Бюджет и бюджетный процесс в России

Проблема неравенства возможностей для самореализации мужчин и женщин не первый десяток лет волнует мировое сообщество. В течение 20-летнего интервала от Первой (Мехико, 1975 г.) до Четвертой (Пекин, 1995 г.) Всемирных конференций ООН по положению женщин произошло много международных событий, на которых был принят целый ряд важных документов, направленных на улучшение положения женщин.

Активное участие российских женских организаций в Форуме НПО-95 и в IV Всемирной конференции по положению женщин в интересах равенства, развития и мира помогло не только включиться в международное женское движение, но и привнести идеи и документы ООН в практику повседневной деятельности. Пекинская декларация и Платформа действий, принятые на IV Всемирной конференции по положению женщин представителями стран-участниц, отразили новые международные обязательства государств ликвидировать дискриминацию женщин и устранить препятствия на пути достижения равенства. Государства признали также необходимость обеспечить гендерную перспективу в проводимой ими политике и программах.

Платформа действий выделяет основные препятствия для продвижения женщин. Они объединены в 12 проблемных областей. Для их преодоления определены стратегические цели и действия, которые должны быть предприняты до 2000 года государствами, международным сообществом, неправительственными организациями и частным сектором. За прошедший после Пекинской конференции год Правительством и Президентом РФ был подписан ряд важных постановлений и указов, направленных на улучшение положения женщин:

• постановление Правительства РФ "О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации" (от 8 января 1996 г. № 6);
• указ "Об основных направлениях государственной семейной политики" (от 14 мая 1996 года № 712);
• постановление Правительства РФ "О межведомственной комиссии по вопросам улучшения положения женщин" (от 17 мая 1996 г. № 599);
• указ "О Национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года" (от 18 июня 1996 г. № 932);
• указ "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (от 30 июня 1996 г. № 1005);
• постановление Правительства РФ "Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года" (от 29 августа 1996 г. № 1032);
• постановление Государственной Думы "О концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин" (№ 1929 - ПГД, 20 ноября 1997 года).

Эти документы обусловлены выполнением Российским государством своих обязательств по реализации Пекинской платформы действий по улучшению положения женщин, принятой на IV Всемирной конференции ООН по положению женщин и имеют прямое отношение к перспективам развития женских организаций в России как составной части демократического общества.

С точки зрения неправительственных организаций, проблемы женщин являются комплексными и многоаспектными, охватывающими как сферу социальной защиты, так и сферу социального развития. Для их решения необходимы постоянный мониторинг положения женщин, разработка стратегических целей и программ его улучшения, координация программ, ведущихся разными ведомствами и организациями на федеральном, региональном и местном уровнях, процедура оценки прогресса в этой области. Это определяет требования к структурному устройству Национального механизма.

В настоящее время на федеральном уровне Национальный механизм включает: в структуре исполнительной власти - соответствующий департамент в Министерстве труда и социального развития, в структуре законодательной власти - Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы, в структуре судебной власти соответствующего органа нет. На правах совещательного голоса в Национальный механизм входит Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации, Комиссия по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве РФ, Гендерный центр при Информационно-аналитическом управлении Совета Федерации.

Все вышеперечисленные указы Президента и постановления Правительства обеспечивают юридически государственные механизмы для улучшения положения женщин. Однако, если посмотреть реально, то, что существует де-юре, не обеспечивается де-факто. Ни один пункт Национального плана не был обеспечен финансовой поддержкой. И даже те программы, касающиеся женщин, которые финансировались, не решают женских проблем - нет механизма обратной связи между принимаемыми решениями и результатами их исполнения. Указ № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов власти" тоже не обеспечен механизмом исполнения. Это подтверждается данными Госкомстата за 1998 год (такие данные с разделением по признаку пола появились тоже благодаря международным стандартам, принятым Россией).

Положение женщин в Российской Федерации продолжает ухудшаться. Число женщин в общем числе занятых в 1990 г. - 51%, в 1997 г. - 47%, по статусу занятости на конец октября 1997 г. основная масса населения по-прежнему работает по найму - 96% женщин и 94% мужчин, при этом в распределении по полу, по статусу занятости женщины, работающие по найму, составили в общей численности 48%, работающие не по найму - 39%, работодатели - 33%, члены кооперативов - 37%, самостоятельно обеспечивающие себя работой - 41%, безвозмездно работающие члены семьи - 48%. Две последние цифры говорят о высокой активности женщин в период реформирования, причем вторая цифра говорит о высокой полулегальной занятости женщин в теневой сфере, так как чаще мать берет на себя ответственность за то, чтобы накормить детей и идет на любую оплачиваемую работу. Даже по очень обобщенным и скудным (12 позиций, сам подбор которых явно не способствует выявлению истиной цифры) данным единовременного выборочного обследования Госкомстата, в октябре 1997 года отношение заработной платы женщин к заработной плате мужчин в зависимости от отрасли, профессии, должности колеблется в интервале от 69% до 105%, причем только по двум позициям (кочегары производственных печей и штукатуры превышают 100%). И, наконец, в законодательной, в исполнительной и в судебной власти распределение по категориям государственных должностей, занимаемых мужчинами и женщинами, является обратным, т. е. процент женщин уменьшается от младших к высшим категориям примерно от 80-90 до 10-20, а процент мужчин в таком же соотношении растет.

Не может не беспокоить отсутствие зависимости между основными событиями международного и российского женского движений, основными документами и механизмами по улучшению положения женщин, принятыми на международном и федеральном уровнях, и положением женщин на местах, которое в реальной жизни хуже, чем это показано в материалах Госкомстата. Вне узкого круга женских НПО информация недостаточно распространяется и тем более не воспринимается как руководство к действию. То, что сделано в последние годы на федеральном уровне совместными усилиями структур Национального механизма, ученых и женских НПО (ИЦ НЖФ тоже сыграл в этом немалую роль) по созданию реально действующих государственных механизмов, включению в бюджеты разных лет некоторых программ, принятию ряда законов, направленных на улучшение положения женщин, безусловно является прогрессивным. Появилось понимание того, что проблемы пола, ущемляющие права женщин, существуют. В СМИ можно видеть и слышать слова "гендерная экспертиза законопроектов", "гендерно нейтральная политика" и т. п., чиновники высокого ранга включают эти термины в свои выступления на женских форумах и конференциях. Появились официальные статистические данные в гендерном аспекте.

Необходимо расширять круг и выносить положительный опыт улучшения положения женщин и наработанные в женских организациях и других НПО социальные технологии адаптации к новым условиям на уровень городской политики.

На международном уровне это практикуется уже давно. Важную роль в решении городских проблем, в том числе и проблем положения женщин, играет Хабитат - Центр ООН по населенным пунктам, который был создан в Найроби (Кения) в 1978 году. Этот Центр несет ответственность за разработку и осуществление программы ООН по развитию городов и других поселений и оказывает помощь правительствам в деле совершенствования процесса развития населенных пунктов и управления ими.

Повестка дня Хабитат и Декларация были приняты на конференции ООН по населенным пунктам "Хабитат II" (Стамбул 3-14 июня 1996 года). В этих документах сконцентрирован весь накопленный международный опыт в решении проблем населенных пунктов.

Уникальность этой конференции в том, что на ней были представлены и работали вместе, кроме представителей государств-членов ООН, местные органы управления, общественные и общинные организации, частный сектор и ученые. Такое партнерство имеет исключительно важное значение для стратегического планирования развития городов и других населенных пунктов. Как основные приоритеты городской политики на конференции были приняты вопросы окружающей среды, народонаселения, социального развития и положения женщин.

Если документы IV Всемирной конференции по положению женщин - Платформа действий и Пекинская декларация нашли свое отражение в российских документах и указах, направленных на улучшение положения женщин, и способствовали созданию Национального механизма, то повестка дня Хабитат еще не имеет должного распространения и понимания как среди женских организаций, так и среди органов власти субъектов Федерации и городов. Хотя Госстрой РФ и Исполнительное бюро Центра ООН (Хабитат) в России уже проводит мероприятия, направленные на включение населения в самоуправление (июль 1999 года, Москва), но положение женщин, как один из приоритетов повестки дня Хабитат, еще не звучит. ИЦ НЖФ был единственной женской организацией, представленной на этом семинаре.

Подходы Хабитат к решению городских проблем основываются на партнерских отношениях всех субъектов городской политики. Особое внимание уделяется участию жителей. В нашем обществе такой подход требует дополнительных разъяснений. На положение женщин в ходе социального и экономического реформирования влияют не только своевременное появление указов и постановлений, но и стереотипы сознания, предписывающие определенные ролевые функции женщинам и мужчинам в обществе. Кроме того, в нашем обществе еще очень сильны стереотипы о "второсортности", малой значимости работы в сфере воспроизводства, а не в сфере науки, культуры, производства, вообще о "постыдности" открытой заботы о быте. Очень трудно преодолевать привычную уверенность в том, что о нашем быте полностью заботится государство, и в то же время мы привыкли к низкому качеству оказываемых услуг. Мало кто разбирается в реальной стоимости разных социальных услуг, например, содержания дома или обучения детей в школе, в том числе частной. Как, из каких источников поступают на это средства? Насколько эффективно работают организации, оказывающие услуги, с какими трудностями они сталкиваются? Как формируется городской бюджет и кто определяет в нем приоритеты? В стране радикально изменились отношения собственности, идет структурная перестройка, а сознание отстает. Сейчас формируются новые, соответствующие изменившимся условиям нормы, правила поведения, правила взаимоотношений с соседями, с оказывающими услуги организациями. Это нельзя сделать быстро путем указаний и постановлений, можно вырабатывать это только через непосредственную деятельность. Поэтому очень важно, чтобы именно женские организации, имеющие опыт самостоятельной работы, не только инициировали участие женщин, но и поддерживали их в непосредственной самостоятельной деятельности по улучшению качества жизни.

Чтобы помочь женским организациям проводить такую работу необходимо создать условия для повышения уровня экономических, управленческих и правовых знаний, причем не теоретических, а именно на уровне бытового сознания с учетом реально складывающихся условий. Необходимо создать условия по развитию практических навыков в вопросах взаимодействия с различными городскими структурами и горожанами. У межрегиональной сети информационно-образовательных центров для женщин есть такой опыт.

Обращение к теме и издание брошюры "Бюджет и бюджетный процесс в России" связано с тем, что формирование городского бюджета является узловым моментом городской политики и напрямую связано с положением женщин.

Работа по этой теме была начата с февраля 1997 года, когда на семинаре ИЦ НЖФ "Социальная политика: новые возможности для женщин?" было впервые организовано обсуждение и проведен анализ городских бюджетов (Воронеж, Псков, Иркутск, Владивосток и др.). Целью обсуждения был поиск новых возможностей для финансирования из городского бюджета деятельности женских НПО, направленной на решение социальных проблем. Работа с бюджетами была продолжена на следующем семинаре, на котором член Комитета по бюджету Госдумы Т.Г. Нестеренко рассказала о принципах формирования расходной и доходной статей федерального бюджета, бюджетной классификации и др.

19 февраля 1999 года ИЦ НЖФ провел в Министерстве труда и социального развития семинар "Женские общественные организации и бюджетный процесс в России". В работе семинара участвовали сотрудники министерства, департамента по делам семьи, женщин и детей, ученые-эксперты из России и из-за рубежа, лидеры женских НПО (члены Ассоциации независимых женских объединений). Приглашенные эксперты (в отличие от профессионалов традиционного плана) сформулировали новые представления о бюджете - бюджет должен быть открыт (для предложений, изменений, дополнений), понятен (проиллюстрирован, написан понятным для непрофессионалов языком), детален (подробно расписаны все статьи, видны исполнители), бездефицитен и представлен в таком виде не только депутатам, но и жителям города. Семинар был обеспечен большим количеством раздаточных материалов, переведенных в ИЦ НЖФ статей зарубежных авторов, которые и являются основными статьями данного сборника. Выступления экспертов и часть раздаточных материалов позволили участницам семинара познакомиться с феминистским взглядом на решение экономических проблем. На семинаре уже прозвучал опыт работы с городским бюджетом одной из общественных организаций сети - "Женщины ЗАТО" г. Снежинска.

Снежинск является закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) и согласно закону Российской Федерации о ЗАТО стал зоной льготного налогообложения. Бюджет города формируется из налогов зарегистрированных в городе крупных предприятий соседних областей (Челябинской, Свердловской и ряда других). По Уставу города, положению "О бюджетном процессе" и положению "О порядке предоставления налоговых льгот", разработанных и принятых депутатами, зарегистрированные в городе Снежинске предприятия имеют льготы по ряду налогов и отсрочки налоговых платежей, которые могут предоставляться им решением городского Совета или администрацией города, но на срок не более 3-х месяцев и с обязательным информированием городского Совета. Однако анализ показал, что администрация предоставляла льготы на сроки более 3-х месяцев и без информирования депутатов. Кроме того, было выяснено, что предприятия не всегда отчитывались о том, каким образом они тратили средства, полученные от налоговых льгот. Результатом совместной аналитической работы общественной организации и депутатов в Снежинске можно считать принятие депутатами городского Совета мер по ограничению прав главы администрации предоставлять налоговые льготы предприятиям без обсуждения этого с депутатской комиссией. Другим важным результатом можно считать то, что бюджетная комиссия по предложению общественной организации включила в план работы комиссии создание балансовой подкомиссии для контроля за использованием бюджетных средств и анализа отчетов предприятий, получавших льготы.

Информационный центр поддержки общественных объединений "Содействие" Челябинска в сотрудничестве с Ассоциацией сельских муниципальных образований проанализировал существующую практику формирования местных бюджетов, выявил противоречия между практикой и существующим законодательством, совместно с главами сельских муниципальных образований разработал механизм принятия бюджета с соблюдением необходимых процедур, обеспечивающих прозрачность местных бюджетов.

Работа женских НПО по теме "Бюджет и бюджетный процесс" в городах показала, что есть резервы для более эффективного расходования городских бюджетных средств. Знакомство с уже накопленным опытом российских и зарубежных НПО по анализу бюджета, а также опыт администраций некоторых городов может быть использован в дальнейшей практической работе. Понимание бюджетного процесса на локальном уровне позволит женским НПО более эффективно планировать и организовывать свою деятельность и влиять на городскую политику.