ЗОНА СОЦИАЛЬНОЙ НЕЗАЩИЩЕННОСТИ
(о роли государства в защите детей в разведенных семьях,
обеспечение детей алиментами)

Анализ исходной ситуации

Прежде всего скажем, что проблема алиментов мало интересна и обществу, и государству, рассматривается как нечто частное и малозначимое в системе социальных отношений. Между тем это касается (по расчетам Т. Гурко, которая выполнила их впервые на сегодня) примерно 4,5 млн. детей, полагаем, не самых благополучных - с одним родителем, которые, несомненно, включают тех, кого мы называем социальными сиротами в малообеспеченных семьях. Оснований для такого утверждения более чем достаточно - средний размер алиментов у получателей, по данным РЭМЗ, составляет менее 1,6 тыс. руб. в месяц, тогда как из расчета средней зарплаты за 2005 г. цифра по нормам Семейного кодекса РФ (25% на одного и 35% - на двух и более детей) должна равняться примерно 2,7 тыс. рублей. При этом, у 45% семей, получавших алименты, они менее 10% их общего денежного дохода, у 13% семей - ниже 300 руб., у 25% - менее 500 руб. в месяц. Можно ли на эти деньги удовлетворять хотя бы какие-то потребности детей? Нельзя, ибо официальный прожиточный минимум ребенка на 2006 год - 3,2 тыс. рублей. Но ситуация еще хуже - получают алименты, по нашим оценкам, менее трети имеющих на них право. Есть над чем задуматься государству, которое объявило национальную программу повышения рождаемости и демографических улучшений и присоединилось к международным решениям в области борьбы с бедностью, а также политики улучшения положения женщин и усиления реального их равенства с мужчинами (после прекращения брака или иных семейных союзов ребенок - забота, как правило, матери).

Проведенный анализ, хотя и не является исчерпывающим по объективным причинам, независящим от исследователей (вторичность сферы, отсутствие информации и науки, частный характер отношений и процессов, не относящихся к публичному праву и пр.), тем не менее, позволяет определить главное и основное на пути улучшения ситуации в России сегодня. Сразу скажем, что для этого мало некой одной, даже существенной меры, требуется целый их комплекс, включающий законодательные, организационные, экономические и кадровые изменения.

Наиболее понятны законодательные изменения, накопленные относительно задачи совершенствования Семейного кодекса РФ - с 1996 г. многое изменилось в нашу бурную эпоху. Но, по общему мнению специалистов, ничего суперкардинального там не требуется - центр тяжести проблемы не столько в области права, сколько в качестве и организации в исполнении его норм (исполнительное производство решений). А среди новаций в системе исполнения следует назвать, судя по отечественному и зарубежному опыту, создание новой специальной управленческой структуры, ответственной за обеспечение безусловного получения алиментов и социальную защиту детей в семьях после развода.

Что есть в этой защите ныне в России? Предусмотрено, что в случаях, когда родитель уклоняется от уплаты алиментов другому родителю назначается "алиментное пособие" - обычное пособие + 50%. Выплаченные за весь период розыска его родителей, взыскиваются с этих родителей после установления их местонахождения в местный бюджет. После принятия ФЗ-122 прерогатива назначения размера пособия передана регионам, которые в основном повторили принцип прежнего закона, но только для малообеспеченных граждан. И как мизерно базовое пособие, также мизерно и "алиментное" пособие. По нашим расчетам, оно возмещает, как правило, только 15-20% типичных алиментов. Усугубляет положение то, что его устанавливают сами территории, подавляющее большинство которых бюджетодефицитны (бюджетопроизводящими являются, как правило, только 13-14 регионов). Из отчетности видно, как экономно вынуждены вести себя регионы, определяя выплаты: исходный размер 105 руб., наиболее часто встречается 150 руб. разница бывает по регионам 2-5-10 руб. в месяц, щедро не платят даже богатые регионы (к примеру, Москва) и т.д. А несколько регионов вообще перестали использовать данную форму пособий или как-то изменили порядок назначения (Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Ленинградская и Рязанская область, республика Удмуртия, Республика Коми).

Поскольку регионы платят мало, и размер пособия не зависит от размера задолженности уклоняющихся родителей. Вероятно, поэтому, сумма выплаченных государством пособий практически не взыскивается в доход бюджета, и у конкретного ведомства (милиция, служба судебных приставов, органы социальной защиты) нет заинтересованности в поиске должников.

Да и сама по себе процедура получения пособия непроста. Сначала необходимо объявить розыск, в чем помощь по закону о приставах должен оказать судебный пристав. Затем получить справку в милиции - "Сообщение", что "уклонист" не найден течение 1 месяца. А в связи с передачей функций паспортно-визовой службы из милиции в Федеральную миграционную службу¹ в течение 2005 года, к тому же возникли дополнительные проблемы и с получением нужного документа. Таким образом, чтобы хотя бы как-то компенсировать отсутствие алиментов на детей, одинокие родители, обычно матери, должны претерпеть еще и "обивание порогов" множества учреждений. В итоге значительная часть разведенных женщин с детьми вообще отказываются от алиментов при оформлении развода. Такое положение явно не в пользу детей.

Опора организационного совершенствования - государственный стандарт алиментов

Судя по опыту многих стран, назрела потребность в законодательном введении некой основы государственного регулирования, предположим, государственного минимального стандарта алиментов (ГМСА). Предлагается его исчислять в долях от официального прожиточного минимума, который, как известно, определяется Правительством каждый квартал для Российской Федерации в целом, а в регионах - для их территорий. По аналогии с решением в Украине, которая так недавно и поступила, минимальный стандарт алиментов должен и, скорее всего, исчисляется исходя из нормы отчислений по Семейному кодексу (25% на одного и далее в зависимости от числа детей) и величины официального прожиточного минимума на ребенка (украинский вариант - 30%). В 2007 году это было бы 800 руб. в месяц. (3,2 тыс. х 25%). Если сравнить с данными обследований (Росстат, РЭМЗ), такая величина составляет 40-50% от фактической средней алиментной выплаты. Указанный стандарт должен быть введен федеральным законом на год введения и затем должен систематически пересматриваться Думой в связи с ростом прожиточного минимума.

Задача государственного минимального стандарта - упрочить регулирование сферы алиментных отношений: ниже его не может назначить судья при определении содержания ребенка в момент развода при пропорциональном способе их назначения, и нотариус - при заключении нотариального соглашения и т.п. Он позволит расширить применение алиментов в твердом размере, что важно в современной экономике с ее колоссальной зоной нефиксированных доходов, определить объем задолженности, если ответчик не работает и не представляет документы, подтверждающие заработок, производить индексацию размера алиментов и пр. Сейчас роль минимального стандарта в СК в определенных случаях фактически исполняет или минимальная заработная плата, или средняя заработная плата. Но сфера минимальной зарплаты по закону - только труд и страхование, но никак не гражданско-правовые отношения (здесь действует социальный минимум - 100 руб. в месяц), а эффект использования в качестве норматива величины среднего заработка в случае сокрытия места работы и дохода - априорно неэффективно. Базирование государственного стандарта на категории прожиточного минимума (ПМ) увязывает показатель дохода населения (прожиточный минимум, как известно, - сокращенная аббревиатура минимально необходимого на жизнь дохода) со структурой потребления ребенка и тем самым установить перспективный целевой вектор - хотя бы по минимуму приблизиться к принципу сохранения для детей их условия жизни, соблюдаемому в странах с развитой экономикой.

Возражение против введения государственного минимального стандарта нередко связано с пониманием стандарта как гарантированного пособия с доплатами до него из бюджета, и это, естественно, ставит детей в разведенных семьях в преимущественное положение по сравнению с остальными низкодоходными семьями. Но в практике государственного управления есть разного вида стандарты и нормативы, в том числе такие, которые не выступают как обязательные гарантии выплат. Тот же ПМ выступает лишь как показатель границы бедности, метод регулирования. Подобный норматив в области алиментов способен упорядочить отношения между разведенными гражданами и воздействие государства на эти отношения в пределах законодательных установлений. Как управленческий норматив стандарт решает значительный класс задач - облегчает судо- и исполнительное производство в условиях современной неопределенности и непрозрачности многих процессов в сфере доходов и собственности. Он ничего не меняет в праве на пособие для малообеспеченных детей, на пособие по бедности, жилищную дотацию и т.п., - если не выполняется норматив, то разведенная семья попадает в существующую систему социальной защиты по бедности.

Указанный стандарт может быть использован для определения размера выплаты, которую предлагается ввести на период розыска родителя, уклоняющегося от уплаты алиментов (в отличие от пособия она имеет ввиду возврат израсходованных средств бюджета). Это можно обсуждать, и мы предлагаем на 2008 г. установить его как 50% ГМСА или 400 руб. месяц. Эта выплата заменяет действующее ныне региональное пособие для детей из малообеспеченных семей, не получающих алиментов в связи с уклонением от их уплаты. Кроме того, предполагается, что алиментное пособие будет выплачиваться и семьям, которые ныне не проходят по категории малообеспеченных, но существенно теряют в уровне жизни ребенка после развода. Это - семья с домохозяйкой до развода, безработная мать, хронически больной ребенок, лечение которого могло быть ранее оплачено, семья, где дети обучались платно, семья с ребенком-инвалидом, дети лиц, отбывающих наказание и т.п.

Чтобы получить эффект от введения государственного минимального стандарта алиментов и повышения на его основе алиментной выплаты на детей, родители которых уклоняются от их уплаты, по нашему мнению, следует осуществить принципиальное изменение в системе управления сферой - создать многофункциональную государственную организацию комплексного типа: управление (координация, взаимодействие с заинтересованными органами, контроль за результатами), финансово-экономические (выплаты пособий во время розыска алиментщиков), юридическая поддержка истца при разводе и розыске (взаимодействие с бенифициарами), информация, обучение и пр. Исходя из задачи упрочения материального положения детей в семьях после развода родителей и с учетом имеющегося мирового опыта ее решения, это может быть создание в нашей стране специальной структуры - фонда, агентства - условно Государственного Алиментного фонда (ГАФ) по типу федеральной службы.

Особенности предлагаемой структуры управления - Государственного алиментного фонда

Основной объект деятельности ГАФ - дети, которые лишены содержания со стороны отдельно проживающего родителя из разведенных семей, основная функция - специальная выплата, по заявлениям разведенных супругов об уклонении от уплаты алиментов в период розыска неплательщика. Источники - бюджетные ассигнования, взысканные алименты, включая суммы, невыплаченные до совершеннолетия ребенка и начисления процентов на них, оплата расходов по розыску, штрафы, пошлины от развода и раздела имущества - их следует увеличить в зависимости от доходов заявителей. Сейчас, если посмотреть на размеры госпошлин, они явно рассчитаны на малоимущих. Но по данным Росстата, разница в доходах плательщиков велика: в первой децили подоходного распределения населения алименты составляют 0,2 руб. в месяц на душу, в пятой - 1, 5 руб., в десятой - 18,6 руб. на душу месяц.). Так что пошлины можно повышать, освобождая от них, как и ныне, иски о взыскании алиментов - справедливо практически для защиты интересов женщин.

Специфика функционирования новой структуры заключается в том, что она служит не просто финансовым транслятором выплат (кстати, выплаты можно производить через действующие органы социальной защиты, как и в настоящее время). Разумно использовать ее в качестве координатора сферы, увязывающего аспекты назначения и обеспечения выплаты алиментов с учетом конечного результата - обеспечения алиментов на детей. Следует поручить новой структуре помощь в судебном процессе по доказательству фактов сокрытия алиментов, содействие самому розыску уклоняющихся, возможность пополнить свои ресурсы за счет взыскания процентов с должников - практика, когда найденные средства безадресно уходят в бюджет, нехороша. Надо наделить службу (агентство, фонд) правом влиять на исполнительное производство, контролировать работу приставов, паспортных служб, участвовать в судебном процессе о разводе и алиментах на стороне истца, правом сбора требуемой при этом информации, включая информацию, защищенную коммерческой тайной, сотрудничать с населением, общественностью, консультировать, информировать заинтересованных и т.п. Созданный орган будет иметь федеральный уровень и отделения в субъектах Российской Федерации, сотрудничающие с территориальными отделениями приставов внутренних дел в розыске, с местными отделениями социальной защиты при выплате алиментных пособий, которым это привычно. Определение его организационно-хозяйственной формы (государственное учреждение, государственная некоммерческая организация, внебюджетный социальный фонд и т.п.), Устав (Положение), регламент работы должны определяться Правительством.

Появление целевой управленческой структуры в Российской Федерации необходимо также с учетом происходящего ныне процесса интернационализации семейных отношений, что открывает новые ракурсы правового регулирования вопросов содержания родителями своих детей. Взыскание, а вернее - невозможность взыскания алиментов, если один из родителей (алиментнообязанное лицо) находится за пределами России, в настоящее время принадлежит к числу наиболее проблемных областей в российском семейном праве. Единственным способом разрешения возникающих в таких случаях сложностей является заключение международных договоров (двусторонних соглашений с другими странами или присоединение к многосторонним международным договорам), которые регулируют вопросы "трансграничного" взыскания алиментов.

В этом отношении представляет особый интерес проект Гаагской конвенции о международном взыскании средств на содержание детей и других видов семейного содержания, работа, над которой ведется в настоящее время Гаагской конференцией по международному частному праву². Главная цель проекта данной Конвенции - способствовать решению проблемы взыскания алиментов на содержание детей, когда их родители или один из них находятся на территории другого государства-участника Конвенции, в том числе, возможно, путем создания специальной структуры. Нашим законодателям (и юристам по их поручению) следовало бы активно участвовать в разработке указанного документа, чтобы оказаться в русле событий. В России аналогичное регулирование должно опираться на Минскую конвенцию 1993 г. об оказании правовой помощи и правовым отношениям по гражданским, семейным и уголовным делам, которая действует на всей территории СНГ (ратифицирована всеми государствами СНГ)³. По странам Балтии на основе Конвенции действуют двухсторонние соглашения (перечень договоров прилагается). Но, судя по реальной практике, это регулирование недостаточно, и вопросы остаются, тем более, касательно стран дальнего зарубежья. Словом, для международного сотрудничества в изучаемой теме новая управленческая структура могла бы быть весьма полезной.

Создание фонда (службы, агентства) и принятие сопровождающих правовых норм (о государственном минимальном стандарте алиментов, субъектах и объектах системы, формах и размерах пособий и др.), должно быть предусмотрено федеральным законом "О гарантиях выплаты алиментов на детей". Подобные законы в том или ином варианте, судя по имеющейся информации, уже приняты в Финляндии, Дании, Германии, Франции, Австрии, Великобритании, Норвегии, Польше и др.

Приведем пример Латвии, иллюстрирующий эффективность работы рекомендуемой нами структуры.

Два года назад по инициативе министерства по делам детей и семьи начал работу Гарантийный фонд средств на содержание детей. Фонд выплачивает алименты одному из родителей, если второй от этого уклоняется. Фонд расположен в Риге, имеет филиалы в ряде других городов. Ныне 300-400 человек в день подают документы на получение алиментов от государства.

Это можно объяснить тем, что ранее у людей не было никакой надежды получить причитающиеся им средства на содержание детей. Судебные решения годами лежали практически без движения, потому что люди знали: к судебному исполнителю ходить бесполезно. Денег от бывшего супруга или супруги им все равно не видать. Была и другая причина, почему люди не обращались к судебному исполнителю - они боялись, что придется платить, а лишних денег нет. Теперь же все расходы, связанные с работой судебного исполнителя по "добыванию" алиментов оплачиваются из денег должника, а не наоборот. Также не надо платить за справки из различных инстанций, подтверждающие материальное положение супруга или супруги.

Время от времени сотрудники администрации Фонда проверяют работу судебных исполнителей, чтобы обнаруживаются нарушения. Наиболее типичные из них: судебные исполнители пренебрегают своими обязанностями и не проверяют раз в полгода материальное положение должника по алиментам. К примеру, одного судебного исполнителя в Юрмале пришлось снять с должности. Он не только затягивал рассмотрение дел обратившихся к нему людей, в том числе по взысканию алиментов, но и избегал встреч с клиентами.

Свою работу Фонд строит с учетом опыта других стран, когда неплательщиков ограничивают в получении различных услуг от государственных инстанций. Латвийские законодатели полностью поддерживают идею сделать жизнь неплательщиков алиментов сложной. Так, идет речь о том, чтобы администрация Фонда получила доступ к банкам данных лизинговых и кредитных учреждений. Нередки случаи, когда родитель оформляет машину в лизинг, получает в банке ипотечный кредит, а вот на содержание своего ребенка денег у него не находится. Существующие законы не разрешают распространять информацию о частном лице. Но Фонд работает над предложениями по совершенствованию закона.

Скрываться всю жизнь от уплаты алиментов у нерадивого родителя все равно не получится. Долг перед государством, когда оно платит деньги на содержание ребенка вместо отца или матери, не имеет срока давности, хотя он и не переходит от должника к его детям или родителям.

Один из трудных случаев, с которым сталкиваются судебные исполнители и администрация Фонда, - нелегальное, но хорошо оплачиваемое трудоустройство ответчика, с которого по документам ничего нельзя получить. В таких случаях к делу подключаются трудовая инспекция, налоговая служба, полиция. В прошлом году в 13 случаях, когда в полицию были поданы заявления о привлечении к уголовной ответственности нерадивого родителя, у человека сразу же находились деньги на алименты.

За злостную неуплату алиментов своим детям в прошлом году были осуждены 12 должников. Один был посажен в тюрьму сроком на год и месяц, трое получили год условно с испытательным сроком. Некоторым было назначено наказание в виде 200 часов работ с испытательным сроком на полтора года. Конечно, реальной пользы от этих наказаний бывшая семья не получает, но это служит хорошим уроком. Испугавшись ставшей реальной ответственности, нерадивые отцы и матери начинают регулярно выплачивать алименты.

Полтора года работы администрации Гарантийного фонда средств на содержание детей в цифрах выглядит так: 3 772 207 латов (лат - два доллара) - выплаченная сумма алиментов; 14 866 детей получают средства из фонда; 11 725 дел на получение алиментов было подано в фонд; 10 242 должника по алиментам зарегистрированы в базе данных фонда; 175 965 латов - сумма долга, которая была получена от должников в принудительном порядке; 369 - столько рассмотренных фондом дел было связано с тем, что должники сами начинали платить детям алименты, из них 149 человек полностью рассчитались с государством за выплаченные их детям алименты; 614 детей на основании решения суда получают от фонда до 10 латов (20 долларов или 530 рублей по нынешнему курсу) в месяц; 146 детей получают от фонда алименты в размере от 11 до 19 латов.

Создание в России подобной структуры (проект закона прилагается) означает очередной этап реализации положения Конституции РФ о гарантии государства в воспитании детей (ст. 39), защите материнства и детства, семьи (ст. 38). Такой Фонд увеличивает уверенность, прежде всего женщин-матерей, составляющих подавляющее большинство разведенных родителей, в завтрашнем дне и тем самым положительно влияет на их решение иметь детей, что отвечает объявленному президентом курсу на улучшение демографической ситуации и стимулирование рождаемости. Он - инструмент сокращения бедности, усиления социального равенства женщин и мужчин - задач, предусмотренных Целями Развития Тысячелетия ООН. Его создание сейчас реально, исходя из позитивного финансового бюджета России, и озвученного намерения руководства направить имеющиеся ресурсы в "фонд будущих поколений". Стоит также указать на актуальность нашего предложения для предстоящего периода, когда возрастает вероятность принять необходимое решение и отразить его в бюджете-2008, как известно, является годом выборов президента страны, и эта меры была бы весьма значимой в глазах, прежде всего избирателей-женщин, которые составляют их большинство.

Создание ГАФ РФ следует начать с выполнения особо актуальных задач - поддержки низкодоходных семей, не получающих алиментов, на время розыска ответчика, далее включить в объект заботы детей из семей, где вообще безнадежно получение минимума алиментов (не работают, нет доходов), в идеале - обеспечение всем семьям государственного минимального стандарта алиментов.

Выплата пособий, поиск родителей, уклоняющихся от алиментов, по нашему мнению, - первая стадия функционирования предлагаемой управленческой структуры. В дальнейшем ее деятельность может быть многофункциональна, сопровождать все назначение и исполнение алиментов на детей через различные иные государственные органы. Так, программа, действующая в США, включает самых различных участников: не только специальные территориальные агентства по алиментам, но и департаменты социальных служб, департаменты доходов, государственные иные адвокатские офисы, чиновников семейных судов, федеральную налоговую службу, органы лицензирования (на вождение, профессиональное занятие), финансовые организации (банки кредитные бюро), даже орган, выдающий загранпаспорт, полицию и т.п.

В России следовало бы также усилить взаимодействие в алиментных делах, в том числе по сбору информации. Алиментный фонд должен иметь право обращаться в службу приставов, налоговые и трудовые инспекции, регистрационную палату, земельные органы, Пенсионный фонд, ГБДД, МВД, таможню, страховые компании, банки и другие финансовые организации, в конкретные предприятия и организации, не зависимо от форм собственности, в государственные и муниципальные органы власти. Любопытно, что у нас практически свободно продаются различные базы данных на граждан, планируется создание общегражданского реестра, но попробуйте собрать доказательства на уклоняющегося или скрывающего алименты. Нужен соответствующий нормативный акт (отраслевые акты) преодолевающий служебную, коммерческую тайну, освобождающий от платы за сведения при ведении алиментных дел.

Улучшить учет и отчетность в области алиментных отношений

Еще одной организационной проблемой в предлагаемой системе, которая требует решения, будет модернизация учета круга доходов, из которых изымаются алименты - соответствующего Перечня, утверждаемого Правительством. Хотя сейчас там множество позиций, но содержание документа все еще в основном советское, тогда как экономические отношения и форму собственности и распределения в корне изменились. Во-первых, резко снизилась доля заработной платы в доходах, возросла роль частной предпринимательской деятельности, самозанятости, приносящей доход. Во-вторых, появились абсолютно новые виды финансовых занятий, деятельность по обслуживанию институтов рынка. Сформировалась частная собственность на недвижимое и движимое имущество, финансовые активы, землю, значимыми стали арендные отношения в области собственности, что совсем не похоже на прежнюю сменившая личное потребительское имущество. Максимально подробный учет всех возможных доходных источников для определения алиментов необходим как форма защиты интересов ребенка в нашей конкретной российской обстановке с ее массовым сокрытием доходов и заметным снижением чадолюбия. Поэтому в современных условиях объектом алиментов может быть все, что является доходом и собственностью, которая может их заместить. Принцип учета доходов, имущества и земли определен, к примеру, в законодательстве о социальной помощи. С другой стороны, наш проект предлагает минимизировать учет при исчислении алиментов подавляющую часть социальных выплат (денежную оценку услуг и льгот), в случаях, когда государство рассматривает их в качестве некоторых традиционных гарантий бесплатности и исключает их из круга налогообложения (проект Перечня прилагается).

Исходя из этого принципа, дискуссионным является вопрос о доходы социального характера, которые надо учесть при начислении алиментов. Главный принцип при этом, по нашему мнению, - учитываться для алиментодержателя только доходы, которые имеют его личный адрес, а не предназначаться его иждивенцам как трансферты. В связи с этим не должны учитываться получаемые после нового брака ежемесячные пособия на детей, выплаты на детей-инвалидов, надбавки к личной пенсии на иждивение, выплаты по уходу и пр. Тоже - полученный кредит и уплаченный подоходный налог.

С этим ограничением получаемые социальные поступления следует разделить на две группы: по источникам и по целям. Группа социальных выплат, имеющая источником доходы от труда и занятости, должна быть включена в алимнетообразующую базу: трудовые пенсии и пенсии за гражданскую и военную службу; выплаты по временной нетрудоспособности (по болезни); социальные выплаты и стоимость социальных услуг за счет предприятия и организации (оплата и стоимость транспорта, служебного жилья, питания, за исключением лечебного, отдыха и туризма независимо от медицинских показаний и пр.); материальная помощь (за исключением похорон, рождения, хищения личного имущества, стихийных бедствий т.п.); средства от благотворительности юридических и физических лиц на эти же цели.

Вместе с тем, предлагается не учитывать группу поступлений на социальные цели, включающую льготы и компенсации по поддержке: здоровья, минимальной материальной обеспеченности, материнства (отцовства) и детства, по преодолению сложных жизненных ситуаций. Отсюда, по этим признакам не учитывается ЕДВ - социальная компенсация натуральной льготы в связи с потребностью в лекарствах, санаторном лечением для восстановления здоровья пожилых и инвалидов, поддержанием минимального уровня жизни - компенсация проезда при недостаточных на жизнь пенсиях. По этому принципу не включаются социальные пенсии, выплаты и компенсации чернобыльцам и т.п. "долги" государства населению. По этому же принципу не следует в алиментообразующий доход включать страховые выплаты по ОСАГО, в связи с утратой имущества, государственную помощь беженцам и пострадавшим от конфликтов и стихии.

В ряде поступлений, в которых просматриваются оба признака - трудовой и социально-компенсационный, приоритетом, видимо, должен быть последний. Поэтому предлагается не включать в формирование выплат по алиментам пособия по беременности и родам, по уходу за маленьким и больным ребенком, компенсации за вред здоровью, пенсии за потерю кормильца, пособия по безработице выплаты на путевки работникам, военнослужащим и приравненным к ним категориям на санаторное лечение по медицинским показаниям и т.п. По такому подходу не стоит включать пособие по безработице, она - явно кризисная ситуация, платиться всего год, минимальный размер его ныне ниже минимальной заработной платы, и, тем самым, по сути, не спасает от бедности.

В то же время мы предлагаем подумать о форме включения при исчислении алиментов наследства и дарения, если имеется задолженность по выплатам (в ФРГ и Австрии допускается переход обязанности уплаты алиментов по наследству со смертью обязанного лица в качестве долгового обязательства, обременяющего наследство).

Однако скажем прямо: уточнение алиментообразующей базы доходов - этап необходимый, но недостаточный. Подвижность рабочего места, профессионального занятия и, следовательно, поступлений доходов гигантски усложняют взыскание алиментов по сравнению с советским периодом с его стабильностью и прозрачностью отношений. Еще один весомый аргумент в пользу специальной управленческой структуры, который вполне способен создать соответствующую автоматизированную информационную базу и систематически отслеживать ситуацию.

Но, как известно, любая официальная информация базируется на государственной статистике, вне которой невозможно принимать обоснованные решения. Она же сейчас просто не выделяет ни саму категорию алиментов, ни влияющие на нее факторы. Отсюда в этом направлении необходимо коренное улучшение всего комплекса демографической, бюджетной, судебной и правоохранительной и прочей статистики. Более "таинственной", количественно неизмеренной области социально-экономических отношений, чем алименты, сейчас найти трудно. Возможно, это объясняется тем, что они - объект частного права. Но теперь, когда государство поставило перед собой заботу о будущем поколении ради выживания нации и берет на себя риск поддержки семьи в сложной нынешней ситуации рождения и воспитания ребенка, оно должно достаточно знать о процессах и в этой, частной сфере, чтобы принимать обоснованные управленческие решения (список расширения необходимых статистических показателей прилагается).

Основанная слабость системы - исполнительное производство

По статистике Федеральной службы приставов, которую начали вести в последние два года, число дел исполнительного производства по алиментам энергично возрастает; 2005 г. - 1,4 млн. и на 1 октября 2006 г. - уже 1,7 млн. С 1992 г. по 2005 г. число преступлений на почве злостного отклонения увеличилось в 1,6 раза, хотя число разводов на эти даты мало изменилось. И если цифры отчетности очень неравномерны по годам, но важна тенденция - доля преступлений по статье 157 УК в 1992 г. (сразу после распада СССР, в начале реформ) составляла 0,8% относительно всего общего их числа, тогда как в 2005 г. - 1,1%, причем на фоне роста преступности в целом. Специальный анализ свыше пятисот уголовных дел, возбужденных по ст.157 УК РФ, показал несвоевременность возбуждения уголовных дел, недобросовестное отношение судебных приставов к исполнении судебных решений, коррупцию, волокиту, отсутствие профилактических мер по делам, недооценка руководителями организаций факта уклонения их работников - должников от уплаты алиментов и главное - отсутствие вокруг должников негативного общественного мнения⁴. Отсюда не удивительна криминальная динамика ситуации.

Не секрет, что среди "злостно уклоняющегося" контингента крайне значительна доля лиц с асоциальным поведением - алкоголики, лица без работы и т.п. По оценке специалиста (Государственное межрайонное учреждение уголовно-исполнительная инспекции N 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний г. Москвы), среди учтенных у них 125 осужденных без изоляции примерно 100 - граждане, страдающие алкоголизмом. Осужденные к исправительным работам в течение 30 дней трудоустраиваются данным учреждением, как правило, через управу, направляются извещения о наличии исполнительного листа, и таким образом, начинаются отчисления алиментов. Если осужденный не трудоустраивается, то начинается процедура суда, ужесточения наказания. Со слов респондента, недостаток действующего порядка в Москве - возможность трудоустройства только через городскую администрацию, т.е. на уборку города и т.п., а органы местного самоуправления, которые могли бы предоставить более широкий круг работ, практически изолировались от проблемы, хотя законодательство здесь имеет в виду именно местные органы.

Ну, если так обстоит дело с процессом исправления в Москве, то нетрудно определить главный недостаток и по стране в целом - не задействованы местные органы, которые могли бы (и должны по законодательству) наиболее эффективно заниматься с этой группой неплательщиков алиментов. В числе недостатков и плохое взаимодействие службы приставов с органами исправления, первые не отслеживают трудоустроен ли осужденный, и нередко вновь возбуждают дело и т.д. Организаций много (суд, приставы, немного прокуратура, МВД, служба исполнения наказаний, социальная защита, адвокатская палата, нотариат, дирекция предприятий, гипотетически - и местные органы власти и пр.), но никто не отвечает за конечный результат, - обеспечение ребенка алиментами., для этого нет ни межведомственной, ни специализированной структуры. Отсюда, некомплексность, дискретность механизма исполнения позволяет сказать, что проблема, скорее всего, не в дальнейшем ужесточении наказаний, а в налаживании реальной координации работы отдельных частей действующего механизма. А это требует исследования зон, где происходит и разрыв в нем, и принятие мер по обеспечению системности, которого никогда еще не осуществлялось. Тем более, что сейчас предпринимаются серьезные правовые усилия на высшем уровне по улучшению исполнения. Стоит отметить и прямую активизацию службы приставов, которая предлагает расширить свои полномочия в области алиментов и даже впервые в современной истории России заблокировала накануне нового 2007 года отъезд неплательщиков за рубеж (территориальное отделение службы Санкт-Петербурга), передав их списки миграционной службе как условие выдачи паспорта или визы (недаром жалобы от женщин к ним в 2,5 раза превышают долю дел на исполнении). Полагаем, что в желаемом обеспечении единства цели работы всех заинтересованных органов, а с нею - и сопряженности их практических функций, безусловно, может помочь и предлагаемое нами создание Государственного алиментного фонда с его функцией отслеживания ситуации и координации усилий.

Сложность сейчас состоит в том, что почти не сформулированы конкретные недостатки исполнительного производства. Удалось часть их найти - введение права службы приставов самим передавать расследование дела в суд (проект такого акта официально представлен ФСП РФ); дискриминация нотариального соглашения по сравнению с исполнительным листом в исполнительном производстве (формально приравнены, фактически нет); недостаточно прописанный механизм обжалования бездействия пристава (алиментных дел в их службе 10% общего количества, а жалоб -25%); отсутствие материальной ответственности судебных исполнителей за вред, причиненный гражданину бездействием (неправильным действием); требование разработать специальное положение о трудоустройстве уклоняющихся от уплаты алиментов и активизации административно-трудовых комиссий муниципалитетов; идея организации арестных домов для лиц, имеющих задолженность; предложения части работников служб о восстановлении структуры типа ЛТП; паспортные проблемы - дети вписываются в них только до 14 лет, нередко милиция не ставит штамп о разводе и пр. К этому добавляется низкая оплата работников исполнителей судебных решений (в 2006 г. средняя зарплата приставов в территориальных органах - 9 тыс. руб. - ниже средней по экономике и по госаппарату в целом), непрестижность работы, отсутствие современной оргтехники и т.п. Но выявление подобных аспектов и формулировка способов их исправления требует особой разработки с максимальным участием практических специалистов, владеющих деталями.