитических материала здесь, на Капитолийском холме, десятки от групп по интересам, СМИ также представят свои аналитические оценки в той или иной форме.

Но ни один из этих материалов не может заменить анализ, который Бюджетное управление конгресса выпускает спустя шесть недель после представления президентского бюджета. В этом аналитическом докладе рассматриваются предложения президентского бюджета и задается вопрос: "Допустим, все эти предложения будут приняты. Сколько, по нашей оценке, они будут стоить? Каково будет, согласно нашей оценке, их влияние на экономику?" Этот анализ вовсе не обязательно отражает то, что думает президент, который, конечно же, расценивает свои предложения как самые правильные. Он так и должен к ним относиться. Однако в данном случае это пример непредвзятого анализа последствий президентской политики в области финансов и программ, исходя из предположения, что законодательная ветвь утвердит все, что было предложено в президентском бюджете.

После этого главные события разворачиваются в конгрессе, где два комитета по бюджету - от палаты представителей и от сената - должны сформулировать бюджетную резолюцию на текущий бюджетный год. Бюджетная резолюция - это план; это основа для последующих действий конгресса по бюджету. Ее цель - скоординировать и упорядочить работу всех комитетов конгресса, имеющих какое-либо отношение к бюджету. Эти два бюджетных комитета проводят слушания - может быть, шесть или семь, - приглашая людей со стороны, выслушивая свидетельские показания чиновников из правительственного аппарата, приглашая людей из Центра бюджетных и политических приоритетов и других групп, для проведения своего анализа. Комитеты составят свои планы. Эти планы будут утверждены, соответственно, палатой и сенатом; затем надо будет разрешить имеющиеся между ними расхождения, после чего конгресс в целом утвердит бюджетную резолюцию конгресса.

И, как уже было отмечено выше, она далее будет служить той основой, с которой будут работать все комитеты конгресса. Она предусматривает тот лимит средств, который могут использовать комитеты, занимающиеся ассигнованиями и другими расходами, по своему усмотрению (discretionary spending). В ней определен нижний предел, ниже которого поступления в бюджет не могут упасть, и верхний предел, выше которого расходы не должны быть. Различные комитеты - санкционирующие (authorizing) комитеты и ассигнующие (appropriations) комитеты - расходятся и пытаются соответствовать этому плану. Иногда бюджетная резолюция, как, например, в прошлом году, содержит поручение санкционирующему комитету внести изменения в налоговую политику или внести изменения в программы "адресной помощи" (в рамках системы социального обеспечения). (Это те программы, которые предусматривают автоматическое расходование средств на пенсии для пенсионеров или денежные пособия для бедных, или на сельскохозяйственные субсидии в той или иной форме.) Комитеты работают все лето над всякой всячиной такого рода и отправляют это на обсуждение в палату и сенат, где все это должно пройти стадию утверждения.

В разгар всех этих событий происходит новая инъекция аналитических данных. Бюджетное управление конгресса и Административно-бюджетное управление проводят корректировку своих планов по экономике и бюджету, мотивируя это так: "С тех пор, как мы составляли эти планы, прошло восемь месяцев. Экономические условия, возможно, изменились в той или иной форме. Мы представим вам нашу новую работу, которая лучше показывает, какова будет ситуация в бюджете и в экономике." Этот доклад выходит обычно в середине августа. Предполагается, что работа ассигнующего комитета и бюджетного комитета безусловно будет завершена к началу нового финансового года. В США это 1-е октября. Такое случалось, по-моему, всего один или два раза за последние 25 лет.

Обычно процесс затягивается довольно далеко за эту дату: иногда до середины ноября, а иногда даже переходит в следующий календарный год. Это, конечно, порождает колоссальную неопределенность и проблемы для тех, кто пытается управлять ведомствами. Их, как правило, временно финансируют по самой низкой ставке, которую они имели в прошлом году, или в том объеме, который был зафиксирован в каком-нибудь из законопроектов, утвержденных палатой или сенатом. Таким образом, ведомства не могут приступить к окончательному планированию или распределению ассигнований зачастую довольно долго после начала финансового года. В последний раз некоторые ведомства смогли заняться этим лишь со второй недели ноября, и почти в то же время поступили инструкции из Административно-бюджетного управления: "Начинайте все сначала". Можно отметить много положительного в системах, принятых в США, но вряд ли стоит брать за образец такую их составляющую, как нескончаемость бюджетного процесса.

Если вы говорите о населении вообще, то ответ будет такой: оно очень мало интересуется информацией о бюджете. Ситуация малоутешительная. Вы должны очень постараться, чтобы у вас появилась возможность обсуждать эти вопросы на более или менее серьезном уровне. Так что по большей части реакция общественности выражается через группы по интересам, касаясь тех или иных частей бюджета, или как реакция широкой общественности на то, как политики занимаются бюджетом, например, через заявления такого рода: "Если что-то можно сделать по этому поводу, то мы говорим вам, чтобы вы предприняли в этой области соответствующие шаги, и мы с этим согласимся. - Из-за чего они там сцепились? - Почему вы ругаете правительство? Ругать правительство нельзя; мы не хотим, чтобы вы это делали". Но спросите любого человека, который так говорит, знает ли он, за что ругают правительство или что это за вопросы, из-за которых сцепились политики, и они не могут сказать вам ничего вразумительного. Хорошо, если они припомнят, что они видели во вчерашней газете или по телевизору.

Некоторые считают, что объем средств, по поводу которых ведутся дебаты, составляет около трети бюджета, если мы имеем в виду ту часть, которая попадает в категорию расходов "по усмотрению". Однако, мне кажется, что такая точка зрения не совсем правильна. Некоторые статьи расхода неизбежны, я имею в виду выплаты процентов по государственному долгу. Что касается остальных статей , то считается, что все, что не попадает в категорию расходов "по усмотрению" - это защищенные статьи расходов. В действительности, история последних двадцати лет отчетливо показывает, что они не очень-то защищенные. Каждый раз, когда у нас возникают бюджетные проблемы, половина или более половины недостающих средств изыскивается за счет изменения структуры программ "адресной помощи" в системе социального обеспечения (entitlement programs). Тридцать четыре процента величины сокращения бюджетного дефицита, которую мы утвердили в 1997 году, поступят за счет одной программы - государственной программы медицинского страхования (Medicare), которая якобы является защищенной. Мы произвели довольно значительные изменения в массе таких "собесовских" программ "адресной помощи", приговаривая при этом: "Конечно, эти программы нельзя трогать...". Тем не менее, некоторые из этих изменений были внесены довольно быстро.

Эта гонка началась в 1975 году с создания Бюджетного управления конгресса. К этому добавился тот факт, что политикам теперь пришлось заниматься бюджетом. Сочетание этих двух факторов и повысило статус бюджетных вопросов.

Нет. В 1974 году закон о бюджете в конгрессе был принят по двум причинам. Первая причина заключалась в том, что в нем было положение, запрещающее президенту изымать - т.е. не расходовать - деньги, которые конгресс выделил на ассигнования. (Ричард Никсон, в последние годы своего правления, решил, что он обладает властью, на которую мало кто из президентов покушался - пересматривать ассигнования, утвержденные конгрессом; и он подписал закон, как будто это был законопроект. Это разозлило конгресс.) Полное название закона было таким: "Закон конгресса о бюджете на 1974 год и о контроле за расходованием средств". Большинство конгрессменов не осознавало, какое значение имеет то, что они приняли, для бюджетного процесса. А это, фактически, вопрос, который всегда является предметом споров, потому что новая власть не создается, она лишь перераспределяется на Капитолийском холме. Маловероятно, что законодательный орган проголосует за то, чтобы лишить себя каких-то полномочий и передать их каким-то формально не существующим структурам. В течение ряда лет многие эксперты со стороны пытались преодолеть фрустрацию конгресса в отношении того, что исполнительная власть располагала всей информацией и всей аналитической мощью, а конгресс не обладал аналогичными возможностями, когда дело доходило до бюджета, несмотря на то, что, согласно нашей конституции, это он отвечает, в первую очередь, за бюджет. И вот было создано Бюджетное управление конгресса для того, чтобы давать конгрессу такую экспертизу. Главное счетное управление, в свою очередь, сделало его экспертизу в данной области еще более надежной, равно как и служба из библиотеки конгресса. Были созданы группы аналитиков при комитетах, затем эти надпартийные структуры, снабжающие конгресс экспертизой. Вероятно, нам повезло, если не сказать больше, что одна из этих структур - Бюджетное управление конгресса - была организована по надпартийному принципу. По большей части, информация, которую вы поставляете, раздражает находящуюся у власти политическую партию. Поскольку вы говорите: "Послушайте, то, что вы собираетесь сделать, не так легко сделать, как вы думаете." Или: "Экономика находится в гораздо более плачевном состоянии, чем вы полагаете." Поэтому, если вы поразмыслите над всем этим, то поймете, что это не имеет ничего общего с разрастанием какой-нибудь одной структуры. Помню, когда мы сделали наш собственный экономический прогноз, у нас - у нашего директора, Алисы Ривкин, и у меня - даже мысли не возникало, что мы делаем что-то не так. Не прошло и десяти минут, как председатель Бюджетного комитета, демократ, поднял телефонную трубку и стал кричать: "Зачем вы все это делаете? Кому нужен еще один прогноз?"

Наш прогноз более правильный. Нет, я не хочу сказать, что в окружении президента, или в Административно-бюджетном управлении, или в различных ведомствах люди хуже или менее талантливы. Но их "приказ на марш" сильно отличается от нашего. Их установка - проводить оценку президентских предложений как можно более благосклонно при сохранении надежности этих оценок. Конечно, довольно часто бывает так, что исполнительная власть имеет более точную оценку в тех областях, где они имеют сотни людей, работающих над этими проблемами. У них имеются исходные данные и информация, которые Бюджетное управление никогда не сможет получить или проанализировать. Бывает и так, что ты сообщаешь им какую-то новую для них информацию и говоришь, что, по твоему мнению, та или иная цифра слегка завышена или занижена, и они исправляют свою оценку. Часто бывает так, что мне вдруг звонит кто-нибудь из исполнительной структуры, не называя себя, и говорит: "Придерживайся своих цифр, они чертовски близки тем, что я представил министру (главе федерального ведомства)." Однако, что касается цифр, выходящих с того, другого, конца ... В анализе всегда присутствует большая доля неопределенности. Приходится делать ряд допущений, исходных предпосылок. И министр может сказать: "Нет, давайте мы не будем проводить оценку таким путем. Мы будем проводить ее таким путем, чтобы это была разумная оценка." И здесь подразумевается, что разумная оценка - это оценка, полученная тем путем, каким скажет министр. Но если никакая оценка не была получена таким путем 220 лет, то очень маловероятно, что она пройдет у вас в этом году. И в дальнейшем имеется масса расхождений того же рода.

Нет, я не думаю, что из первого следует второе. Общественность выражает свое мнение через кабину для голосования. Она обычно не выражает своего мнения, высказываясь непосредственно по статьям бюджета. С конгрессом контактируют различные группы по интересам, и не может быть такого открытого процесса, при котором информация закрыта для общественности, но открыта для групп по интересам. Так что, по-моему, ответ на вопрос будет такой: информация должна быть доступна. Как она будет использована, это другой вопрос; если бы в США не было групп по интересам, может быть, была бы вовлечена общественность в более широком смысле.

Согласно закону, Бюджетное управление конгресса имеет право требовать любую имеющуюся информацию. Однако у нас в стране большая проблема состоит в том, чтобы определить, какую информацию из всего того, что вы можете запросить, вам следует запросить. Так или иначе, доступ Бюджетного управления к информации не является проблемой.