Бюджет и бюджетный процесс в России

Федеральный бюджет непосредственно формируется правительством, вносится в Думу, подписывается Президентом и становится Федеральным Законом.

Что такое бюджет? Бюджет - это форма формирования доходной и расходной частей средств государства на определенный период, на один финансовый год, который, кстати, совпадает с календарным, с выделением четких направлений по функциям тех средств, которые тратит государство.

Федеральный бюджет. Он очень зеркальный, поэтому его принципиальные положения распространяются и на бюджеты других уровней. Бюджет формируется из следующих компонентов: доходы, расходы, дефицит.

Доходы формируются, классифицируются. Бюджетная классификация по определенным принципам группирует определенные поступления или одноименные расходы. Например, в доходах есть все налоговые поступления, которые основаны на законах о налогах. Самый большой налог - это налог на добавленную стоимость. Далее - налог на прибыль, подоходный налог с населения, налог с имущества, разные неналоговые поступления...

Расходы. Российская Федерация (как и многие другие страны) - это страна, бюджет которой в дефиците. Когда расходы превышают доходы, создается дефицит. Если доходы превышают расходы, то - профицит.

Что такое дефицит? Дефицит - это, во-первых, превышение расходов над доходами, та сумма, которая государством не может покрыться теми источниками, которые формируются на основании законов, и которые могут быть взяты с налогоплательщиков. У нас, кстати, ни один сбор не может быть взят ни с юридического, ни с физического лица иначе, как по закону. Все, что по закону положено, идет в "доходы".

Дефицит только тогда является дефицитом, когда есть источники его покрытия. Дефицит - это балансирующая статья. Если мы подсчитали, что у нас 50 миллиардов - доходы, а 100 миллиардов - расходы, то недостаток в 50 миллиардов может быть только тогда дефицитом, когда мы найдем источники его покрытия. Если мы находим источники покрытия только на 40, это значит, что нам нужно сокращать свои расходы. Иного пути нет. Можно поставить в дефиците какую угодно сумму, но если не будет источников покрытия, то это значит, что часть расходов не будет профинансирована, это просто политический обман населения и возможность этим распоряжаться бесконтрольно... И более того, чем менее реальный с этой точки зрения бюджет, тем больше права у тех, кто его исполняет, принимать любые административные, волюнтаристские решения. То есть он может одну статью уменьшить на 10 процентов, одну на 50, другую вообще не финансировать, это уже его право, потому что в целом бюджет не исполняется.

Дефицит - это заимствование на временной основе. Источниками покрытия дефицита являются заемные средства - когда государство берет в долг. Оно может взять в долг у международных валютных организаций, но это исключительное право федерального бюджета, к местным бюджетам внешние займы не относятся.

К этим источникам покрытия дефицита относятся заимствования у населения, у юридических лиц посредством выпуска государственных облигаций, ценных бумаг. То есть государство как бы берет в долг у населения (по законам оно не может взять в долг).

Ценные бумаги бывают разные: и займы, и государственные облигации... Виды их разные, но принцип покрытия дефицита следующий - государство может найти деньги путем заимствования у международного сообщества, у юридических и физических лиц под определенные условия, под определенные гарантии, под определенную плату. Тем самым, собрав деньги в бюджет, оно сможет профинансировать те расходы, которые запланированы. Такова структура бюджета. Баланс обязателен...

Расходы классифицируются по разделам бюджетной классификации.

Что такое функциональная классификация? Функциональная классификация показывает, на какие функции государства тратятся те или иные деньги. Например, первый раздел - на функцию управления, следующий - на оборону, другой - на здравоохранение, образование и т.д. То есть расходы классифицируются по главным функциям государства. Причем, функциональная классификация едина в Российской Федерации - каждый субъект Российской Федерации должен классифицировать именно таким образом и свои доходы, и свои расходы. Это делается для того, чтобы можно было свести консолидированный бюджет, узнать сколько всего в Российской Федерации, например, было направлено средств на управление, на образование, на здравоохранение...

Что такое бюджет? Как структурно он может делиться? В первую очередь, по структуре он делится на то, какие министерства получают средства на выполнение тех или иных функций. Вторая часть бюджета - как бюджет взаимодействует с территориями. Третья часть структуры - как эти средства бюджета идут на выполнение тех или иных программ.

Что такое межбюджетное отношение? Это финансовая система или финансовые потоки, которые тем или иным способом законодательно закреплены алгоритмом и определяются как финансовая помощь из федерального бюджета - бюджетам субъектов Российской Федерации.

Что касается трансфертов, целевой направленности нет. Как трансферты считаются? В первую очередь определяется та сумма, которая может быть направлена государством на финансовую поддержку. Абсолютно произвольно. Здесь никакой обратной связи нет. Сначала не считается, сколько надо, а сначала считается, сколько государство может выделить на это. Но государство за это ответственности не несет. Государство не считает, сколько нужно, оно считает, сколько может. Потом берется 89 субъектов Российской Федерации и отсчитываются их доходы по законодательству, ничего лишнего и ничего меньшего. Они говорят: "Мы не собираем столько, мы не можем", им отвечают: "Нас это не касается, вы должны, исходя из вашего объема, собрать такую-то сумму налога на добавленную стоимость, такую-то сумму налога на прибыль, вы должны, вот расчеты..."

Расходы считаются тоже по нормам. Никаких особенностей территорий не учитывается (некоторые коэффициенты есть по регионам, например, Север). Берутся средние по Российской Федерации расходы, например, на школы, на больницы и т.п., умножается все на какой-то удорожающий коэффициент... Вся система основана на коэффициентах. И если ко всем территориям одинаковый подход ("нас это не волнует"), то суть коэффициентов в том, что каждый получает одинаковую долю. Когда одинаковый подход, всем плохо. Можно взять отчет за 1991 года, если ко всем подойти одинаково и взять отчетный 1991 год, то потом, переводя в коэффициенты, все равно будет как бы равный ко всем подход, потому что коэффициенты потом действуют уже не к доходам 1991 года, а уже к новому году, к новым ценам, к новым условиям.

Фонд трансферта формируется из 15 процентов от налоговых доходов, то есть если налоги не собираются, сумма уменьшается. И значит, каждая копейка, поступившая сюда, делится по долям в регионы. Если сбор налогов перевыполняется, то будет больше, но этого никогда не бывает... И значит , каждая копейка, поступившая сюда, делится по долям в регионы.

Так как налоги не собирают, они просто не получают этой помощи.

Говорят, что дают "целевые деньги". Какие целевые? Как вы увидите, на что дали? В целом посчитаны все доходы, все расходы, причем нет привязки доходов к расходам.

Единственная возможность выделить что-то целевое и проконтролировать - это вывести из межбюджетных отношений, например, детские пособия. Поставить их строкой федерального бюджета. Например, в раздел "Социальная политика" внести детские пособия и указать точно, какие территории получают какие суммы, и тогда можно будет осуществить контроль. Тогда это целевое назначение.

Что касается Закона "О ветеранах". Закон "О ветеранах" в этом смысле сложнее. Если бы мы точно записали в Законе "О ветеранах", что государство поддерживает ветеранов путем предоставления им дополнительных средств на то-то..., но в общей сумме, например, 10 - 20 минимальных окладов, то есть мы указали бы конкретно, сколько получает каждый ветеран. Никаких льгот. Тогда это можно сделать целевым назначением. Тогда это можно будет проследить, а иначе, что касается законов о ветеранах и инвалидах, вы никогда не сможете это сделать.

Единственное, что можно сделать, это определить какой-то минимальный размер потребительской корзины в каждом регионе. Например, можно определить, что ветерану даются деньги в зависимости от потребительской корзины в каждом регионе.

Вы должны понять: первое, что никогда регионы столько доходов не соберут, потому что завышена им эта планка, второе, расходов у них гораздо больше, чем принято Минфином. Тут завышено, тут занижено, по факту еще меньше, даже на зарплату не хватает.

Следует подчеркнуть - у нас нет доходной части бюджета. Здесь предел. Мы не можем ничего больше взять, население больше не даст. Доходы мы не получаем. Нужно, чтобы заработала промышленность, чтобы пошли налоги.

Рассмотрим вопрос минимальных социальных стандартов - чрезвычайно важный, потому что исходя из разработки этих минимальных социальных стандартов, можно будет считать расходную часть всех бюджетов, то есть определять, что государство гарантирует человеку. Мы неоднократно приступали к разработке этого документа, но пока у нас не получается. Мы создали рабочую группу, сидят ученые, думают, как эти стандарты посчитать. Необходимо исходить из конституционно закрепленных прав человека - права на здравоохранение, права на образование, права на личную безопасность, на социальную помощь и т.д. Сначала берутся конституционные основы, а потом это должно все рассчитаться. Но все упирается в то, что специфика каждой территории очень своеобразна.

Перейдем в вопросу внешних заимствований. Существует два вида внешних заимствований. Первое заимствование, как вид, - на покрытие дефицита, так называемые несвязанные кредиты. В основном, эти кредиты дают финансовые организации - Международный валютный фонд и т.д. Но этих свободных, несвязанных кредитов, которые являются общим источником доходов очень мало, примерно 20 процентов.

Но большая часть кредитов - это целевые, связанные кредиты. Когда нам дают деньги конкретно на то, чтобы мы у них купили что-то. Они дают деньги, например, на здравоохранение, говоря: "Мы даем деньги на то, чтобы вы у нас купили аппаратуру, лекарства и др. товары, все только наше". Мы у них берем кредит, способствуем развитию их производителя, потом еще за это и платим.

Теперь, что такое секвестр? Это - пропорциональное сокращение. Секвестирование - пропорциональное сокращение расходов в случае недосбора налогов. Было запланировано, как мы с вами посчитали, 100 собрать вместе с источниками покрытия, собрали 90. Что им делать? Они должны пропорционально всем на 10 процентов недофинансировать.

Предусмотрены ли в каких-то законодательных актах конкретные формы отчетности за нарушение бюджета? Нет. Потому что не может быть ответственности у коллегиального органа. Единственная ответственность - это политическая, когда парламент может потребовать отставки правительства, потому что исполняет бюджет в целом правительство.

Существует уголовная ответственность, и дальше уже расписано в Уголовном кодексе: "... за хищение и др.". Если это попадает, то это уголовная ответственность, а в целом за бюджет - это только политические решения, решения об отставке.

Доходы, например, от нефти складываются экспортными - импортными пошлинами и акцизами на нефть, которая выделяется там отдельно. Но, конечно, вы тут не увидите, например, каков налог на прибыль и подоходный налог в каждой отрасли. Я не уверена, что это вообще где-то есть. Структура доходной части классификации будет меняться. Мы на каждый определенный момент, на каждый определенный этап бюджетных изменений меняем классификацию.

Несколько слов о вопросе приватизации. Хотя этот вопрос очень важный, приватизации в законе "О бюджете" нет. Там есть только доходы от приватизации, которые делались программой. Сейчас нет закона, по которому бы правительство за эту приватизацию можно судить. Но мы договорились, что всю историю приватизации нужно прописать: как что происходит, как перетекает и что нужно в этой связи делать. Нужно принять закон, который бы регулировал и приватизацию, и соотношение государственной собственности и частной, акционерной, долевой. Нам нужен Закон "О национализации".

Теперь о так называемых неожиданных деньгах. С одной стороны, в бюджете должны быть сосредоточены все доходные источники, которые есть у государства, потому что все деньги, которые платит кто-то в бюджет, связаны или с налогами, или с доходами от использования государственного имущества: аренда, приватизация... Все, что платится, должно быть в бюджете. Однако сейчас существует такое положение, что можно так называемые внебюджетные фонды сделать. И кроме четырех государственных фондов, которые определены законом (это пенсионный, занятость, соцстрах и медстрах), каждая территория формирует свои, и она определяет, какие деньги туда зачисляются.