Методология гендерного бюджета
(основные положения с учетом реформ управления
в Российской Федерации)

Определение

Гендерный бюджет (ГБ) представляет собой совокупность различных инструментов, механизмов и институтов, объединенных общей целью – сделать гендерный подход к управлению обязательным в национальной политике. Гендерный бюджет- это система выделения в государственном бюджете ее социальной составляющей, ресурсов на политику равных прав и равных возможностей по признаку пола, система, открытая для проведения общественной экспертизы, публичного обсуждения и лоббирования.

Конструируемый вид бюджета - гендерный - не является чем-то принципиально отличным от того, что действует ныне в практике бюджетного процесса инструментально, а должен выступить лишь его специфической, целевой трансформацией. Он позволяет глубже знать, чем управляешь, каковы последствия принимаемых решений, что повышает их эффективность на основе новой, апробированной в мире социально-экономической технологии.

Модель

В отличие от продвинутых моделей ГБ развитых стран (канадская, шведская, австралийская, где он - часть официального бюджетного процесса), в России ныне возможно только общественное лоббирование экспертизы бюджетных решений и проектов. В этом смысле Российская модель ближе к американской, но в отсутствии того влияния, которые имеют женские общественные организации в США и признание их роли со стороны государства. Пока в России нет настоящего интереса со стороны власти к ГБ, и первые шаги сделаны в основном научным сообществом и неправительственными женскими организациями (НЖО). Далее проблема российского ГБ зависит как от стимулирования интереса НЖО к подобным действиям и их финансовых возможностей на этот счет, так и от того, насколько удастся объяснить широкому кругу госслужащих на всех уровнях, федеральном и местном, необходимость и полезность данной управленческой государственно-общественной конструкции. Идеальным должно быть решение на государственном уровне о включении технологии ГБ в общий бюджетный процесс.

Участники

Органы власти на всех уровнях, женские неправительственные организации, экспертное сообщество, средства массовой информации, специалисты в различных областях. Формы их сотрудничества - совместные рабочие группы, комиссии, слушания, семинары, конференции на всех стадиях бюджетного процесса - разработка портфеля предложений к проекту бюджета, его обсуждение, участие в реализации мероприятий, финансируемых из бюджета, мониторинг исполнения бюджета, общественная оценка бюджетной отчетности, публикации, выступления в СМИ.

Условия внедрения

• Наличие функционирующего Национального механизма по улучшению положения женщин и гендерному регулированию (правовые, организационные, экономические аспекты; внедрение гендерно ориентированных показателей в управление, в том числе в программы, планы, в оценку деятельности всех министерств и ведомств).
  
• Формирование прозрачного бюджета, доступного для общественности на всех уровнях - федеральном и местном. Для этого необходимо: а) обучение методологии ГБ, информационные кампании в СМИ, процедуры совместного (власть и НПО¹) обсуждения; б) законодательное оформление этих условий в Бюджетном кодексе.
  
• Законодательное сопровождение - принятие новых законов о включении социальной (гендерной) экспертизы в процесс принятия решений на всех уровнях и о социальных стандартах и финансовых нормативах с учетом гендерной составляющей, а также включение положения о социальном (гендерном) разделе работы в законы об Общественной палате (как в принятый на федеральном уровне, так и разрабатываемые в субъектах РФ).

Области применения

Область применения ГБ - регулирование ресурсов государства по разделам уровня жизни населения. Последние включают в себя сферу личных доходов, труда и занятости, пенсионное обеспечение, социальное страхование, образование, здравоохранение, культуру, социальное обслуживание нетрудоспособных, поддержку материнства и детства, помощь бедным, политику в области потребительских цен и тарифов, налогов на физические лица, жилищную политику, т.е. все направления взаимоотношений государства с населением, в которых тем или иным способом участвуют средства государства и которые могут различно отражаться на положении женщин и мужчин.

Уровни использования, адресность

В замкнутой системе, которую представляет собой государственный бюджет, любые решения в пользу перераспределения средств в пользу конкретных приоритетов - у нас гендерных приоритетов - возможно при соответственном построении структуры бюджета, исходя из распределения функций по уровням власти и, следовательно, из бюджетов трех уровней.

Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (сейчас это - Пенсионного, Социального страхования и Медицинского страхования). Федеральный бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций центральной власти.

Второй уровень – региональные бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных внебюджетных государственных фондов (сейчас это - территориальные отделения упомянутых выше фондов Соцстраха и Медстраха, тогда как Пенсионный фонд имеет только общефедеральный уровень). Этими бюджетами распоряжаются власти республик и областей.

Третий уровень - местные бюджеты самоуправления (хотя, строго говоря, местное самоуправление не есть государственное управление).

Все эти уровни связаны категорией социальных трансфертов из внутрибюджетных фондов. Выделение гендерной нагрузки по структуре бюджетов предполагает введение в Бюджетный кодекс социальной (гендерной) классификации его статей, как по уровням власти, так и во внебюджетных и внутрибюджетных фондах. И если для первого и второго уровня есть уже некий опыт социально-адресного подхода, и состоит задача его совершенствования, то для формирующихся ныне поселенческих бюджетов (бюджеты городских и сельских поселений) - задача иная - все построить сначала, имея в виду не ухудшить позиции "догоняющего пола" и социально слабых слоев граждан. И для решения такой задачи технология ГБ чрезвычайно актуальна.

Классификации бюджетных статей

Особо важное значение для анализа бюджета имеет бюджетная классификация.

По определению, бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджета, используемой для составления и исполнения бюджета. Ныне установлены следующие виды бюджетной классификации по тем или иным признакам:

Классификация доходов по видам платежей (налоги, таможенные пошлины, поступления от приватизации, за аренду государственного имущества, прибыли и дивиденды от него, платежи за природные ресурсы и т.п.).

Классификация налогов, поступающих в бюджет в настоящее время, претерпела существенные изменения и включает три группы (налоги на доходы, налоги на собственность, на внутреннюю и внешнюю экономическую деятельность). Однако, здесь не выделяются налоги на население, представляющие интерес для ГБ. Поэтому следует более дифференцированно сгруппировать налоговые поступления. Иначе невозможно выделить вклад женщин и мужчин, что уменьшает зону экономического обоснования равной эффективности принимаемых решений для мужчин и женщин.

Классификация расходов по направлениям:

функциональная (по основным направлениям деятельности государства - управление, оборона, социальная политика, внешние и внутренние займы и пр.);

экономическая (текущие расходы и капитальные вложения; из текущих - оплата госслужащих, содержание военных, базовые, социальные и иные государственные пенсии и пособия по социальному обеспечению, стипендии, трансферты территориям и населению и пр.)

ведомственная (по юридическим лицам - распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, вначале - по уполномоченным органам власти, далее - подведомственным бюджетным учреждениям и организациям).

Гендерный бюджет предполагает еще и социальную классификацию (по основным социально-демографическим группам населения - мужчины и женщины; работающие, пенсионеры, дети, молодежь; городское и сельское население и пр.). Только наличие такой группировки бюджета позволяет сделать ГБ полностью обоснованно, т.е. распределить расходы с учетом пола, возраста, статуса, занятия, места жительства.

Гендерно-ориентированная группировка бюджетных расходов

С точки зрения взаимоотношения государства с населением, дифференцированных по признаку пола статьи расходов бюджета можно разделить на три категории: прямые, косвенные и влияющие.

Прямые. Статьи, прямо имеющие в виду пол адресата - мужчина или женщина, их положение. Например, расходы государства на оплату пособия по беременности и родам - имеют в виду только женщин, а расходы на военный призыв - мужчин, расходы на пособия на ребенка одиноким матерям - женщин, расходы на реструктуризацию шахт, вывод с подземных работ - мужчин. Таких "адресных" социополовых расходов немного. Но в составе прямых расходов для гендерной характеристики направленности бюджета принципиально важным является выделение государством особой статьи средств (или особой программы) на поддержание инициатив и работы неправительственных организаций, деятельность которых направлена на улучшение положения женщин (или же "на достижение гендерного равенства").

Косвенные. В отличие от первых, их большинство - расходы на образование, медицину, базовые и социальные пенсии, которые платятся за счет бюджета, пособия безработным, бедным (лицам, чьи доходы ниже прожиточного минимума), жилищные субсидии (а также поддержка местных бюджетов в их затратах на жилищно-коммунальное хозяйство). Эти статьи расходов из бюджета фактически больше значимы для женщин, так как доля женщин среди бедных, пенсионеров значительно выше доли мужчин.

Влияющие. Эти статьи бюджета формально не адресуются напрямую населению, но которые самым серьезным образом влияют на его положение, на уровень жизни, состояние социальной сферы. В расходной части бюджета это - расходы на управление, на армию, на международную деятельность, на внешние долги, на экологию и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, на инвестиции в народное хозяйство, на науку и т.п., т.е. области в которых население как бы не присутствует.

Конструкт бюджета

До настоящего времени бюджетная конструкция состояла из трехуровнего конструкта - федерального бюджета, регионального (субъекта РФ), местный (муниципальный) бюджет был не самостоятельным и, по сути, частью регионального. С 2006 года вводится четырехуровневый бюджет, в нем появляется еще и самоуправленческий поселенческий уровень (бюджеты городских и сельских поселений). Согласно административной реформе число таких бюджетов будет на порядок выше, так как каждые 10 тысяч населения будет иметь самоуправление. Самоуправление по закону должно быть наделено имущественными и налоговыми правами, в том числе правом на самообложение населения. Специфической задачей гендерной экспертизы в это время должно быть критическое отслеживание перехода к самоуправлению и системы решения им социальных вопросов. Здесь важно добиться максимального учета доходов и расходов поселения по всем группам его жителей. С другой стороны, в условиях возросшей дифференциации по уровням управления увеличивается значение укрупненного бюджетного конструкта для объективной оценки происходящего - составления консолидированного бюджета на всех уровнях - государство плюс самоуправления. Вне этого невозможны оценки и контроля (аудита) со стороны общественности.

Базовые показатели

Существуют проблемы для технологии социального (гендерного) бюджета в самом бюджетном конструкте. Сейчас практически невозможно увидеть в бюджете макросоциальные показатели. К примеру, даже такой важный для государственного планирования как фонд заработной платы бюджетников. Даже по федеральной его части требуются специальные разработки для получения величины данного фонда, чтобы иметь возможность ее проанализировать, - рост, динамика, сопоставление. А по консолидированному бюджету с учетом местного уровня, где и есть самые сложности в данном вопросе, сделать это может, скорее всего, исключительно специалист Минфина, владеющий недоступным никому другому материалом, но ни аналитик из профсоюзов или иных общественных организаций, ни независимый научный эксперт от их имени.

Ныне не выделяются показатели расходов по социально-групповым признакам и элементам с особой социальной нагрузкой. Никто не может сказать без специального исследования, сколько получили из бюджета средств работающее население, пенсионеры, дети, молодежь, мужчины и женщины, лица с низкими и высокими доходами. Все они пользуются рядом источников из бюджета (заработная плата, пенсии, пособия, ассигнования на услуги). Для ГБ показатели должны быть построены не "плоско", а "объемно". Например, для работника надо учесть не только зарплату, но и социальные выплаты, для пенсионеров - к пенсии добавить расходы на льготы и социальные услуги, а для детей учитывать не только пособия на детей, но и расходы на государственные услуги (здравоохранение, образование и пр.) и т.д. При таком подходе возрастает качество гендерной экспертизы (если прибавили зарплату, то, возможно, сократили выплаты по социальному страхованию?) в оценке реального распределения ресурсов государства по общественным группам в целом и по полу, в частности, которые далеко неоднородны по интересам и поведению. Необходимо развивать статистику для подобных расчетов, хотя бы косвенных.

Финансовые потоки

Гендерный анализ финансовых потоков имеет в виду учет использования на социальные цели средств не только бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, но и учет средств, направленных на социальные цели предприятиями и населением. Например, в сфере медицины расходы финансируются из четырех источников: бюджета, фонда медицинского страхования, средств предприятий, населения; аналогично в сфере образования и повышения квалификации и т.д. Женщины особенно заинтересованы в развитии различных социальных институтов, финансовым источником которого являются и страховые фонды, и социальные программы предприятий для семей работников. Последние легче учесть на региональном уровне в проектах региональных бюджетов.

Используемые методы

В методологию ГБ входят следующие известные методы:

• аналитический (рассмотрение законов, программ, расходов бюджетов по полу),
• экспертный (оценка социальных последствий для мужчин и женщин принимаемых мер),
• нормативный (сравнение с нормативами и социальными стандартами по полу),
• прогнозный (составление дифференцированных прогнозов социально-экономических событий по полу),
• сравнительный (сравнение с международными моделями, международным опытом, с национальными достижениями),
• программный (составление целевых программ для улучшения положения женщин и детей),
• социологический (проведение опроса среди мужчин и женщин по гендерно-ориентированным мероприятиям).

Все это должно сопровождаться значительным числом записок, таблиц, расчетов и иной информации, раскрывающей обоснование бюджетных идей и показателей с позиций авторов гендерного бюджета.

Среди рекомендуемых методов предлагается наше нoу-хау: составление так называемой социальной матрицы по группам населения. К примеру, социальная матрица расходов бюджета на детей (расходы на их образование, на здравоохранение, социальную политику и социальное обслуживание по текущим статьям бюджета и бюджетным программам, расходы по выплатам пособий на детей из бюджета и страховых фондов) показывает, что из всех государственных финансов дети получают в два раза меньше своей доли в численности населения. Такой вывод является важным аргументом к соответствующим предложениям о мерах по улучшению положения детей за счет бюджета.

Организация работы

• определение организаций-участников,
• обучение экспертов,
• определение задач,
• сбор информации,
• проведение анализа и экспертизы,
• обоснование выводов,
• формулировка предложений, аргументы и расчеты к ним,
• примерка предложений, апробация (пилотный проект),
• лоббирование (участие в разработке бюджета, в обсуждении мероприятий, в оценке результатов),
• гендерный аудит - сопоставление результатов с фиксированными задачами и их финансовыми измерителями.

Особенности на региональном уровне

На региональном уровне имеются два важнейших аспекта, которые следует принять во внимание.

Во-первых, вся основная социальная деятельность управления ныне передана на региональный уровень. Следовательно, подавляющая часть расходов бюджета представляет собой социальные расходы и практически невозможно требование о серьезном увеличении их доли за счет других статей – содержание жилья, органов правопорядка и т.п., разве что выявить некие нецелевые расходы.

Во-вторых, в социальной сфере сформировано два уровня бюджетирования: государственный и самоуправленческий. Бюджет субъекта РФ, являющейся государственным, уже не может быть полностью регулятором в отношении к местному бюджету, как это имело место ранее в консолидированном государственном бюджете Федерации.

По законам о распределении полномочий и местном самоуправлении самостоятельность региональных бюджетов в расходах связана с самостоятельностью в налоговых правах. Отсюда, управление субъекта как государственного института ограничено распространяется на местный уровень. И субъект может "заставить" поселение провести какую-либо дополнительную меру, если будет финансировать ее реализацию – то, что называется проблемой социального мандата.

Это приводит к ограничению и дифференциации прав конкретных граждан, в том числе в гендерно-чувствительных областях: вполне вероятно существование таких населенных пунктов, где нет в пределах доступности медицинского обслуживания, родильного дома, закрывается детский сад, фактически недоступна школа из-за отсутствия транспорта для перевозки детей и пр. - все из-за нехватки бюджетных средств. И здесь задача гендерного бюджета - выявить такие проблемные области и определить объем и источники необходимых средств, а НЖО пролоббировать соответствующие решения по улучшению, подсказать конкретный финансовый источник.

Очень важным нововведением на местном уровне является право введения собственных сборов на общественные нужды (самообложение населения). Именно здесь выявление приоритетов гендерной политики является крайне актуальным, что делает гендерный бюджет мобилизационным фактором деятельности граждан.

Приложения

1. Рабочий цикл




2. Показатели гендерного анализа бюджета




3. Организация (технология) работы по этапам реализации