Приглашаем к обсуждению. Материалы экспертов

Приложение
к Постановлению Государственного
Совета Республики Коми
от 25 июня 2004 года № III-3/99

Рассмотрев представленный проект федерального закона, которым предлагается внести изменения в 155 законодательных актов Российской Федерации и признать утратившим силу 41 законодательный акт Российской Федерации, считаем, что предлагаемый к принятию законопроект содержит изменения, приводящие к перераспределению властных полномочий, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пользу Российской Федерации.

1. Доводы, изложенные в пояснительной записке, о законном и вынужденном внесении изменений в значительное количество федеральных законов со ссылкой на статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в совокупности с положениями Конституции Российской Федерации не позволяют однозначно принять позицию разработчиков законопроекта, поскольку большинство его норм вступают в противоречие со следующими нормами Конституции Российской Федерации:

статьей 7, охраняющей труд и здоровье людей, устанавливающей поддержку инвалидов и пожилых людей, гарантирующей установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты;

статьей 37, определяющей установление федеральным законом минимального размера оплаты труда для всех категорий граждан без какой бы то ни было дискриминации;

статьей 38, устанавливающей государственную защиту материнства, детства и семьи;

статьей 39, гарантирующей достойное социальное обеспечение незащищенных категорий граждан;

статьей 40, обеспечивающей бесплатное предоставление жилья отдельным категориям граждан;

статьей 41, устанавливающей право получения бесплатной медицинской помощи;

статьей 43, гарантирующей поддержку различных форм образования и самообразования;

статьей 55, закрепляющей позицию о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы гражданина.

В качестве примеров можно привести следующие положения проекта:

изменения, предлагаемые в Закон Российской Федерации "Об образовании" (статья 16 проекта), поставят в неравные условия учеников и работников образовательных учреждений в зависимости от подведомственности учреждений, что скажется на уровне знаний учеников и оплате труда работников, будут ущемлены права педагогических работников в сельской местности;

изменения, предложенные в статьях 20, 83, 84 проекта, направлены на исключение направления средств федерального бюджета на социальную поддержку работников учреждений культуры, кинематографии и науки и на отстранение органов государственной власти субъектов Российской Федерации от решения вопросов обеспечения социальной защиты данных категорий граждан;

проектом предусматриваются аналогичные изменения в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (статья 37), в результате принятия которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут отстранены от участия в координации вопросов здравоохранения;

предлагаемое изменение в Семейный кодекс Российской Федерации (статья 72 проекта) противоречит бюджетному законодательству, так как проект не содержит норм, определяющих источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов.

2. Считаем совершенно недопустимым несоблюдение основополагающих принципов, закрепленных статьей 2 Конституции Российской Федерации, об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, которые являются высшей ценностью. Несмотря на это, во всех содержащихся в проекте законах предлагается исключить термин "государственная поддержка". Взамен же предлагаются только "меры социальной защиты", которые никак не смогут создать условия, обеспечивающие достойную жизнь человека, гарантированную статьей 7 Конституции Российской Федерации.

По существу такого рода изменения означают, что государство в нарушение статьи 55 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов. Это находит свое подтверждение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации:

от 24.05.2001 № 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";

от 26.12.2002 № 17-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции";

от 29.01.2004 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

от 23.04.2004 № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.Жмаковского.

В вышеперечисленных постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтверждал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере.

3. Несопоставима доля расходных обязательств, перекладываемая на бюджеты субъектов Российской Федерации, по сравнению с долей расходных обязательств Российской Федерации, подтверждением чему служат цифры, приведенные в приложении 1 к рассматриваемому пакету документов "Планируемые последствия для населения и расходы федерального бюджета на ежемесячные денежные выплаты". Так, Российская Федерация взяла на себя обязательство по социальной поддержке 14 млн 300 тыс. граждан, а на субъекты Российской Федерации возложила обязательства по социальной поддержке 20 млн граждан, в том числе самых многочисленных категорий, к которым относятся:

лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

ветераны труда;

граждане, необоснованно репрессированные по политическим мотивам и впоследствии реабилитированные (с членами их семей).

При этом отсутствуют показатели проведенного экономического анализа в отношении предполагаемого увеличения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. По действующему законодательству это противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что исключительно из федерального бюджета финансируются расходы, обеспечивающие реализацию решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней.

Предусмотренные в проекте суммы денежных компенсаций, предоставляемых отдельным категориям граждан из федерального бюджета, несоизмеримы с заменой существующих на сегодняшний день предоставляемых льгот, к примеру:

дети-инвалиды пользуются льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг, по оплате за пользование телефоном, имеют право на бесплатное санаторно-курортное лечение, лекарственное обеспечение, бесплатный проезд пассажирским транспортом, а также на бесплатный проезд вместе с сопровождающим лицом к месту лечения и обратно; отдельным категориям по медицинским показаниям предоставляется бесплатно транспорт и др. Все эти льготы предполагается заменить ежемесячной денежной компенсацией в размере 1000 рублей;

граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", пользуются льготами по оплате коммунальных услуг, по лекарственному обеспечению, по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов, бесплатному проезду на городском и пригородном транспорте. Данные льготы предполагается заменить ежемесячной денежной выплатой в размере 500 рублей. Кроме того, с 1 января 2005 года награждение знаком "Почетный донор России" осуществляться не будет;

инвалиды войны; инвалиды; граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, имеющие инвалидность; граждане, необоснованно репрессированные по политическим мотивам и впоследствии реабилитированные, имеющие инвалидность, и др. на сегодняшний день имеют право на бесплатное обеспечение транспортным средством. Вместе с тем в предлагаемом проекте данным категориям граждан взамен этой и других льгот предлагается установить ежемесячную денежную выплату в таком размере, который не сможет компенсировать гражданам расходы на приобретение транспорта и другие расходы.

4. Учитывая особый интерес Республики Коми, ее населения в регулировании жизнедеятельности северян, считаем, что нельзя согласиться с позицией разработчиков законопроекта о кардинальном изменении отношения к лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Предлагаемыми изменениями в Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Трудовой кодекс Российской Федерации, признанием утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" будет проведена дифференциация между гражданами Российской Федерации в зависимости от источника финансирования организаций из того или иного уровня бюджета (федерального, субъекта Российской Федерации, местного или иного, не подпадающего ни под один из этих уровней). В итоге граждане, проживающие на территории одной местности и работающие в организациях, финансируемых из разных уровней бюджетов, будут получать различный районный коэффициент, различную процентную надбавку к заработной плате за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, иметь различные льготы и компенсации, различную оплату листков нетрудоспособности, иметь или не иметь компенсацию стоимости проезда к месту отдыха и обратно (и вообще саму возможность предстоящего выезда на отдых), в том числе и с несовершеннолетними членами семьи и так далее.

5. В нарушение статьи 72 Конституции Российской Федерации отдельными статьями проекта (например, статьями 20, 44, 69, 82, 83, 147) предусматривается изъятие из ведения Российской Федерации полномочий по решению вопросов обеспечения социальной защищенности отдельных категорий граждан путем перекладывания ответственности за решение всех проблем и вопросов в области социальной защиты граждан только на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что при недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации негативно отразится на положении некоторых категорий граждан.

Представленным проектом предусматривается уменьшение поступлений средств в доходную часть бюджетов Российской Федерации (статьи 13, 88, 106), а также возложение обязанностей на органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять финансирование льгот и мер социальной защиты отдельных категорий граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации

В связи с этим, по предварительным прогнозам, в результате принятия настоящего проекта расходы консолидированного бюджета Республики Коми возрастут на 700 - 800 млн рублей, а ожидаемые потери (только в 2005 году) составят 1,3 - 1,4 млрд рублей. Таким образом, необеспеченными реальными доходными источниками на территории Республики Коми в 2005 году окажутся расходы на сумму более 2 млрд рублей,

6. Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем согласно проекту (например, статьи 13, 37, 49, 63, 66, 84, 88, 108, 144) органы государственной власти субъектов Российской Федерации лишаются возможности участия в решении вопросов по предметам совместного ведения, в том числе:

предлагаемые изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О недрах (статья 13 проекта) исключают действующий принцип принятия совместных решений по предоставлению в пользование участков недр, отстраняют органы государственной власти субъектов Российской Федерации от прямого участия в принятии решений по вопросам развития минерально-сырьевой базы (кроме общераспространенных полезных ископаемых) и её использованию, закрепляют исключительное право распоряжения основным фондом недр, расположенным на территории субъекта Российской Федерации, за федеральными органами исполнительной власти;

предлагаемыми изменениями в Лесной кодекс Российской Федерации (статья 88 проекта) также закрепляется исключительное право на распоряжение лесным фондом за федеральными органами исполнительной власти и исключается возможность регулирования каких-либо вопросов в данной сфере на уровне субъектов Российской Федерации;

аналогичные положения предусматриваются и при регулировании вопросов охраны, воспроизводства и использования иных природных ресурсов, а также в сфере защиты животного мира (статьи 49, 54 проекта), при регулировании вопросов владения, пользования и распоряжения водными ресурсами (статья 63 проекта), вопросов государственной экологической экспертизы (статья 66 проекта), что" противоречит гражданскому законодательству в части владения, пользования и распоряжения объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

7. Неприемлемым является принятие предлагаемых поправок в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 3 и 7 статьи 146 проекта), которые повлекут за собой увеличение расходов бюджетов всех уровней на проведение выборов.

8. Представленным проектом федерального закона (статья 158) совершенно необоснованно, не привлекая к этому пристального внимания общественности и специалистов, предлагается отменить ряд законодательных актов Российской Федерации.

В случае признания утратившим силу Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (пункт 14) утрачивается законодательное регулирование отношений, связанных с государственной поддержкой субъектов малого предпринимательства, и закрепление их правового статуса.

Аналогичная ситуация сложится в случае признания утратившими силу положений статей 6 и 7 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

Признание утратившим силу ряда законов является преждевременным, поскольку это приведет к правовому пробелу в регулировании многих вопросов, повлечет существенное ухудшение материального положения детей, их родителей, обучающихся в различных видах образовательных учреждениях, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и других категорий граждан. При этом никакого компенсаторного механизма в представленном законопроекте не предлагается, хотя финансовое обеспечение положений большинства приведенных законов осуществляется на сегодняшний день за счет средств федерального бюджета.

На основании изложенного Государственный Совет Республики Коми предлагает Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Не принимать в первом чтении проект федерального закона № 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Создать согласительную комиссию, в рамках которой образовать подкомиссии по отраслевому принципу, включив в них представителей субъектов Российской Федерации, для дальнейшей доработки законопроекта с учетом предложений, поступивших от субъектов Российской Федерации.