Бюджет и бюджетный процесс в России

Для российских городов необходимость стратегического планирования обусловливается двумя обстоятельствами: увеличением самостоятельности городов в связи с определенной децентрализацией управления и планирования развития страны и все более очевидной необходимостью учета и координации интересов различных общественных слоев внутри городского сообщества, в первую очередь сотрудничества администрации с частным бизнесом.

Основные направления социально-экономического развития страны и генеральная схема развития и размещения производительных сил в годы директивного планирования определили стратегические направления развития города и служили основой разработки генеральных планов. Последний, являясь градостроительным документом, по существу, был для города и основным долгосрочным планом экономического развития. За годы реформ, не получая стратегических, экономических ориентиров "сверху", города перестали разрабатывать генеральные планы, то есть остались без стратегического плана.

А такой план необходим для сохранения города как целостного сообщества различных слоев и групп интересов. Его нужно разрабатывать и на основе новых принципов, так как старый директивный подход при рынке не работает. Круг факторов, на который может воздействовать городская власть, не просто сузился, он качественно изменился. При очевидной недостаточности средств для прямого финансирования программ развития практически все акценты воздействия на экономику города сместились в институциональную сферу, которая включает законодательные меры, принятие административно-управленческих решений, создание организаций. Основным средством для подъема экономики становится создание благоприятного хозяйственного климата. Поэтому стратегия должна быть разработана с учетом социальных нужд, значимости тех или иных предприятий для города, а также для предпринимательства.

При этом проект стратегического документа подлежит не только экспертизе специалистов, но и широкому обсуждению (в печати, на специальных конференциях, слушаниях в Городской думе, в ассоциациях предпринимателей). После одобрения в мэрии проект становится планом, распоряжением для городской администрации. Стратегический план - достаточно жесткий инструмент для хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности. Это своего рода юридическое соглашение групп интересов. Участники соглашения накладывают на себя ограничения и обязательства. В этом смысле будущая деятельность предприятий и организаций оказывается связанной. План дает ориентиры и служит инструментом оценки мероприятий, предлагаемых различными организациями.

Стратегический план содержит три основных (обязательных) компонента: аналитический, прогнозный и рекомендательный.

1. Аналитическая часть документа включает характеристику экономико-географического положения, природных условий и ресурсов, тенденции изменения демографического, хозяйственного, бюджетного потенциала, жилищно-коммунальной и социальной сфер. По каждому из разделов даются краткие предложения по направлениям развития.

2. На основе выявленных в ходе анализа тенденций составляется многовариантный прогноз. Генетический прогноз развития экономики города составляется исходя из предположений, что на перспективу сохранятся выявленные тенденции (экстраполяции). Целевой прогноз предполагает "обратное" построение - исходя из цели выстраивается траектория развития основных секторов, необходимая для обеспечения достижения этой цели (интерполяция). Краткосрочный прогноз (на ближайшие год-два) может составляться в количественных параметрах, а долгосрочный имеет смысл составлять лишь на качественном уровне.

На основе генетического и целевого прогнозов формируются два гипотетических сценария. Затем разрабатывается "медианный" вариант и обычно предлагается к рассмотрению как наиболее реалистичный. По существу, он представляет собой стержень экономической стратегии.

3. В третьей части разрабатываются рекомендации по мероприятиям, которые должен осуществить город для стимулирования позитивных тенденций и предотвращения или компенсации негативных процессов. Могут быть даны рекомендации, которые необходимо предпринять в качестве экстренных мер реагирования на негативное развитие в отдельных секторах.

В отличие от традиционного социально-экономического плана развития города стратегический план не предполагает жестких контрольных цифр. Он характеризует долгосрочные качественные параметры развития, являясь при этом результатом всестороннего анализа количественного материала (статистики, экспертных оценок, фактических данных, показателей и оценок, моделей).

Для комплексной стоимостной оценки и прогноза развития городской экономики, на наш взгляд, наиболее целесообразно применение модели городского бюджета. В отличии от модели внутреннего валового продукта в ней в обобщенном виде отражаются основные финансовые потоки частнопредпринимательского и общественного секторов, финансовая политика муниципалитета.

Одним из наиболее важных вопросов стратегии экономического планирования является определение путей рационального использования общественных фондов. Для сравнения различных вариантов программ, обоснованного распределения средств между различными сферами общественного сектора необходимо сопоставление затрат и результатов. Эта процедура, традиционная для принятия решений в частнопредпринимательском секторе, достаточно сложно решается для общественного сектора. Основная проблема связана с оценкой тех компонентов затрат и результатов, которые не имеют рыночных цен, с сопоставлением эффекта в разных секторах. Затраты и эффект должны быть оценены с точки зрения всего городского сообщества.

Исходя из опыта, накопленного за рубежом и в российских городах, рекомендуется организовать процесс экономического развития городов сразу на трех уровнях. Во-первых, для координации работы подразделений администрации по текущему оперативному планированию городского хозяйства создается структура в составе администрации. Эта структура занимается также реализацией целевых муниципальных программ, намечаемых стратегическим планом. Во-вторых, рекомендуется организовать работу Комиссии по планированию экономического развития. Такая комиссия обычно состоит из представителей различных групп интересов - частных предпринимателей, ассоциаций предпринимателей и банков; некоммерческих, религиозных, общественных организаций и местной администрации. В-третьих, для разработки стратегического плана развития города и организации подготовки целевых программ, реализующих экономическую стратегию, создается Агентство экономического развития как самостоятельная, не зависящая от администрации и частного бизнеса организация.