Бюджет и бюджетный процесс в России

В настоящее время мы не знаем такого отечественного пособия по бюджетному процессу, рассчитанного на неподготовленного читателя, которое кратко и доходчиво могло бы объяснить ему этот процесс и важность образования в этой области. Однако Информационный центр НЖФ располагает таким пособием, изданным Намибийской торгово-промышленной палатой (НТПП) и Национальным демократическим институтом (НДИ) международных дел, по бюджетному процессу в Намибии, который, похоже, в основных чертах мало отличается от бюджетных процессов в других странах, идущих по демократическому пути, в т.ч. в США и в России. Некоторые специфические особенности (бедность большинства населения, недоразвитость экономики и др.) Намибии не снижают ценности этого пособия в России, даже напротив, помогают лучше понять (иллюстрируют) некоторые важные моменты этого процесса, такие, например, как бюджетные приоритеты расходов и доходов. Это пособие мы и предлагаем вашему вниманию.

Что такое бюджет?

Бюджет, идет ли речь об индивиде, семье, компании, неправительственной организации или правительстве - это финансовый план действий на некоторый будущий период, обычно на год (календарный год, финансовый или налоговый). С одной стороны он показывает ожидаемые поступления (или доходы, как это чаще называется на правительственном уровне), а с другой стороны - планируемые расходы. Если эти два числа не равны, должно также быть дано какое-либо указание, либо как использовать излишек, либо как покрывать нехватку.

Есть две главные причины, почему правительственный бюджет, по сравнению, например, с домашним бюджетом, включает так много подробностей (в основном арифметических) и, как следствие, становится таким пугающим на первый взгляд. Первая, и наиболее очевидная, состоит в том, что правительства, как правило, являются очень большими организациями и включены в очень большое количество взаимодействий, для которых нужно предоставить средства. В результате очень большое количество сумм - иногда достаточно маленьких сумм - появляется в бюджете.

Вторая, и в некоторых отношениях более важная, причина заключается в том, что в демократических странах большая часть средств, расходуемых правительствами, получена от налогоплательщиков, и, более того, налогоплательщики являются также и избирателями, проголосовавшими за это правительство. А значит, правительство ответственно перед ними и подотчетно им, и его бухгалтерия должна быть открыта, прозрачна и исчерпывающа. Настолько, чтобы налогоплательщик / избиратель мог удовлетвориться тем, что его деньги расходуются разумно. И это возвращает нас к исходному положению о том, что, к несчастью, полнота бюджета делает его скорее запутанным для налогоплательщика / избирателя, чем прозрачным, и ему / ей очень трудно разобраться, как тратятся их налоги.

Итак,

1. Бюджет - это финансовый план действий правительства на год. Следовательно, он отражает приоритеты правительства в отношении расходов (государственных программ) и путей финансирования этих расходов (в основном за счет налогов и общественных займов). Это государственная политика, выраженная в денежных суммах. В качестве таковой он также дает возможность всему обществу, прямо или через парламент, заявить свое согласие или несогласие с приоритетами правительства. А потому он является неотъемлемой частью демократической системы правления.
2. Бюджет может также использоваться правительством для воздействия и управления экономикой страны в целом через влияние на такие вещи, как экономический рост, занятость, распределение доходов, инфляция и т.п.
3. Бюджет создает систему подотчетности и контроля за действиями правительства и его органов и служащих, устанавливая ограничения для их деятельности и возможностей коррупции.

Избиратели должны убедиться, что их ценности и приоритеты отражены в бюджете. Для достижения этого четыре фактора имеют особое значение.

1. Процесс распределения и использования бюджета должен быть прозрачным, т.е. широкая общественность должна иметь полную информацию на каждом этапе этого процесса.
2. Группам по интересам и отдельным гражданам следует постоянно быть информированными о том, в какой части бюджетного цикла страна находится в каждый конкретный промежуток времени. И опять это касается и отдельных людей, и средств массовой информации, и коммерческих объединений, и деловых сообществ в равной мере, поскольку, если они хотят играть значимую роль в этом отношении, то верный учет времени крайне важен.
3. Необходимо изыскивать все возможные пути для усиления голоса отдельных людей за счет организации их в группы по интересам и получения необходимой гласности. Как бы то ни было, правительство заинтересовано в том, чтобы прислушиваться к мнению общественности, оно не сможет услышать мнения и жалобы каждого отдельного человека. Группы по интересам самого разного рода (торговые союзы, гражданские организации, студенческие группы, женские общества и т.п.) должны получить уверенность в том, что они постоянно в курсе последних событий в финансовых делах страны, чтобы иметь возможность сказать свое слово, когда это прямо или косвенно будет их касаться.
4. Группы по интересам, которые хотели бы внести свой вклад в публичные обсуждения бюджета, должны добросовестно проделать самостоятельную работу, сконцентрировавшись на тех аспектах, в которых они наиболее компетентны, тщательно их изучив, прежде чем сформулировать какие-либо предложения. Им необходимо также до публичных выступлений или обращений в правительство убедиться, что за ними стоит, по крайней мере, большинство их членов. Если пренебречь этим, то их точка зрения просто не будет иметь веса и не будет принята во внимание. В свою очередь, это будет означать, что члены этих групп быстро потеряют интерес к дальнейшим усилиям подобного рода.

Правительство не имеет своих денег. Кроме зарубежных грантов, все остальные денежные поступления оно получает от населения. Правительство собирает эти средства, чтобы оказывать населению услуги, которых иначе просто не было бы, такие, как образование или защита граждан полицией. Их называют системой социального обслуживания населения.

Наиболее значительным источником денежных поступлений для правительства являются налоги (обязательные платежи), в обмен на которые плательщик напрямую ничего не получает.

Налоговые поступления можно разделить на две основные категории: подоходные налоги на граждан и компании, с одной стороны, и торговая пошлина на товары народного потребления и услуги, с другой стороны. Первую категорию часто называют

1. прямыми налогами, поскольку налог платится непосредственно правительству заинтересованными гражданами или компаниями.

Торговые пошлины, с другой стороны, называют

2. косвенными налогами, поскольку вместо того, чтобы их платил правительству непосредственно тот, кто покупает товар или услугу, обычно их платит продавец и они включаются в стоимость товара или услуги.

Трудности при составлении бюджета проистекают не от того, что там такие запутанные арифметические расчеты, а из-за необходимости делать ряд сложных выборов и предпочтений и от чего-то отказываться. Таким образом, надо ответить на ряд вопросов:

• Какие ресурсы имеются или могут быть созданы?
• На чем должен быть сделан акцент при распределении ресурсов?
• Что обязательно необходимо сделать сейчас, что можно отложить на потом, а от чего вообще можно отказаться?
• Что может быть сделано сейчас? Кого следует поддержать, а кто справится и без этого?
• Как использовать имеющиеся ресурсы, чтобы наилучшим образом удовлетворить потребности людей?

Это очень непростые решения, потому что при этом приходится говорить отдельным людям или некоторым группам: "Ваши интересы важны и запросы обоснованны, но в данное время есть более насущные проблемы, которыми мы вынуждены заниматься."

Все эти вопросы и много других, подобных этим, возникают из наиболее фундаментального и универсального закона экономики: средств всегда не хватает на удовлетворение всех многочисленных потребностей. Если сказать совсем просто, то правительству не хватает ни денег, ни времени, чтобы сделать все то, что оно хотело бы, и чего от него ждут. Но в реальной действительности ему и не следует стремиться сделать все одновременно и немедленно. Попытка сделать это - верный способ погрузиться в хаос, поскольку действительно важные, решающие вопросы потеряются в большом объеме деятельности.

Для любого правительства важно работать в соответствии с рациональном планом действий. Это, по крайней мере, даст уверенность в том, что самые важные дела будут сделаны, а самые срочные будут сделаны в первую очередь. А именно это и есть бюджет - рациональный план действий на определенный период времени в ближайшем будущем в денежном выражении, то есть на языке наличных ресурсов.

Помимо необходимости иметь разумный план действий, тщательная проработка бюджета необходима и для того, чтобы уменьшить вероятность использования политиками и чиновниками государственных средств в собственных интересах. Наличие четкого плана ограничивает возможности произвола. Он повышает прозрачность и ответственность в действиях правительства, поскольку ясно указывает, что должно быть сделано с имеющимися средствами. Становится труднее скрыть необоснованные траты и другие нарушения. Бюджет определяет не только то, что должно быть сделано, но и то, что делать не следует: либо потому, что это не очень важно и не очень срочно, либо потому, что это противоречит законодательству.

Как уже отмечалось, относительная недостаточность средств приводит к тому, что при составлении бюджета неизбежно приходится от чего-то отказываться в пользу другого (если на один вид расходов выделяется больше средств, то на какой-то другой их остается меньше). Это означает, что их относительная важность и срочность должны постоянно сравниваться друг с другом. Если, например, выделяется больше ассигнований на пенсии по старости или на социальное страхование, то меньше остается на школы, больницы или жилье для малоимущих. Это относится не только к министерствам или сферам деятельности, то же самое происходит и внутри министерств.