Обсуждаем Бюджет-2007

Гендерная экспертиза проекта федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"

Проект федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" разработан в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. в части стимулирования рождения в семье второго ребенка.

Предусматривается предоставление женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка после 1 января 2007 года, женщинам, родившим (усыновившим) третьего или последующего ребенка после 1 января 2007 года права на государственную поддержку в форме материнского капитала. Это право возникает после того, как второму, третьему и т.д. ребенку исполниться три года. Таким образом, хотя закон вводится в 2007 г., полностью он будет действовать, начиная с 2010 г.

При этом в случае смерти указанных женщин, лишения их родительских прав, а также в случае совершения им умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей), это право перейдет к отцу (усыновителю) ребенка (детей). В случае же смерти обоих родителей (усыновителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновителя) ребенка (детей), лишения их родительских прав оно переходит к ребенку (детям в равных долях).

В последнем случае возникает длительная растянутость с получением поддержки во времени – тому, кто родился, придется ждать до совершеннолетия, а потребности его в расходах на образование, на жилье могут обостриться значительно ранее. Поэтому следует прописать механизм участия опекуна, другого законного представителя интересов ребенка по распоряжению материнским капиталом. Тем более что это нередко, по нашему опыту, может быть бабушка другие близкие родственники и нередко детское дошкольное учреждение.

Проектом федерального закона устанавливается размер материнского (семейного) капитала – 250 тыс. руб. Это целевые средства федерального бюджета, предусматриваемые ежегодно (уже в 2007 г. они составят 130 млрд. руб.). Размер указанного капитала будет индексироваться с учетом темпов роста инфляции (по расчетам Минэкономики России они составят в 2007 г. – 8%, в 2010 – 5%, далее по факту). Средства материнского (семейного) капитала перечисляются в Пенсионный фонд России, которому поручается вести специальный Регистр на женщин, имеющих право на его получение. Реализовать свое право они могут по их заявлению (однократному или многоразовому) на получение соответствующего сертификата из Регистра и на распоряжение капиталом по разрешенным направлениям. Перечень необходимых для женщины документов предстоит определить Правительству Российской Федерации.

Из всего перечисленного должно быть понятно, что материнский капитал – не наличные деньги, а только сертификат, который действует в отношениях между государством (Пенсионный фонд России), бенефициарием (женщиной – получателем сертификата на некое благо) и исполнителем (организацией, учреждением, предоставляющей это благо).

Материнский капитал разрешается расходовать на меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения. Эти меры обозначаются в заглавии рассматриваемого законопроекта как "дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей". Нам представляется, что раз Президент России прямо сказал о поощрении материнства, то и закон должен бы и назваться законом о государственных мерах поддержки материнства (или гендерно корректно – родительства) и детства. Во-первых, семья – очень сложное понятие и каждый раз приходится юридически устанавливать ее границы. Во-вторых, как таковая не является субъектом права, практически воспользоваться его нормами могут граждане, индивидуумы – женщины, мужчины, дети и т.п. Если не указан конкретный адресат в семье, то тем самым порождается масса толкований, а с ними и беззаконий. Предлагаемый в законе адресат – "семья" – одно из свидетельств слишком общего ("рамочного") характера всего данного документа. А нужен закон прямого действия, который обеспечил бы единство исполнения по всем уровням власти, всем регионам, всем ответственным учреждениям.

Наименование капитала как "семейный" требует иного правого регулирования, иных субъектов, иного распределения полномочий, если капитал "матерински-семейный", то грамотный мужчина вполне сможет поставить вопрос о содержащемся противоречии по полу. Тем самым проект закона рождает будущую проблему, требующую разбирательств, а этого делать не следовало бы.

Предлагаемый акцент данного закона на женщину-мать справедлив, ибо в России именно женщина абсолютно главное лицо, отвечающее за детей, хотя законодательство предоставляет равные права в их воспитании отцам: в частности на отпуск по уходу за маленьким ребенком, за больным ребенком и пр. Финансовое признание авторитета матери через форму материнского капитала – позитивный шаг к внедрению программно-целевой технологии гендерного бюджета, рекомендуемой ООН, чтобы общество видело, сколько государство направляет средств на женщин и детей.

Каждое из трех направлений использования материнского капитала (жилье, образование, накопление пенсии) пока расшифровывается в законе очень глобально и, видимо, будет нуждаться в уточнении, когда, наконец, дойдет до дела.

Жилье. Средства материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением о распоряжении направляются:

• на уплату первоначального взноса при ипотечном кредитовании;
• на погашение задолженности по ипотечным кредитам;
• на уплату взносов в рамках жилищно-накопительных программ, программ участия в долевом строительстве;
• на покупку жилья путем присоединения средств материнского (семейного) капитала к собственным средствам.

Естественно, что приобретенное на капитал (скорее – с помощью капитала) жилье должно принадлежать семье в совместной собственности, однако при разводе или раздела доля лица, вложившего материнский капитал должна быть обозначена отдельно как материнская собственность, сверх доли в общем имуществе семьи.

Образование. Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала на основании договора, заключенного в установленном законодательством Российской Федерации порядке, по проекту предполагается направить на оплату образования любого ребенка, независимо от очередности рождения (по логике с 3-х до 25 лет):

• дополнительных платных образовательных услуг, оказываемых государственными и муниципальными образовательными учреждениями (в том числе платными отделениями);
• образовательных услуг, оказываемых негосударственными образовательными учреждениями;
• иных расходов, установленных Правительством Российской Федерации.

В этих положениях неясно, что такое "иные расходы", и надо этот пункт снять. Снять также следует указание о дополнительных услугах в образовании, так как под этим в образовательной сфере понимается не учеба, а внешкольные, кружковые и т.п. формы. Вернее говорить вообще о платных услугах. С другой стороны, необходимо специально указать на возможность направить средства на дошкольное образование, которое также является частью образовательной сферы, и сейчас особенно нуждается в средствах. По данным за 2005 г. более 900 тыс. детей стоит на очереди, муниципальные садики в городе переуплотнены (в 46% садиков на 100 мест приходится от 120 и больше дошкольников), а частные составляют только 2% .

Есть еще предложение. Если можно тратить капитал на образование, то почему нельзя на здоровье ребенка. Представим необходимость платной операции по жизненно важным показаниям. Президент России специально сказал о задаче сохранения здоровья детей, и он был, по сути, прав, а не правы те, кто не включил подобную позицию в проект закона, формально руководствуясь лишь одной из частей Послания Президента России, и не его общей направленностью. Тем более что кое в чем законодатели пошли дальше, распространив права на всех, а не только вторых детей.

Хорошо бы также рассмотреть вопрос о праве женщины, родившей второго (третьего и последующего ребенка), направить хотя бы часть средств материнского капитала на собственное образование.

Пенсионное накопление. Средства материнского (семейного) капитала по заявлению о распоряжении им направляются на формирование накопительной части трудовой пенсии в соответствии с федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" и "О негосударственных пенсионных фондах". В этом отношении возникает вопрос о том, как будут накапливать "пенсию" неработающие женщины, которые не включены в систему пенсионного страхования.

Вообще нельзя не указать на одно принципиальное замечание по всему экспертируемому проекту. Как будет на счету у женщины лежать материнский капитал, когда кончится ее пособие по уходу за ребенком, когда ему исполнится 1,5 года, а она нередко одинокая мать, разведенная, не имеющая средств, чтобы содержать его хотя бы до 3-х лет – в очень напряженный возраст его формирования? В это время она будет получать только ежемесячное пособие, которое сейчас, как правило, мизерно: по данным Минздравсоцразвития России, в июле 2006 г. в 13 регионах его размер составлял 74–95 руб., в 29 регионах – 100, в 12 платят 105–210, в 13 –105–300 руб. и т.п.

Поэтому материнский (семейный) капитал, действительно, только дополнительная мера государственной поддержки семьи с детьми, на повестке дня – основные. Среди них: серьезное повышение заработной платы (даже минимальная должна быть рассчитана на содержание ребенка, сейчас она не обеспечивает даже прожиточного минимума родителя); расширение льгот по налогам лицам с детьми; резкое увеличение вложений в здоровье и снижение смертности матерей и детей, в воспитание подрастающего поколения; развитие социальных услуг для семьи и пр. Наконец, – гендерно чувствительная система управления, программирования, учета и контроля, требующая внимания и затрат. Это и есть целостная государственная политика и особый раздел государственного бюджета, в частности, детская бюджетная матрица по целевым расходам. Она разработана в 2005 г. экспертами проекта ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" в надежде на востребованность. Уже сейчас эта матрица показывает, что пока вложения в будущее страны явно не приоритетны. К примеру, в 2007 г. материнский капитал составляет 3% от Стабилизационного фонда Российской Федерации (4,2 трлн. руб.), 11% от профицита бюджета (15 трлн. руб.). Цифры убедительнее пропаганды и нужнее для лиц, принимающих решения и законы.

Проект федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации 12 октября 2006 г.

Правительство Российской Федерации одобрило, с учетом состоявшегося обсуждения, представленный проект федерального закона и приняло решение о внесении его в Государственную Думу в установленном порядке. Вместе с тем Минздравсоцразвития России, Минрегиону России, Минобрнауки России, Минфину России, Минэкономразвития России необходимо представить в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, необходимых для обеспечения реализации указанного проекта федерального закона. (ПРЕСС – РЕЛИЗ Правительства Российской Федерации от 13.10.2006).