Национальные проекты

Национальные проекты, их влияние на решение социальных и гендерных проблем в России

В 2005 г. были приняты четыре приоритетных национальных проекта: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса". Такой набор направлений социальной политики анонсирован властью в качестве приоритетов "инвестиций в человека" в России в ближайшие два года 2006-2007 гг. Проекты, таким образом, являются актом признания актуальности мер по улучшению социального положения граждан. Для их реализации в стране есть средства, - национальный доход (ВВП – валовой внутренний продукт) вырос с 11 трлн. руб. до 21 трлн. руб. в 2005 г., и по плану составит 24 трлн. руб. в 2006 году. Никогда еще не было столь больших доходов бюджета и такого высокого уровня его профицитности. Только на 1 сентября 2005 г. профицит составил уже 1,3 трлн. руб., т.е. более трети всех расходов федерального бюджета (3,5 трлн. руб.). Таким сверхдоходом государство обязано поделиться с населением, особенно в сферах, за которые оно отвечает, исходя из конституционных гарантий: охрана здоровья, доступность образования, право на жилье. Таковы и избранные государством социальные приоритеты в национальных проектах, о которых было объявлено в сентябре 2005 года.

Правда, возникает вопрос, что это за нововведенная форма управления - национальный проект? Чем она отличается от используемой ранее федеральной целевой программы (ФЦП)? Внешне они близки - и программа и проект определяют систему централизованных государственных мер, подлежащих осуществлению, их стоимость, сроки, ответственных. Однако, федеральная целевая программа, включенная в бюджет, имеет четкое правовое обеспечение - закон о бюджете, принятый в текущем финансовом году Федеральным собранием. Законодательные основы национальных проектов - не ясны: в бюджете на них выделены деньги, разве что под реплику Министра финансов, что средства на проекты были учтены при подготовке бюджета на 2006 год ранее, до того, как о них было объявлено публике.

Для того, чтобы было понятно, почему было необходимо возникновение этой новой формы социального планирования, предположим, что национальный проект имеет в виду придать намеченным мероприятиям общественный резонанс, а также обеспечить большую его адресность, исполнительность и контроль (назначен особый вице-премьер главы правительства, проводится масса обсуждений с депутатами, происходит постоянное публичное отслеживание событий и пр.). Впервые план сформирован не только как прогноз по мерам, но и бюджет по затратам на текущий и следующий год (в оформлении появился даже термин "план-бюджет"): сколько денег стоит каждое мероприятие. Ранее в социальной области существовала еще управленческая форма - "национальный план", расходы под меры которого появлялись при включении его элементов в конкретные целевые программы конкретного бюджета. Например, "Национальный план действий по улучшению положения детей в РФ", на основании которого принимались федеральные целевые программы – "Дети России" и др. Если же предусмотренное направление из национального плана не попадало в целевую программу бюджета, то естественно, не появлялись и средства. Тут примером может служить печальная судьба "Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе", который так и не был реализован в бюджетных программах, а, следовательно, не имел финансового обеспечения. Президентские национальные проекты счастливее – для них уже в начале реализации обеспечена более тесная связь целей и средств.

Особо обозначены в национальных проектах конкретные результаты в количественном измерении, что не было ранее в явном виде в ФЦП. Несомненная новость данной управленческой формы - информационное обеспечение. Проектная информация уже на первой стадии достаточно прозрачна, все интересующиеся специалисты и граждане могут отследить ее в Интернете. Можно считать, что национальные проекты больше соответствуют идее программно-целевого управления и составления бюджета и задаче оценки деятельности министерств и ведомств.

Отсюда, даже не зная будущих итогов работы, можно смело сказать, что один из них - серьезный пропагандистский эффект - уже достигнут. Будем рассматривать его положительно - как форму привлечения внимания населения к намерениям власти, предложение участвовать в отслеживании того, что так широко популяризируется. Таким образом, дается шанс партиям, общественным организациям (Палатам, Ассамблеям, Форумам, различным НКО и профессиональным сообществам) высказаться, представить собственные оценки и видение и любым другим способом внести свой вклад в происходящее. Этим, пожалуй, национальные проекты и отличаются от прежних программ в федеральном бюджете: те составлялись сугубо аппаратно, новая манера публична, поскольку национальные проекты могут быть хорошо известны любому заинтересованному лицу в деталях. Населению сообщается не только общая цель, но и конкретный перечень проводимых в году мер, средства на них, ответственные за реализацию федеральные ведомства, наконец, результат, который должен быть получен.

Полагаем, что большинство населения уже знает о появлении проектов, об их основных событиях: ведение надбавок врачам и медсестрам поликлиник в городе и фельдшерско-акушерским пунктам (ФАП) на селе, поставка медицинского оборудования для диагностики и машин для скорой помощи, улучшение жилищной ситуации для молодых семей на основе льготной ипотеки, завоз продуктивного мясного скота для сельского хозяйства из-за границы и пр. Отсюда - пропагандистский эффект на лицо. И он тем больше, чем меньше популяризируется сумма затрат на четыре проекта. Они составляют по разным источникам и кругу подсчетов сумму порядка 150 млрд. руб. на 2006 год или 5% от общей суммы социальных расходов консолидированного (центр плюс регионы) бюджета этого года.

Однако, социальный эффект как-то остался не выявленным. Под социальным эффектом мы понимаем то, что произойдет с качеством жизни населения. Увеличится ли продолжительность жизни, рождаемость, благосостояние, человеческий капитал? Укрепится ли здоровье нации и снизится ли общий уровень заболеваемости и смертности? Будет ли за счет принятых мер достигнуто продвижение, и в какой степени, в ликвидации макро (в масштабах страны) особо значимых диспропорций (бедность, материальное положение интеллигенции, дискриминация женщин в оплате труда)? Как Россия продвинется в решении жилищного вопроса, в подъеме сельского хозяйства и т.п. Не менее важно определиться с социальным продвижением в формате признанных международных требований - решение проблемы бедности, гендерного равенства, снижения младенческой смертности и остальных задач Целей Развития Тысячелетия ООН. Подобные оценки влияния национальных проектов, к сожалению, отсутствуют в материалах, разработанных в остальном чрезвычайно подробно. Но четких политически значимых заявлений на этот счет в обильной информации по проектам нет.

Определен ли экономический эффект намеченных мероприятий? Для его расчета есть часть данных: количество прививок, машины для скорой помощи, уменьшение ожидания диагностических исследований, снижение нетрудоспособности, число учебных центров в учебных частях, число семей, обеспеченных жильем на селе и пр. И все же это не оценка экономической эффективности достижений национального проекта. Нет комплексных показателей, хотя возможность сделать такой шаг у разработчиков, несомненно, была. Нет, наконец, измерения влияния всех вложенных средств и полученных социальных результатов на главное - наше экономическое продвижение. Мы постоянно слышим о том, что наши кадры высших управленцев столь квалифицированы и ответственны, что им негоже получать оклады ниже управленцев крупнейших коммерческих фирм, но последние-то успешно справляются с подобными прогнозами.

Рискнем в этом отношении в качестве одной из рекомендуемых методологий для начала предложить расчеты снижения издержек национального дохода и бюджета в связи с решением проблем, которые ведут к этим издержкам. К примеру, если есть данные о снижении нетрудоспособности, то можно выйти на экономию оплаты страховых пособий, экономию расходов на услуги медицинских учреждений на лечение больных (гепатитом, ВИЧ) в связи с улучшением диагностики, с ранним выявлением заболеваемости, с увеличением профилактического направления здравоохранения, что и должно произойти в результате реализации мероприятий проекта "Здоровье". Далее суммировать эти частные эффекты в общий индикатор для экономики. Такой подход продвинул бы программно-целевое управление в России, усилил бы потребность в развитии научных исследований, в переходе от натуральных показателей к их стоимостным измерителям в статистике социальной сферы

И хотя можно, безусловно, приветствовать появление нового канала дополнительных вложений в человека, в социальные решения в любом формате, однако, учитывая не всегда позитивный предыдущий опыт трансформаций в социальной сфере (вспомним хотя бы пресловутый 122 закон), стоит провести экспертизу (и не одну) намеченных мер. Тем более, что власти через широкое анонсирование проектов приглашают общество к участию в их обсуждении. Задача, в первую очередь, состоит в том, чтобы разобраться в последствиях решений, принятых чисто бюрократическим способом, без научных обоснований, экспериментальной примерки на практике и т.п. Чтобы опять не получилось по популярной поговорке: "Хотелось бы лучше, получилось как всегда".

Прежде всего, категория национального проекта предъявляет высокие требования к своему имиджу. Это должно быть частью национальной стратегии, национального выбора, подобно национальному проекту культурной революции в СССР, массового жилищного строительства пятиэтажек. Должно быть учтено мнение населения. В обследовании ВЦИОМ опрошенные граждане больше всего отметили важность темы о детях: беспризорные, развитие физкультуры и спорта для подрастающего поколения: 29% населения готовы вкладывать в эти идеи свои деньги вместе с государством. Согласимся, что нынешние национальные проекты не отвечают перечисленным требованиям (стратегический характер вместо фрагментарности, масштабность, глобальность вместо специализации, вовлеченность общества вместо бюрократической подготовки, совмещение личных и общественных задач и т.п.) и приведенным историческим примерам. Последние отражают комплекс культурных особенностей жизни народа.

Трудно не согласиться с актуальностью приоритетов, предусмотренных национальными проектами. Но если обратится к тексту Послания Президента Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г., то там обозначен несколько иной набор приоритетов действий государства в социальной сфере. Это - демография (низкая рождаемость, высокая смертность, общая убыль населения), оплата труда в бюджетной сфере (ликвидация нищенского положения интеллигенции, от которой зависит развитие человеческого капитала страны), алкоголизм (противодействия ему, по мнению, Президента, явно недостаточное). Безусловно, повышение качества первичной медико-санитарной помощи и профилактики очень актуально в решении перечисленных проблем, хотя здравоохранение в целом оценивает свой вклад в здоровье нации не выше трети, остальное - влияние других факторов. Но хотелось бы, чтобы эти меры рассматривались на фоне более глобальных и принципиальных целей, предположим, сокращение заболеваемости, смертности и увеличения рождаемости на фиксированную величину в целях преодоления демографического кризиса. К примеру, вернуться к уровню смертности 1990 года, к двухдетной семье, вот это был бы действительно национальный проект. И так, именно на макроцели хорошо бы задействовать все национальные проекты. В противном случае то, что сейчас названо этим обязывающим именем - все же есть вариант обычной инструментальной отраслевой программы.

Со своей стороны, мы считаем, что самый главный проект - это будущее России - дети, подрастающее поколение. Поэтому целесообразно было бы расширить нынешний проект "Здоровье" до проекта "Здоровье и демография". В нем, в частности, продумать меры по поддержке рождаемости, без повышения которой не преодолеть демографическую яму в России. Очень сложная и комплексная проблема, не только в аспекте здоровья рожениц и детей. А поэтому, нынешний вариант проекта предусматривает только обследование новорожденных детей, вакцинацию детей против краснухи, гепатита В, полиомиелита. Это совсем немного, если исходить хотя бы из проблем детской и материнской смертности, по которой у нас не лучшие показатели. Эта недостаточность почувствовалась уже в ходе обсуждения в Думе, и было предусмотрено ввести родильный сертификат на сумму 7 тыс. руб., чтобы помочь учреждениям родовспоможения в улучшении обслуживания беременных женщин и рожениц. Но почему нельзя было попросту составить план их модернизации, учитывая серьезные недостатки в их работе, такой же, как по переоборудованию поликлиник? Скорее всего, он гораздо дороже, чем 10 млрд. рублей, выделенных в 2006 г. на родовой сертификат, но, наверное, и более основательно и впечатляюще по продвижению.

Национальный проект "Здоровье и демография" следует, прежде всего, наполнить мерами системы поддержки рождаемости в социальных аспектах (условия занятости для женщин с детьми - формы социализации воспитания, детские учреждения, система повышения квалификации, рост доходов в бюджетной сфере, пособия, списание процентов по жилищной ипотеке при рождении ребенка, льготы и преимущества многодетным, приемным родителям и иная поддержка государством родителей, женщин с детьми). И поименовать его надо более вдохновляюще для всех, например, "Вложения в общее будущее", ибо здоровое, способное к труду и воспроизводству население - без этого нет страны.

Еще один аспект, вызывающий замечание: реорганизация первичной медицинской помощи на базе приоритета врача общей практики, который должен заменить врачей, специализирующихся в разных областях медицины, значительное преимущество оплаты терапевта по сравнению со специалистами. Реорганизация в национальном проекте акцентируется, поскольку она уже вызывала общественный протест.

Врач общей практики, или семейный врач - это врач, прошедший многопрофильную специальную подготовку по оказанию первичной медико-санитарной помощи в муниципальных амбулаторных и участковых больницах всем заболевшим членам семьи независимо от их пола и возраста, или врачи-терапевты участковые и врачи-педиатры участковые, прошедшие профессиональную переподготовку. На врача общей практики (семейного врача) возлагается профилактика, диагностика и лечение наиболее распространенных заболеваний детского возраста, наблюдение беременных и рожениц (при нормально протекающей беременности и послеродовом периоде), профилактика абортов, проведение противоэпидемических мероприятий, иммунопрофилактика и т.д. Такого врача практически нет, его обещают подготовить, но пока придет опыт.

Судя по практике перехода к системе врача общей практики в Латвии, он становится фондодержателем средств на оказание медицинской помощи пациенту в процессе лечения в целом - от первичного посещения до последующего лечения с курсом на выздоровление. У такого врача-фондодержателя вполне может сформироваться определенная осторожность в расходовании средств, за которые он отвечает. И тогда не исключено, что он просто не будет направлять больного к узким специалистам, что может вести к недолечиванию и хроническим формам заболеваний. Но зато финансовые показатели будут обеспечиваться. Обязательно произойдет сокращение численности докторов в гинекологии и педиатрии в больницах, если бюджет будет их хуже оплачивать, чем врачей общей практики или те же должности в поликлиниках.

Зачем это делается? Исключительно из соображений бюджетной экономии расходов на бесплатную медицину. Идея новой организации первичной медицины на базе врача общей практики должна помочь сократить или, по крайней мере, не увеличивать подобные суммы. Член международной ассоциации врачей общей практики, главный семейный врач Минздравсоцразвития А.Г. Реза рассуждает на эту тему так: "Сейчас государство расходует примерно 600 рублей в год на амбулаторный прием пациента. Если считать, что на обслуживаемом участке 1500 человек, то это составляет 45 тысяч рублей в месяц. Поэтому можно заплатить двум врачам общей практики по 25 тысяч рублей, что сегодня и делают в столичных коммерческих медорганизациях". И они обслужат эти 1500 человек". Но как? Наконец, о какой экономии на медицине можно говорить, если на нее в России уходит 3,5% ВВП - ниже, чем минимум (5 процентов ВВП), рекомендуемый Всемирной организацией здравоохранения.

По оценкам специалистов, переход на врача общей практики целесообразен только в сельской местности. При намеченной реорганизации он должен стать основой сельского здравоохранения и возглавлять команду первичной медицинской помощи на селе. Его роль состоит в руководстве многопрофильной командой, которая должна включать в себя персонал фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП), находящихся в зоне ответственности общей врачебной практики (фельдшеров, акушерок, медсестер), социальных работников. На такого врача также возлагается функция ведения мониторинга состояния здоровья населения на его участке и прохождения пациентом этапов медицинской помощи. Но огульно общему подходу, по нашему мнению, здесь не место.

Тем более, что это мало что меняет в проблеме общего повышения заработной платы в медицине, поскольку коснется от 60 до 100 тыс. человек, когда медперсонал насчитывает более 2 миллионов.

То же и в другом национальном проекте "Образование", в котором прибавки ожидают только 1 млн. учителей - надбавка за классное руководство, в то время как работники образования составляют более 6 млн. человек, и их заработная плата не выдерживает критики.

Получается, что вместо существенного продвижения в общем вопросе о положении бюджетников, пропагандируется сугубо микровариант отдельного мероприятия на 25 млрд. руб., тогда как для чего-то значимого здесь надо затратит в 4-5 раз больше. По сути, национальный проект в этой части озвученного Президентом приоритета - ликвидация чрезмерного отставания заработков в бюджетной сфере (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и т.п.) и одновременно сокращение существенных различий в оплате женского труда в России, по которым она не вписывается в клуб развитых стран, явился всего лишь отвлекающим маневром вместо требуемого удвоения оплаты труда. И удалось не без удачи для чиновного управления - получившие особую по сравнению с коллегами прибавку медики и учителя вряд ли будут участвовать в очередных коллективных протестных действиях, которые свойственны в последнее время профсоюзам работников бюджетных отраслей.

Это, безусловно, можно назвать управленческим эффектом, как и то, что национальные проекты в определенной степени более четко формализуют ответственность ведомств, которую следует учитывать в оценке их деятельности во внедряемой ныне системе программно-целевого управления и бюджетного планирования. Будем надеяться, что одновременно получит выигрыш и общество.