Инициативы экспертов проекта "Гендерные бюджеты в России"

Предложения к проекту Министерства финансов РФ
об изменениях в Бюджетном кодексе РФ

Министерство финансов РФ разработало проект изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса. Ожидается, что в марте 2006 года он поступит в Государственную Думу.

В течение последних двух лет ЮНИФЕМ осуществляет проект "Гендерные бюджеты в России", в рамках которого разработана новая социально-бюджетная технология. Эта технология имеет ввиду группировку расходов по полу и возрасту конечных получателей (бенефициаров) бюджетных средств. В настоящее время бюджет отражает исключительно отношения между государством и организациями-бюджетополучателями, ответственными за сферу социальных услуг и выплат. Особенность новой технологии – усиление прозрачности финансовых отношения для населения, активизация общественного участия в бюджетном формате на всех уровнях, включая местный, непосредственно организующий повседневное существование граждан.

Потребность в разработке такой технологии определена международными обязательствами России (Целями Развития Тысячелетия ООН, Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Пекинской Платформой действий) и мировой практикой, когда страны (развитые и развивающиеся, в том числе страны СНГ) активно внедряют методы гендерного анализа и гендерного бюджетирования.

Подобная потребность существует и на национальном, российском уровне в связи с активизацией социальной политики Правительства в условиях роста экономики и уровня жизни, проведением административной реформы и расширением местного самоуправления, которое немыслимо вне инициатив и участия самих граждан и их организаций. С помощью рекомендуемой технологии, которая предполагает выделение в бюджете позиций, связанных с социальными диспропорциями в положении женщин и мужчин, граждан с детьми и без детей и т.п. можно повысить адресность бюджетного процесса, обоснованность принятия решений, эффект расходуемых средств на мероприятия, исходя из определения их актуальности. Не секрет, что пока многие из принимаемых решений для людей приводят в реальности к иным, чем намечалось, последствиям. И для власти было бы рациональным максимально элиминировать возможные негативные результаты.

Благоприятную почву для реализации идеи социально-чувствительного, гендерного бюджета создает ныне переход к среднесрочному бюджетному планированию и программно целевому методу оценки деятельности органов управления. По сути гендерный бюджет представляет собой один из вариантов программно- целевого планирования с позиций улучшения положения женщин и детей, а в ряде случаев - и мужчин, оказавшихся в зонах социального диспаритета (условия труда, брачно-семейные отношения, пенсионное обеспечение и пр.)

Результаты проекта "Гендерные бюджеты в России" показывают, что в России он может быть осуществлен как система социальной (гендерной) экспертизы бюджета, бюджетной политики с позиций выполнения программных задач, определенных Президентом и Правительством. Для проведения такой экспертизы нужны правовые нормы о ее встроенности в принятие управленческих решений, квалифицированные кадры независимых специалистов, необходимые методики и известный практический опыт. В настоящее время уже есть значительный теоретический и пилотный задел во всех этих аспектах, что позволяет ставить вопрос о выходе на этап практического применения новой социально-бюджетной технологии.

Однако, как известно, любые трансформации в бюджетной методологии требуют изменений в главном нормативном документе, ее определяющем, – Бюджетном кодексе. Поэтому необходимо воспользоваться возникшей в настоящее время законодательной ситуацией, когда Минфин подготовил проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" и сделать к нему ряд предложений по итогам проекта "Гендерные бюджеты в России".

Дело в том, что возможность аргументированной социальной (по группам населения) экспертизы расходов бюджета серьезно ограничена на базе действующей их классификации – функциональной, ведомственной и экономической. Необходимо введение еще одной - социальной классификации, которая формировала бы расходы по социальным адресам получателей государственных средств - женщины, мужчины, дети, малообеспеченное население, бюджетники, пенсионеры и пр. Это качественно повышает обоснованность решений и позволяет подойти к определению их результативности в решении национально- и международно значимых проблем - бедность, поддержка материнства и детства, равенство мужчин и женщин, активизация гражданского общества и других.

В связи с изложенным, предлагается в статью 19 Бюджетного кодекса "Состав Бюджетной классификации Российской Федерации" включить положение о социальной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Кроме того, добавить новую статью 24': "Социальная классификация расходов бюджета Российской федерации" со следующим текстом:

"Социальная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по группам населения, получающего за счет бюджета средства на обеспечение личных потребностей. Группировка производится по кодам 5-11 раздела функциональной классификации, предусмотренной статей 21 настоящего Кодекса (в варианте законопроекта Минфина от 10 января 2006 г.)"

В этой же статье следует указать на необходимость расшифровки раздела 11 по межбюджетным трансфертам в соответствии с группировкой по функциональной и социальной классификациями расходов бюджета.

Наряду с этим, предлагается улучшить регулирование положений Бюджетного кодекса о минимальных социальных стандартах. В статье 7 сформулировать абзац о минимальных социальных стандартах следующим образом: "установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг, дифференцированных по половозрастной структуре населения".

Рационально не отменять действующую статью 177, как предлагается Минфином, а сформулировать ее иначе, предоставив право устанавливать дифференцированные по группам населения нормативы финансовых затрат на виды государственных и муниципальных услуг органам управления соответствующего уровня (федеральный, субъектный, муниципальный) в пределах их компетенции.

Такой подход к выделению социальной (гендерной, социополовой) составляющей бюджета повышает эффективность управления социально-экономической сферой, выводит методологию российского бюджета на уровень современных программно-целевые принципов, принятые в успешных странах. Наши предложения соответствуют и переводят в инструментальную стадию тезис Министерства финансов РФ о "бюджете для граждан", который представлен в его опубликованном документе "Бюджетная политика 2006-2008 годов" :

"Обеспечение достойной - долгой, обеспеченной, комфортной, безопасной - жизни нынешним и будущим гражданам страны составляет смысл деятельности современного демократического государства. С этой точки зрения весь бюджет России можно назвать бюджетом для граждан. В то же время крайне важно выделить ту его часть, которая непосредственно касается самых насущных потребностей населения. Рост заработной платы в бюджетной сфере, повышение доступности и качества бюджетных услуг, уровня социальной защищенности пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных граждан - основной приоритет бюджетной политики".

Все это позволяет надеяться на интерес ответственных структур к новой социально-бюджетной технологии. Эксперты проекта готовы предоставить конкретные предложения о постепенном ее внедрении, начиная, например, с наиболее значимой национальной проблемы - стимулирования рождаемости, поддержки семей с детьми.

Для информации см.:
http://www1.minfin.ru/budref/budref.htm