Гендерное измерение государственной политики
и ее отражение в бюджетном процессе в 2005-2006 гг. Результаты мониторинга

Анализ бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

Две трети пенсионеров в Российской Федерации - женщины. Поэтому мониторинг происходящего в Пенсионном фонде РФ является необходимой базой, которая позволяет оценить сложившуюся гендерную ситуацию и перспективы области пенсионного обеспечения как существенный аспект политики равенства и снижения бедности как Целей Тысячелетия ООН.

Наиболее детальное представление о финансовой сути происходящего в сфере пенсионного обеспечения в Российской Федерации может дать анализ ежегодно составляемого бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, утверждаемого Федеральным Собранием Российской Федерации, который является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение. Из представленных показателей и прилагаемых расчетов и обоснований можно получить достаточно четкое представление об основных рамках государственное пенсионное регулирование.

К основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета. В бюджете содержаться также прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации, нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также установлены расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, общий объем капитальных и текущих расходов бюджета, иные показатели, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, и уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

В настоящее время бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации составляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", а также согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 06.03.2005 № 118 "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджета на очередной финансовый год" и с учетом требований Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2005 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". При этом необходимо отметить, что в проекте бюджета ПФР на 2006 год ряд пунктов не согласуются с требованиями Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", поскольку не содержат данных о размере резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, порядке его формирования и расходования.

Доходная часть бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации сформирована в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с учетом изменений, вносимых в бюджетную классификацию с 1 января 2005 года; нормами Налогового кодекса и с учетом изменения налогового законодательства согласно Федеральному закону "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации".

Расходная часть бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации определена в соответствии с нормами федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими действующими законодательными актами, указами Президента Российской Федерации и международными соглашениями в области пенсионного обеспечения.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год сформирован по доходам в сумме 1608,92 млрд. рублей (1315,77 млрд. рублей в 2005 году, 1000,31 млрд. рублей в 2004 году), из них 1505,96 млрд. рублей (1237,17 млрд. рублей в 2005 году, 916,49 млрд. рублей в 2004 году) в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, и по расходам в сумме 1532,37 млрд. рублей (1293,49 млрд. рублей в 2005 году, 946,64 млрд. рублей в 2004 году), из них 1525,80 млрд. рублей (1291,20 млрд. рублей в 2005 году, 936,39 млрд. рублей в 2004 году) в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, с дефицитом по распределительной составляющей бюджета – 19,84 млрд. рублей (82,85 млрд. рублей, а в соответствии с изменениями 54,03 млрд. рублей в 2005 году, 19,74 млрд. рублей в 2004 году) (см. рисунок 1).

* здесь и далее в соответствии с проектом бюджета ПФР на 2006 год

В 2006 году в целом доходы Пенсионного фонда Российской Федерации составят 6,1% к валовому внутреннему продукту (ВВП), определенному по прогнозу Минэкономразвития России против 6,3% к утвержденным доходам 2005 года и 6,4% в 2004 года. Расходы Пенсионного фонда Российской Федерации составят 6,3% к ВВП, аналогично утвержденным расходам 2005 года, и против 6,2% к утвержденным расходам 2004 года (в развитых зарубежных странах этот процент равен около 15%) (см. рисунок 2).

Таким образом, можно констатировать, что экономический рост не ознаменован социальным улучшениям в повышении уровня жизни людей. В соответствии с официальными данными Росстата, рост ВВП на занятого в народном хозяйстве в период экономического оживления опережал рост реально располагаемых доходов на душу населения. Отсюда, до сих пор, после десятилетия реформ нынешняя российская жизнь большинства людей представляет собой, по сути, режим выживания.

При этом, доходы Пенсионного фонда Российской Федерации в 2006 году составят 136,7% доходов Пенсионного фонда Российской Федерации, предусмотренных бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год (122,3% к ожидаемому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год), в то время, как показатель 2005 года составлял 117,7% доходов, предусмотренных бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год (114% к ожидаемому исполнению бюджета за 2004 год); расходы, соответственно, - 130,3% (118,5%) против 124,2% (122%) прошлогоднего (см. рисунок 3).

Однако необходимо отметить, что число доходных статей Пенсионного фонда Российской Федерации, включенных в Проект, представляется заниженным. Данное обстоятельство может означать недостаточную активность Пенсионного фонда Российской Федерации по пополнению доходной базы бюджета.

Доходы Пенсионного фонда Российской Федерации на финансирование базовых и страховых частей трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению в 2006 году предусмотрены в объеме 1505,96 млрд. рублей, что составляет 138,4% по сравнению с указанными доходами Пенсионного фонда Российской Федерации, установленными бюджетом на 2005 год (121,7% к ожидаемому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год), аналогичный показатель в 2005 году - 1088,5 млрд. рублей, что составляло 121,1% по сравнению с указанными доходами Пенсионного фонда Российской Федерации, установленными бюджетом на 2004 год (115,5% к ожидаемому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2004 год).

В доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации включены суммы единого социального налога, поступающего из федерального бюджета, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, средства федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату пенсий и пособий, субвенции из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии, суммы недоимки, пеней и иных финансовых санкций, а также иные источники установленные законодательством Российской Федерации.

Расчет поступлений единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование произведен исходя из прогноза Минэкономразвития России на 2006 год по фонду заработной платы в объеме 6032,69 млрд. рублей (5050,0 млрд. рублей в 2005 году) и численности наемных работников в количестве 51,52 млн. человек (49,8 млн. человек в 2005 году), исходя из распределения работников по группам в зависимости от уровня заработной платы на 2005 год, уровня собираемости налогов - 97% (96% в 2005 году).

При этом в 2005 году бралось в расчет изменение налогового законодательства в части снижения базовой ставки ЕСН с 28 до 20 процентов (ставка ЕСН снижена с 14% до 6%) с одновременным изменением до 280 тыс. рублей верхней пороговой величины интервала налоговой базы, начиная с которой будет действовать регрессивная шкала налогообложения, приведет к сокращению поступлений доходов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации более чем на 200 млрд. рублей. Тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование сохранился на том же уровне - 14% (при этом средневзвешенный тариф страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии составит 12,09%). С 2005 года лица до 1967 года рождения выведены из накопительной системы, поэтому 2% страховых взносов ранее перечисляемые в накопительную составляющую направляются на финансирование страховой части трудовой пенсии.

Бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год планируется поступление из федерального бюджета единого социального налога в сумме 302,09 млрд. рублей, что составляет 113,4% к поступлениям данного налога, предусмотренным бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год (266,5 млрд. рублей, что составляет 60,8% к поступлениям данного налога, предусмотренным бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год). На покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации в 2005 году предусмотрены субвенции из федерального бюджета в сумме 183,86 млрд. рублей, что составляет 111,8% к поступлениям, предусмотренным бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год (в 2005 году возник дефицит в размере 74,67 млрд. рублей).

Поступление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, направляемых на выплату страховой части трудовой пенсии, предусмотрено в сумме 617,04 млрд. рублей, что соответствует 110,5% к поступлениям страховых взносов, установленным бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год (в 2005 году - 558,44 млрд. рублей, что соответствует 147,2% к поступлениям страховых взносов, установленным бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год) (см. рисунок 4).

Наряду с поступлениями единого социального налога и субвенций на покрытие дефицита в доходную часть бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации включены поступления из федерального бюджета: в сумме 87,8 млрд. рублей, передаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации на выплату пенсий, доплат к пенсиям, дополнительного материального обеспечения, другие выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации (78,45 млрд. рублей в 2005 году, в том числе погашение задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации по текущим платежам за прошлые периоды в сумме 2,29 млрд. рублей и начатое в 2003 году погашение части задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации, установленной статьями 6 и 7 Федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год", подлежащей реструктуризации и погашению, в размере 500,0 млн. рублей).

Остаток средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации по состоянию на 1 января 2006 года, в части не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий определен исходя из ожидаемого исполнения бюджета за 2005 год с учетом уточнения параметра прогноза социально-экономического развития по фонду заработной платы на 2005 год и оценивается в объеме 26,4 млрд. рублей (в 2005 году - 97,14 млрд. рублей), в том числе:

• 25,16 млрд. рублей - денежные средства (в 2005 году - 58,22 млрд. рублей);
• 1,24 млрд. рублей - в ценных бумагах кредитных организаций, принятых в счет погашения просроченной задолженности по страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации, образовавшейся до 1 января 2001 года.

В 2005 году - 38,92 млрд. рублей размещено в ценных бумагах, из них:

• 37,66 млрд. рублей - в облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (в валюте Российской Федерации);
• 1,26 млрд. рублей - в ценных бумагах кредитных организаций, принятых в счет погашения просроченной задолженности по страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации, образовавшейся до 1 января 2001 года.

А в доходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год были учтены доходы от размещения временно свободных средств - в сумме 3,74 млрд. рублей.

Кроме того, из федерального бюджета в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне на выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения некоторым категориям граждан Российской Федерации в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации предусмотрены средства в сумме - 15,06 млрд. рублей (в 2005 году на осуществление единовременной денежной выплаты - 1,58 млрд. рублей).

В 2006 году в связи с переводом натуральных льгот в денежные выплаты, из федерального бюджета предусмотрена передача Пенсионному фонду Российской Федерации средств в сумме 210,21 млрд. рублей на финансирование ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан (117, 38 млрд. рублей в 2005 году).

Расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, в 2006 году определены в сумме 1525,8 млрд. рублей, что составляет 130,3% по сравнению с указанными расходами Пенсионного фонда Российской Федерации, установленными бюджетом на 2005 год, и 118,2% к ожидаемому исполнению бюджета (на пенсионное обеспечение, без ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан - 1272,99 млрд. рублей и соответственно 124,3% и 112,9%). В 2005 году указанные расходы бюджета составляли 125,1% по сравнению с установленными бюджетом на 2004 год, и 123,9% к ожидаемому исполнению бюджета (на пенсионное обеспечение, без ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан - 1 023,9 млрд. рублей и соответственно 113,6% и 114,2%).

В целом расходы на доставку трудовых пенсий в 2006 году составят 15,05 млрд. рублей, что составляет 110,6% к соответствующим расходам бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год. В 2005 году указанные расходы бюджета составляли 113,9% к соответствующим расходам бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год. При этом объем средств перечисляемых на выплату пенсий и пособий организациям федеральной почтовой связи составляет 60, 39% от общего объема расходов, а другим организациям (альтернативным структурам) около 12, 87%.

Текущий дефицит средств по распределительной составляющей бюджета составляет 19,84 млрд. рублей (82,86 млрд. рублей предусмотренных бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год и 54,03 млрд. рублей в ожидаемом исполнении бюджета). При этом проектом федерального бюджета предусмотрен предельный объем субвенций бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению, доплат к пенсиям, дополнительного материального обеспечения, пособий и компенсаций в объеме 87,8 млрд. рублей, против 64,99 млрд. рублей бюджета 2005 года.

При ежегодно (начиная с 2003 года) планируемом объеме возмещения в 500 млн. рублей погашение задолженности федерального бюджета перед бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий может продлиться десятки лет. В этой связи считали бы целесообразным Правительству Российской Федерации разработать порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации предусмотрев в нем погашение ее в более короткие сроки.

В составе исходных параметров, прежде всего, численность тех, кому будет выплачиваться пенсия. Обычно все показатели по пенсионерам определяются на конкретную дату, что позволяет определить динамику их изменения: роста или снижения. Соответственно, показатель численности пенсионеров в целом составляет 38,47 млн. человек (в соответствии с бюджетом 2005 года – 38,38 млн. человек) с увеличением к концу года на 0,4%. Среднегодовая численность пенсионеров на 2006 год - 38,53 млн. человек. Интересно, что этот прирост несколько выше, чем имел место за истекший год (133 тыс.), более чем в два раза меньше роста 2004 года (300 тыс.) и меньше чем в 2003 г. (150 тыс.). Причем рост в 2004 г. объяснялся известной закономерностью старения населения, когда число пожилых постоянно возрастает.

Второй вопрос после оценки численности получателей (бенифициаров) - намечаемый размер пенсии. На 1 января 2006 г. средняя пенсия по всему кругу получателей ожидается в размере 2532,68 руб. (планировалось - 2261,08 руб.). По бюджету 2006 г. планируется увеличить ее на 7,4% (планировалось 11,2%), в результате чего она на 1 января 2007 г. будет составлять 2719,76 руб., или в среднегодовом исчислении – 2652,62 руб. На 1 января 2005 г. средняя пенсия по всему кругу получателей составляла 2026,25 руб., т.е. за 2005 год увеличилась почти на 25%, при планируемом увеличении на 11,2%. Соотношение среднегодового размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера, рассчитанному по действующей потребительской корзине, в 2006 году составит 110,6%.

Трудовая пенсия к концу 2006 г. составит 2689,7 рублей и в целом увеличится на 191,68 рубль или на 7,7%. При этом к концу 2005 г. трудовая пенсия составит 2498,02 рублей и в целом увеличится на 488,9 рубля или на 19,6%. Среднегодовой размер трудовой пенсии оценивается в размере 2620,68 руб. при прогнозируемой Минэкономразвития России в 2006 году величине прожиточного минимума пенсионера 2399 руб. Соотношение среднегодового размера трудовой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера, рассчитанному по действующей потребительской корзине, в 2006 году составит 109,2%. Интересно, что в 2005 году указанное соотношение планировалось по действующей пенсионной корзине - 105,4%, и по скорректированной в 2005 году потребительской корзине - 87,7%.

Следует отметить, что рост размера трудовой пенсии в 2006 году замедлится и абсолютно и относительно. Если в 2004 году размер трудовой пенсии увеличился на 269 рублей, в 2005 году на 489 рубля, то в 2006 году только на 192 рубля (см. рисунок 5). Текущие доходы Пенсионного фонда Российской Федерации не позволяют обеспечить более существенное повышение размеров трудовых пенсий.

Предусмотрено увеличение базовой части трудовой пенсии по старости с 1 апреля 2006 г. на 3%, и с 1 августа 2006 г. на 4%, и в конце бюджетного периода она будет составлять всего 1126,66 руб. Таким образом, базовая часть пенсии у пенсионеров труда повышается достаточно скромно - менее, чем на 7,1% (что ниже уровня инфляции в соответствии с прогнозами Минэкономразвития России за 2006 год - 7-8,5%) или на 74,60 руб., что меньше чем в 2005 году – 30% или 324 руб. и в 2004 г. - 11% или 69 руб.

Сравните. По Конвенции МОТ № 102 и Европейскому социальному кодексу, минимальная норма пенсионного обеспечения (в нашей ситуации – базовая часть трудовой пенсии) должна составлять 40% (на пенсионера и его иждивенца) от заработной платы квалифицированного работника. Если по расчетам Минэкономразвития России, последняя должна составить 6, 5 тыс. руб., то размер базовой части трудовой пенсии должен составлять 2, 6 тыс. руб. на двоих или хотя бы, с учетом коэффициента иждивения, - 1560 руб. на себя. Кроме того, не надо забывать о продекларированном стремлении увеличения базовой части до уровня прожиточного минимума пенсионера. Нетрудно рассчитать, что на всю численность пенсионеров надо израсходовать еще около 7 млрд. руб. для достижения норматива МОТ.

Надо осознать, что истратить требуемую сумму все равно пройдется как цену ратификации Европейской социальной хартии. От общего бюджета пенсионных средств она равняется одной годовой прибавки во взносах, что вполне можно добыть за счет повышения коэффициента сборов, взыскания недоимок, мобилизации платежей в неформально секторе и пр. Но парадокс в том, что достижение базовой пенсии на уровне прожиточного минимума дискредитирует минимальную заработную плату, которая пока "застряла" на пороге в четверть от прожиточного минимума (соответственно, 600 руб. против 2700 руб.), хотя по Трудовому кодексу должна быть ему равна. Более того, с нищенского минимума заработной платы, который впятеро ниже прожиточного минимума (22%), берется подоходный налог (13% после стандартного вычета в 400 руб. Получается, что за труд с отрывом от дома, да еще с оплатой проезда, да еще и с налогообложением, отношениями подчинения и т.д. работающий гражданин будет получать много меньше, чем неработающий.

Отсюда, пока перспектив на серьезное повышение базовой пенсии немного. А что главная часть трудовой пенсии - страховая? Общий объем средств на выплату, доставку, индексацию и увеличение страховой части трудовой пенсии предусмотрен в размере 680,8 млрд. рублей (в 2005 году 617,95 млрд. рублей), в том числе на индексацию – 55,1 млрд. рублей (в 2005 году - 36,0 млрд. рублей), при планируемом поступлении страховых взносов в сумме 621,07 млрд. рублей (в 2005 году - 561,44 млрд. рублей). Планируемый объем текущих поступлений страховых взносов не покрывает расходов, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии, включая расходы по их доставке и другие расходы.

Покрытие текущего дефицита в целях обеспечения сбалансированности доходной и расходной частей бюджета, впервые с момента проведения пенсионной реформы, предусмотрено за счет федерального бюджета. В 2005 году дефицит 54,03 млрд. рублей (82,85 млрд. рублей при принятии бюджета) покрывался за счет остатка средств по распределительной составляющей бюджета по состоянию на 1 января 2005 года (97,14 млрд. рублей). В связи, с чем Пенсионный фонд Российской Федерации осуществил продажу всех активов, в которые были размещены временно свободные средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. В результате остаток средств на конец 2005 года составит 14,28 млрд. рублей при установленном нормативе средств на выплату пенсий в январе 2006 года в сумме 48,5 млрд. рублей.

В бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации предусмотрены расходы на дополнительное увеличение с 1 апреля 2006 года страховой части трудовой пенсии на 6,3% (4,8% за тот же период 2005 года). Кроме того, на основании страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо, бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации предусмотрены расходы на перерасчет страховой части трудовой пенсии. Таким образом, страховая часть трудовой пенсии в 2006 г. возрастет несколько больше, чем базовая - на 8,1% , но все равно скудно - в среднем на 117,07 руб. в месяц. Причем в 2005 году указанный рост был даже выше 13%, в 2004 г. - 18%, а в 2003 г. - 22%.

Увеличение пенсии - важнейший социальный вопрос, уровень которых явно не удовлетворяет международным стандартам. Составители бюджета могут объяснить все тем, что и рост базовой и страховой части пенсий точно соответствуют оценке двух регулирующих макроэкономических показателей, которые в законодательстве определяют возможные границы повышения: по увеличению индекса цен (10%) и досчета по увеличению страховых взносов от роста фонда заработной платы (по данным Минэкономразвития России на 20%).

Формально так. Но на самом деле, определяя механизм повышения пенсий, законодатель исходил из чисто количественных, финансовых ограничений, но не из сущностной задачи радикального улучшения положения пенсионеров.

Чтобы решительнее двигаться в этом направлении, целесообразно в законодательстве, кроме понятия индексации на инфляцию, ввести еще и понятие актуализации (осовременивания) пенсий. Актуализация должна производиться в течение года по отдельным группам пенсионеров, прежде всего малообеспеченных, независимо от индекса цен по срокам, предусмотренным утвержденным Федеральным Собранием бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации. К примеру:

а) актуализация базовой пенсии путем приближения ее к прожиточному минимуму пенсионера;

б) актуализация пенсий для работников Крайнего Севера (можно путем увеличения бывшего индивидуального коэффициента пенсионера или другим способом);

в) актуализация пенсий для работников бюджетной сферы, заработки которых не позволяют им иметь приличную пенсию - можно приравнять медиков и учителей муниципальных учреждений по исчислению пенсий к государственным служащим и т.д. и т.п.

Но какой бы порядок увеличения пенсий мы ни приняли бы, ясно, что для этого нужны дополнительные средства в Пенсионном фонде Российской Федерации. У нас же, напротив, источники повышения пенсий сокращаются. Основа такого сокращения - политика снижения единого социального налога (ЕСН), который в нынешнем виде непосилен для предпринимателя, который составляет 28%, а с учетом отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 35,6% к фонду заработной платы, тогда как обложение прибыли значительно ниже - 24%. Но с учетом регрессивной шкалы и упрощенного порядка налогообложения для малого бизнеса уже сейчас, фактическая, так называемая "эффективная" ставка взноса, уменьшена до 23%. Именно поэтому в 2004 г. Пенсионный фонд Российской Федерации еле - еле свел концы с концами, добавив к текущей сумме платежей часть имеющегося у него резерва, который был сокращен вполовину - на 43,6 млрд. руб. В связи с принятием Федерального закона от 20 июля 2004 г. № 70-ФЗ "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательной пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" ставка ЕСН сократилась до 26% (из них 20% на нужды пенсионного обеспечения). Таким образом, в соответствии с проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации текущий дефицит по распределительной составляющей будет – 19,84 млрд. рублей, а обеспечение текущей сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Учитывая, что заработная плата в очередной раз будет повышена на 25% , то пенсия отстанет от нее в очередной раз. А ведь как раз преодоление низкого коэффициента замещения пенсией заработной платы и является крайне больной российской проблемой, решение которой было, по сути, обещано реформой для вновь выходящих на пенсию работников. Однако снижение налоговой нагрузки не должно сопровождаться снижением уровня пенсионного обеспечения. В этой связи необходимо в федеральном бюджете дополнительно предусмотреть средства на индексацию пенсий с тем, чтобы сохранить размер абсолютного увеличения размера пенсий на уровне не ниже 2004 года.

При этом рискуем предположить, что преодолеть нарастающий разрыв между заработной платой и пенсией будет невозможно только на базе накопительной компоненты пенсионной системы. Судя по ситуации 2003- 2004 гг., доход получаемый от их инвестирования ниже, чем рост цен, а гарантии на их индексацию в таких случаях в нашем законодательстве не предусмотрена.

В связи с тем, что накопительная составляющая формируется нарастающим итогом с 1 января 2002 г., в доходную часть не включены средства пенсионных накоплений прошлых периодов, поступающие в Пенсионный фонд Российской Федерации от управляющих компаний для последующей передачи в другие управляющие компании, в негосударственные пенсионные фонды, выплат в соответствии с пенсионным законодательством, доходы от реализации ценных бумаг, в которые временно размещены средства пенсионных накоплений, т.к. они учтены в объеме средств пенсионных накоплений на начало планируемого периода.

В расходную часть бюджета не включены суммы средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление управляющим компаниям и суммы средств пенсионных накоплений отчетного периода, передаваемые на временное размещение в разрешенные законодательством Российской Федерации виды активов, т.к. они учтены в объемах средств пенсионных накоплений на конец отчетного периода.

Доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2006 году, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовой пенсии, определены в сумме 104,4 млрд. рублей (88,91 млрд. рублей в 2005 году, 83,67 млрд. рублей в 2004 году). Страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в 2006 году поступит в сумме 97,9 млрд. рублей (80,17 млрд. рублей в 2005 году, 76,42 млрд. рублей в 2004 году).

Следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", в соответствии с которым лица старше 1967 года рождения были исключены из накопительной системы, однако это не снизило поступлений в накопительную компоненту бюджета.

В доходы по накопительной составляющей включены доходы, полученные в 2006 году от временного размещения средств пенсионных накоплений - в сумме 4,45 млрд. рублей (7,04 млрд. рублей в 2005 году, 6,78 млрд. рублей в 2004 году - 3,93 млрд. рублей полученные от временного размещения средств пенсионных накоплений 2004 года и 2,85 млрд. рублей от временного размещения средств пенсионных накоплений 2003 года); средства пенсионных накоплений, полученные от негосударственных пенсионных фондов для передачи управляющим компаниям в соответствии с заявлениями застрахованных лиц - в сумме 196,4 млн. рублей.

Таким образом, отмечается прогнозируемое снижение дохода от временного размещения Пенсионным фондом Российской Федерации средств пенсионных накоплений (2,5% от суммы размещаемых средств в 2006 году против 3,0% в 2005 году). Никаких объяснений причин снижения дохода при временном размещении средств пенсионных накоплений не приводится. Кроме того, в проекте бюджета ПФР на 2006 год прогнозируется снижение (более чем в 1,5 раза по сравнению с 2005 годом) и доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений. При этом пояснительная записка к законопроекту также не содержит каких-либо разъяснений по данному вопросу.

Расходная часть бюджета в 2006 году по средствам пенсионных накоплений определена в сумме 6,57 млрд. рублей (4,81 млрд. рублей в 2005 году, 10,24 (! см. далее) млрд. рублей). Общий объем средств для передачи негосударственным пенсионным фондам оценивается в 4,79 млрд. рублей (3,3 млрд. рублей в 2005 году, 8,4 (! см. далее) млрд. рублей в 2004 году). Выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц в 2006 году составят 0,92 млрд. рублей (0,75 млрд. рублей в 2005 году, 0,56 млрд. рублей в 2004 году).

При рассмотрении бюджетов наиболее интересными представляются бюджеты 2004 и 2005 годов, где в 2004 году появляется статья расходов на передачу средств пенсионных накоплений в негосударственные пенсионные фонды в сумме 8,4 (!) млрд. рублей, и в 2005 году дохода о поступлении в Пенсионный фонд Российской Федерации средств пенсионных накоплений из негосударственных пенсионных фондов для последующей передачи управляющим компаниям в соответствии с заявлениями застрахованных лиц, учтены в сумме 0,2 млрд. рублей. Маразм ситуации в том, что выбор застрахованными негосударственных пенсионных фондов, и, соответственно, передача средств пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственные пенсионные фонды осуществляется только в 2005 г. Учитывая настоящий факт обратный перевод средств пенсионных накоплений при условии заявления застрахованного о переходе из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд Российской Федерации возможен лишь в 2006 г.

Средства пенсионных накоплений по состоянию на 1 января 2007 года оценивается в размере 348,04 млрд. рублей (247,75 млрд. рублей на 1 января 2006 года, 162,32 млрд. рублей на 1 января 2005 года). Исходя из приведенных показателей интересно сравнить распределительную и накопительную компоненты бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Таким образом, достаточно очевидно, что распределительная составляющая как в абсолютном, так и в относительном выражении значительно опережает в своем росте накопительную часть (см. рисунок 6).

При рассмотрении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации необходимо учитывать, что в настоящее время он представляет собой объединенный бюджет двух составляющих пенсионной системы – распределительной и накопительной. Каждой составляющей присущи свои особенности. Используемая сегодня методология составления бюджета полностью применима к распределительной составляющей, но не позволяет учесть особенности накопительной.

В соответствии со статьей 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекаемых для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Таким образом, представляется не вполне корректным рассматривать пенсионные накопления на стадии их формирования (до момента осуществления выплат за счет пенсионных накоплений), как источник внутреннего финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, формирующегося в его распределительной части.

Кроме этого, отражение в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации только тех средств, которые проходят через кассовое исполнение, не позволяет учитывать доход от инвестирования средств пенсионных накоплений, полученный управляющими компаниями, и таким образом не отражает реальных обязательств, формируемых в накопительной составляющей пенсионной системы.

В настоящее время отсутствует порядок учета и отдельный код бюджетной классификации для тех страховых взносов, которые идентифицируются как авансовые платежи следующего года и являются, по сути, поступлениями будущего периода.

Не разделены по кодам бюджетной классификации недоимка и пени по страховым взносам на страховую часть трудовой пенсии и недоимка и пени по страховым взносам на накопительную часть трудовой пенсии. Учитывая принцип обязательного пенсионного страхования, согласно которому пенсионные права формируются исходя из уплаченных взносов, представляется необходимым ввести коды бюджетной классификации в отношении недоимки и пеней по соответствующим частям системы трудовых пенсий. Это, прежде всего, касается накопительного компонента, где вовремя не уплаченные страховые взносы ведут к потере дохода от инвестирования.

Отсутствует код бюджетной классификации для учета средств, направляемых на последующее инвестирование, т.е. передаваемых в доверительное управление управляющим компаниям.

Неполная система учета может привести к неточностям учета средств и, как следствие, финансовой необеспеченности обязательств. Это особенно будет ощутимо в накопительной составляющей, где средства пенсионных накоплений не расходуются на текущие выплаты, а подлежат инвестированию в долгосрочном периоде. При этом указанные неточности могут существенно повлиять на сбалансированность всей накопительной составляющей в период осуществления массовых выплат.

Кроме того, обязательства, формируемые в системе персонифицированного учета в специальных частях индивидуальных лицевых счетов, не сопоставляются с суммой средств пенсионных накоплений, учитываемых в бюджете нарастающим итогом, и с реальной стоимостью средств пенсионных накоплений, отражаемых в учете у доверительных управляющих. Все это может привести к финансовой необеспеченности обязательств в будущем.

Бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации предусматривается финансирование расходов на оказание социальной помощи. Указанные расходы предусмотрено осуществлять за счет сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации. Впервые за ряд лет с 2005 году не предусмотрено финансирование работ по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.

Учитывая ситуацию с доходами бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, текущим дефицитом по средствам на финансирование страховой части трудовой пенсии, считаем нецелесообразным отвлекать средства на финансирование дополнительной медицинской помощи, в том числе на обеспечение лекарственными средствами пенсионеров и инвалидов. Кроме того, в рамках средств, выделяемых в связи с заменой натуральных льгот на ежемесячную денежную выплату, предусмотрен набор социальных услуг "социальный пакет", включающий обеспечение инвалидов и других категорий граждан необходимыми лекарственными средствами. До внесения изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" финансирование Пенсионным фондом Российской Федерации дополнительной медицинской помощи должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В целом можно отметить, что недостатки Проекта во многом вызваны старыми и общеизвестными проблемами, и прежде всего тем, что до настоящего времени в нарушение статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации не принят федеральный закон, который надлежащим образом определил бы правовой статус, порядок создания и деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации.

Не принят также федеральный закон "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", необходимость принятия которого предусмотрена статьей 5 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Отсутствует казначейское исполнение бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (статья 148 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в связи с непринятием соответствующего федерального закона.

До настоящего времени федеральным законом не определен также порядок использования временно свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации, что является нарушением требований части 2 статьи 18 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Поскольку настоящий анализ бюджета Пенсионного фонда РФ проводится в рамках проекта "Гендерные бюджеты России", нас, больше, интересует социальная (гендерная) экспертиза. Такой анализ позволяет не просто констатировать наличие реального неравенства в положении полов в пенсионной системе, но и осуществить его измерение в рамках действующего пенсионного бюджета, определить направления и меры по выравниванию, внутренние и внешние по отношению к системе, оценить ресурсное обеспечение мер смягчения социополовых диспропорций и приближения к реальному равенству, обосновать соответствующие источники и механизмы.

В связи с этим необходимо рассчитать гендерное распределение бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, определить долю средств, поступающих женщинам и детям по трем составляющим трудовой пенсии: базовая, страховая и накопительная на сегодня, а также осуществить гендерно ориентированные расчеты бюджета на перспективу.

Одной из основных проблем рассматриваемого бюджета является проблема гендерного неравенства, т.е. доступ к бюджетным ресурсам получателями пенсии по полу. Анализ существующей ситуации показывает, что хотя большинство получателей пенсии женщины (63%), различия в размере пенсии явно в пользу мужчин. И если в конце 90-х наметилась тенденция к сглаживанию данных различий, то с начала пенсионной реформы разрыв опять возрос. Можно проследить динамику отношения размера пенсионных выплат женщин к "мужским" пенсиям на рисунке 7.

Рассматривая различные части трудовой пенсии необходимо отметить, что размер базовой части трудовой пенсии является фиксированным, поэтому это единственная часть трудовой пенсии, где присутствует гендерное равенство, однако здесь проявляются проблемы иного характера – низкий уровень базовой части трудовой пенсии. Величина же страховой и накопительной частей трудовой пенсии зависит от уровня заработной платы застрахованных. Соответственно размеры страховой и накопительной частей трудовой пенсии у женщин будет почти на 30% ниже.

Таким образом, в связи с введением обязательного пенсионного страхования, и, особенно, его накопительного компонента вопрос дифференциации размера пенсии по полу встанет в будущем еще более остро.

Что же делать, как все же сохранить и расширить источники повышения пенсий, крайне необходимого, исходя из провозглашенного Президентом приоритета в политике государства-борьба с бедностью?

Один из рычагов в этом отношении на перспективу было введение накопительного компонента трудовой пенсии. Но для существенного увеличения трудовой пенсии за счет накопительной составляющей необходимо инвестирование средств пенсионных накоплений с доходом, значительно превышающим инфляцию и рост цен.

Другим, может быть индексация самой шкалы регрессии по его уплате на рост масштабов заработной платы, чтобы чисто механически не сокращались абсолютные объемы поступлений. А то скоро, по мере роста номинальных размеров заработной платы большинство предприятий будет платить не основную, а сниженную ставку.

Но наиболее радикальный способ - отмена политики сокращения ЕСН. А для облегчения положения предпринимателя, снижения для него налоговой нагрузки нужно было бы ввести порядок, принятый в Западной Европе, которая много лет успешно применяет социальное страхование повыше нашего, и имеет очень хорошее социальное обеспечение пожилых.

В наиболее развитых странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и пр.), а также в странах, к уровню развития которых Россия стремится приблизиться (Португалия, Греция и пр.), наши соседи с переходной экономикой (Польша, Венгрия и пр.) страховые взносы на пенсию и другие обусловленные законом случаи страхового риска, платят солидарно и работодатели и работники: 50 на 50 или 70 на 30 и т.п. Таким образом, 20% нынешних ЕНС следовало бы разделить между ними - предположим, 10% работодатель и 10% работник, если на эту величину ему одномоментно по законодательству на эту величину повысят заработную плату. В результате подобного перераспределения изменится характер ответственности за получаемые социальные выплаты (по старости, болезни, на рождение), возникнет интерес у самого застрахованного. Как раз это пытается сейчас стимулировать пенсионная реформа, на наш взгляд, пока не очень удачно.

И, наконец, необходимо наведение порядка в расходах самого Пенсионного фонда Российской Федерации. Анализ проекта бюджета 2005 г. показал, что Пенсионный фонд Российской Федерации действует недостаточно экономно. Руководство Пенсионного фонда Российской Федерации в последнее время радостно идет навстречу всякому разбазариванию средств на осуществление не предусмотренной Уставом и целями Пенсионного фонда Российской Федерации деятельность.