Бюджет и бюджетный процесс в России

Разработка бюджета г.Воронежа на 1999 год велась в соответствии с федеральным законодательством (Законы РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации") и нормативными актами муниципального Совета (постановления "Об уставе города Воронежа", "О Положении "Об основах налоговой системы и принципах формирования бюджета города Воронежа").

Следует иметь в виду, что принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской Федерации, регламентирующий процедуру составления и принятия бюджета, до сих пор не введен в действие, что осложняет разработку как прогноза социально-экономического развития города на среднесрочную перспективу, так и напрямую зависимого от прогноза бюджета города.

Особенностью разработки бюджета города на 1999 год явилось то, что сценарные условия развития народнохозяйственного комплекса города , заложенные в "Прогнозе социально-экономического развития г.Воронежа на 1998-99 гг.", разработка которого велась в первой половине 1998 года, уже в 1998 году оказались существенно трансформированы в ходе августовского финансового кризиса и вызванного им обвала промышленного производства. Так, если погрешность в определении комитетом по экономике администрации города величин основных прогнозных показателей, использующихся при разработке бюджета города (объем валового внутреннего продукта, среднемесячная заработная плата, объем розничного товарооборота и услуг, объем промышленного производства, уровень инфляции и др.) в I полугодии 1998 г. не превышала 1-3%, то во II полугодии, ввиду изменения курса рубля, стремительного роста оптовых и розничных цен, паралича банковской системы и вызванного этим разрыва межхозяйственных связей на фоне затоваривания производства, указанная погрешность уже составляла от 7 до 18%.

Вышеназванные причины не могли не повлечь за собой существенный (от 10 до 25%) рост - ввиду увеличения заработной платы, отпускных цен в промышленности и оптово-розничных цен в торговле - налоговой базы по таким источникам формирования доходной части бюджета города, как НДС, налог на прибыль, сбор на нужды образовательных учреждений, налог на содержание жилфонда и объектов СКС. При этом налоговая база по налогам и сборам, исчисление которых увязано с численностью занятых в сфере материального производства и минимальной заработной платой (целевые сборы, госпошлина, регистрационные и лицензионные сборы) изменилась относительно прогнозных показателей незначительно (от 2 до 7%), а по налогам , исчисление которых связано со стоимостью используемого в процессе производства имущества и ресурсов (налог на имущество, ресурсные платежи), и вовсе не изменилась.

Комитетом по экономике администрации города в ноябре 1998 года, исходя из итогов работы народнохозяйственного комплекса г.Воронежа в I - III кварталах 1998 г. и доведенных Минэкономики РФ сценарных условий его развития в 1999 году, была произведена корректировка основных показателей раздела VIII прогноза социально-экономического развития города на 1999 год в части изменения налоговой базы и контингентов налоговых поступлений - ввиду предполагавшегося изменения ставок налогообложения по таким налогам и сборам, как НДС, налог на прибыль, ресурсные платежи, налог на содержание жилищного фонда и объектов СКС, и введения новых налогов (налога с продаж, единого налога на вмененный доход) параллельно с отменой таких, как сбор за право торговли, сбор за уборку территории и др.

В рамках процедуры согласования величины нормативов отчислений в бюджет города по регулирующим источникам доходов бюджета (сверх установленных федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления") финансово-экономические службы администрации города исходили из необходимости обеспечить:

• уменьшение объемов кредиторской задолженности бюджета города (на 01.01.1999 года - 1672,9 млн. рублей) в расчетах с предприятиями и учреждениями за работы (услуги), выполненные в рамках муниципального заказа в ходе реализации городом вопросов, отнесенных к предметам ведения органов местного самоуправления;
• стопроцентное денежное покрытие расходов бюджета города по социально защищенным статьям расходов (заработная плата и начисления на нее в органах управления, муниципальных учреждениях просвещения, здравоохранения, культуры; питание больных и учащихся, медикаменты, социальная поддержка населения) - 841,1 млн. руб.;
• финансирование (дотирование) по другим статьям расходов бюджета города в объеме, позволяющим сохранить как системы жизнеобеспечения (общественный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство), так и находящийся в муниципальной собственности жилой фонд города.

Следует иметь в виду, что в 1996-98 гг. на бюджет города значительное увеличилась нагрузка, связанная с выполнением отдельных государственных полномочий, финансирование которых в соответствии с действующим законодательством (Законы РФ "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ", "О компенсационных выплатах семьям, имеющим детей") должно проводится за счет средств бюджета Воронежской области. Только в 1998 году на реализацию указанных законов было отвлечено из бюджета города более 150 млн. рублей.

В целом необходимый для финансирования потребностей городского хозяйства объем доходов на 1999 год оценивается на уровне 2550-2600 млн. рублей. Однако доведенные в соответствии с Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 1999 год" нормативы отчислений по регулирующим источникам (НДС, налог на прибыль, акцизы, подоходный налог) и действующие нормативы по закрепленным источникам (местные налоги и сборы) позволяют мобилизовать в бюджет города не более 1473,3 млн. рублей. С учетом неналоговых доходов (поступления от сдачи в аренду муниципальной собственности, арендная плата за земли города, поступления от предприятий в счет лимитов за переданный в муниципальную собственность жилфонд, штрафы) доходы бюджета города (без бюджета развития) составят в текущем году 1647,9 млн. руб., что не позволяет в полном объеме покрыть даже минимальные расходы муниципального хозяйства. В сложившейся ситуации возникла необходимость сокращения бюджетных ассигнований, предназначенных для финансирования социально защищенных статей бюджета (питание, медикаменты) и перехода к адресной социальной поддержке населения. Так, утвержденный постановлением муниципального Совета города № 69-II от 20.04.99 г. бюджет города предусматривает финансирование расходов на питание (по учреждениям здравоохранения и просвещения) в объеме 90,3 млн. руб., что лишь на 58% покрывает нормативную потребность. Предусмотренные бюджетом расходы на оплату медикаментов и перевязочных средств (98,1 млн. руб.) составляют лишь 41% от нормативной величины. Потребность в бюджетных средствах, необходимых для содержания (через механизм восстановления выпадающих доходов) предприятий жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, составляет 1110 млн. руб. (и это при условии замораживания заработной платы их работников на уровне 1998 г. и сохранения на уровне прежнего года отпускных цен на энергоносители и материалы, что не реально в условиях инфляции). Выделено же из бюджета на указанные цели 412,9 млн. руб. (37% от потребности).

В сложившихся условиях при принятии постановления "О бюджете города Воронежа на 1999 год" муниципальный Совет вынужден был заложить норму, регламентирующую условия реализации ряда федеральных законов на территории муниципального образования. Статьей 23 указанного постановления установлено, что доплаты к государственным пенсиям гражданам, репрессированным по политическим мотивам в уголовном порядке и впоследствии реабилитированным, согласно постановлению администрации Воронежской области "О дополнительных мерах по возмещению морального и материального ущерба гражданам, пострадавшим от политических репрессий", пособия гражданам, имеющим детей, и расходы, связанные с выполнением закона "О ветеранах", финансируются по мере поступления средств из областного бюджета, выделенных на эти цели.

В первом полугодии 1999 года крупными и средними промышленными предприятиями города произведено продукции (работ, услуг) в действующих ценах на сумму 5411,7 млн. рублей (темп роста в действующих ценах по сравнению с соответствующим периодом прошлого года составил 110,6%), по прогнозу социально-экономического развития города объем выпуска продукции планировался в размере 5275,9 млн. рублей, т.е. процент исполнения прогноза составил 102,6%.

Превышение прогнозных показателей объемов промышленной продукции по сравнению с планируемым обусловлено тем, что индекс физического объема выпущенной продукции по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составлял 105,2%, что существенно выше показателя (101,5%) прогноза социально-экономического развития города на 1999 год.

Увеличение объема выпуска промышленной продукции с начала года (на 5,2%) обусловлено ростом производства в лесной и деревообрабатывающей промышленности (в 3,6 раза), мукомольно-крупяной (на 37,2%), легкой (на 19,7%), строительных материалов (на 16,5%), пищевой (на 14,3%) и других отраслях промышленности.

В текущем году по сравнению с соответствующим периодом прошлого года увеличилось производство станков металлорежущих (в 6,7 раза), станков буровых (в 2,6 раза), экскаваторов (в 1,8 раза), сборных железобетонных конструкций (на 28%) и других (по данным видам продукции исполнение прогноза составило свыше 110%).

За I полугодие 1999 года в производственном секторе экономики было получено 702,5 млн. рублей прибыли (80,3% от прогнозного показателя - 875,4 млн. руб.). Перевыполнение прогнозного показателя по прибыли произошло в промышленности (факт - 431,3 млн. рублей, прогноз - 356,6 млн. рублей), что было вызвано ростом объемов промышленного производства и сложившимся в первом полугодии уровнем оптовых цен. Недовыполнение прогнозного показателя (на 20%) было обусловлено низким уровнем прибыльности предприятий железнодорожного транспорта (исполнение прогноза - 26%) и промышленных предприятий, входящих в систему МПС РФ, в результате проводящейся политики государственного регулирования цен на железнодорожные перевозки. Продолжающийся процесс сокращения перевозочной деятельности специализированных предприятий автомобильного транспорта, связанный с увеличением у предприятий и организаций других отраслей экономики и предпринимателей собственного транспорта (особенно малотоннажного) также привел к снижению прибыли.

Снижение пассажирооборота произошло в результате снижения процента выхода подвижного состава предприятий электротранспорта и автотранспорта, являющихся традиционными перевозчиками в городе Воронеже.

Мониторинг деятельности предприятий транспорта, проводимый Банком России, показал, что ситуация в этой отрасли в целом остается сложной:

• ни одно транспортное предприятие не указало на улучшение экономической конъюнктуры в своей отрасли;
• у шести из одиннадцати предприятий ухудшилась обеспеченность оборотными средствами;
• просроченная кредиторская задолженность возросла у шести, а просроченная дебиторская у пяти из одиннадцати предприятий.

Показатель "Валовая продукция сельского хозяйства" выполнен на 148,2% за счет того, что в прогнозе 1999 года не были учтены показатели по трем предприятиям (совхоз "Зареченский", колхоз "Тепличный", АПК "Тенистый").

В первом полугодии 1999 года отчетные данные по зерну, сахарной свекле, подсолнечнику и картофелю отсутствуют, поскольку сбор указанных культур осуществляется во втором полугодии.

Прогноз по сбору овощей (в основном овощи закрытого грунта) выполнен на 101,6 процентов. По производству молока, яиц, поголовью скота и птице прогноз выполнен на 100 процентов.

Увеличение объема инвестиций в основной капитал (по крупным и средним предприятиям города) связан с увеличением объема прибыли, полученной промышленными предприятиями, предприятиями стройиндустрии, необходимостью (в условиях роста спроса на промышленную продукцию отечественного производства) обеспечить модернизацию производства в целях повышения конкурентоспособности.

Кроме того, увеличился фактический индекс СМР по отношению к прогнозируемому году на 5% и составил 11,1 раза к уровню 1991 года (в новом масштабе цен).

В условиях инфляционных ожиданий, кризиса банковской системы, невысоких уровней доходов, основная масса граждан, имеющих денежные накопления, предпочитает вкладывать их в недвижимость (отсюда рост объема строительно-монтажных работ непроизводственной сферы).

На крупных и средних предприятиях города Воронежа среднесписочная численность работающих составила 330629 человек, что на 11,9 тыс. человек меньше, чем в первом полугодии прошлого года. Прогнозируемый показатель численности работников на территории имеет отклонение от фактически сложившейся за первое полугодие 1999 года на 15,2%, так как госстатистика ведет учет занятых по кругу крупных и средних предприятий (число предприятий 1012).

Среднемесячная заработная плата работающих составила 1030,8 рубля, что на 18,5% больше, чем прогнозировалось. Наиболее высокие показатели темпов роста заработной платы наблюдались в таких отраслях, как геология (в 1,8 раза), кредитование, страхование, финансы и пенсионное обеспечение (в 1,7 раза), общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка (в 1,7 раза), общественные организации и заготовки (в 1,6 раза). Снижение заработной платы по сравнению с первым полугодием прошлого года не наблюдалось ни в одной отрасли народного хозяйства.

Фактический фонд оплаты труда (по данным Воронежского отделения ПФ РФ) за первое полугодие 1999 года превысил прогнозируемый на 0,5%.

В течение отчетного периода было признано безработными 8982 человека, с учетом переходящего остатка на 1.01.99 г. их насчитывалось 19331 человек, что ниже, чем за соответствующий период 1998 года на 3,5%. По сравнению с прошлым годом состав безработных изменился в сторону увеличения доли служащих с 46,8% до 56,9%. Это повлекло за собой увеличение численности безработных с высшим и средним профессиональным образованием. Уровень зарегистрированной безработицы составил 2,2%. Однако этот показатель не дает представления о действительной ситуации в сфере занятости, так как в расчет не принимаются официально нигде не работающие граждане. С учетом данной категории граждан общий потенциал безработицы в городе Воронеже по состоянию на конец первого полугодия 1999 года оценивается в пределах 47,7 тысячи человек, что составляет 12% экономически активного населения.

В первом полугодии 1999 года денежные доходы населения города Воронежа составили 7717 млн. рублей и увеличились по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 35,9 процента.

Реальные располагаемые денежные доходы (доходы за вычетом обязательных платежей, скорректированные на индекс потребительских цен) уменьшились по сравнению с соответствующим периодом 1998 года на 30,9 процента.

Среднедушевые доходы у 37,1 процента населения в первом полугодии 1999 года были ниже прожиточного минимума.

В ходе разработки (в октябре-ноябре 1998 года) раздела VII "Потребительский рынок" прогноза социально-экономического развития на первое полугодие 1999 года применялся индекс потребительских цен 124,0% (при годичном показателе 152,0%), фактически он составил 121,2%. Таким образом, при росте (на 115,9%) розничного товарооборота (в действующих ценах) к уровню прошлого года в сопоставимых ценах он снизился на 43,6%, что обусловлено низкой покупательной способностью населения и ростом индекса потребительских цен (в период с 1.07.98 г. по 1.07.99 г.) на 205,6%.

При разработке раздела прогноза "Финансовый баланс" управление исходило из того, что при принятии Закона Воронежской области "О налоге с продаж" (принят 11 декабря 1998 года) законодатель не будет существенно расширять имеющийся в Федеральном законе перечень товаров, работ, услуг, не являющихся объектом налогообложения. Однако с учетом изменений и дополнений (принятых областной Думой в апреле 1999 года) указанный список товаров пополнился товарной группой, которую никак нельзя отнести к товарам первой необходимости (мясо, мясопродукты, колбасы вареные, рыба свежая, соленая, копченая и др.), что привело к снижению налоговой базы (так как в структуре розничного товарооборота вышеуказанная группа товаров занимает до 30%). Отсюда объем розничной торговли, подлежащей налогообложению по налогу с продаж, упал до 37,4% от прогнозируемого. Следует иметь в виду и то, что при принятии областной Думой 24 декабря 1998 года Закона Воронежской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых на территории Воронежской области" были несколько изменены параметры численности малых предприятий, действующих в сфере розничной торговли (вместо 15 человек до 30 человек). В результате большая часть торговых предприятий, выступающая в прогнозе в качестве плательщика налога с продаж и других налогов и сборов в рамках действующей налоговой системы, оказалась выведенной из старой системы налогообложения, что привело к существенному снижению налоговой базы по налогу с продаж. Нельзя недооценивать и такой негативный фактор при формировании налоговой базы по налогу с продаж, как процесс дробления ряда хозяйствующих субъектов, работающих в сфере торговли, на малые предприятия с численностью работающих до 30 человек и переходом их на уплату единого налога на вмененный доход.

При разработке прогноза объема платных услуг применялся индекс потребительских цен 135,0% (на год), фактически же он составил уже в первом полугодии 115,42%. Вместе с тем, при росте объема платных услуг (в действующих ценах) на 102,2% к уровню прошлого года, в сопоставимых ценах он снизился на 32%, что обусловлено низкой покупательной способностью населения.

Вышеуказанные причины повлекли за собой превышение прогнозных показателей по такому виду налога, как НДС. При расчете объемов налоговых поступлений в бюджет города по указанному источнику управление исходило из проекта закона "О Федеральном бюджете РФ на 1999 год", находившегося на рассмотрении в Государственной Думе и предполагавшем уменьшение налоговой ставки с 20 до 15 процентов. Указанные изменения не были приняты Государственной Думой, которая, внеся изменения в закон о НДС, существенно уменьшила перечень товаров, услуг, налогообложение которых велось по ставке 10%. На рост объемов НДС не могло не повлиять и вовлечение в хозяйственный оборот товарных запасов - 2,7 млрд. руб., произведенных промышленными предприятиями в сентябре-декабре прошлого года, а также улучшение расчетов в топливно-энергетическом комплексе (определенном снижении кредиторской задолженности промышленных предприятий перед ОАО "Воронежоблгаз", МП ПУ "Воронежводоканал", МП "Воронежская горэлектросеть") за газ, электроэнергию, тепло. Немаловажным фактором, повлиявшим на рост налоговой базы НДС, является и значительный рост заработной платы, превысивший на 18,5% прогнозные показатели.

Указанные причины обусловили также и рост (по отношению к прогнозным показателям) налоговой базы по таким налогам, как налог на прибыль и налог на содержание жилищного фонда.

Уменьшение (по отношению к прогнозному показателю) налоговой базы по налогу на имущество обусловлено переходом ряда налогоплательщиков (действующих в сфере транспорта, строительства, торговли, сферы услуг) на уплату единого налога на вмененный доход.