Гендерное измерение государственной политики
и ее отражение в бюджетном процессе в 2005-2006 гг. Результаты мониторинга

Результаты гендерного анализа (аудита) хода исполнения бюджета 2005 года, оценки последствий в сфере оплаты труда и гендерной экспертизы проекта федерального бюджета 2006 года (минимальная, в бюджетной сфере, в легкой промышленности и других отраслях преимущественно с женской занятостью)

Законодательством в бюджете предусматривается ряд показателей связанных с оплатой труда в экономике. Это – размер минимальной заработной платы, соотношение минимальной заработной платы с прожиточным минимумом в целом по РФ, процент повышения ставок бюджетников (образование, здравоохранение, культура) в федеральных учреждениях. Как видим, от перечисленных позиций бюджета напрямую зависит материальное положение большинства работающих женщин.

Дело в том, что они составляют большинство низкооплачиваемых работников в экономике и являются основным кадровым составом в бюджетных отраслях. Среди низкооплачиваемых также работницы предприятий легкой промышленности, где средняя заработная плата в 2005 году находится на предпоследнем месте среди отраслей в экономике. По последним официальным данным Росстата средняя заработная плата женщин отличалась в 2004 году от заработной платы мужчин на 36,2%. При этом существенные различия в оплате были не только в отраслях с мужским "профилем" работников, но даже в отраслях с преимущественно с женской занятостью – образование, медицина, легкая промышленность.

Как видно никакой реализации принципа равной оплаты по полу за равный труд – главного вектора гендерного равенства, в России пока нет. Более того, эта разница имеет тенденцию на увеличение: в 2003 году она была меньше и составляла 35,5% в среднем по РФ, тогда как в следующим году она стала больше – 36,2%.

Судя по прогнозным расчетам МЭРТа до 2008 года значительных улучшений по сравнению с отмеченной ситуацией не будет - женщины по-прежнему отстают от мужчин по уровню оплаты труда.

Следует подчеркнуть, что проблема равенства в оплате мужчин и женщин актуальна во всем мире. Не зависимо от состояния экономики и развития общественных отношений, практически везде доходы женщин меньше чем доходы мужчин. Ниже приведенная таблица иллюстрирует соотношение в доходах по полу в странах мира.

В соответствии со статистикой ООН минимальное соотношение доходов по полу (1:3) наблюдается в развивающихся странах: Египет, Пакистан, Мексика, Чили. Менее половины от уровня доходов мужчин получают женщины в странах с развитой экономикой, таких как Япония, Бельгия, Италия, Испания. На постсоветском пространстве соотношение лучше. Эстония, Словакия, Молдавия, Литва, Польша, Словения - 62-67%, что сопоставимо с ситуацией в России. Из общего ряда выделяются страны с ярко обозначенной гендерной политикой - Финляндия, Дания, Швеция – доходы женщин достигают более 70% от доходов мужчин.

Задача получения женщиной самостоятельного дохода, обеспечивающего ей экономическую независимость, а, следовательно, - желаемое социальное равенство, в современных условиях ограничивается рядом факторов: экономического, культурного и политического порядка.

В России экономическим фактором негативной дифференциации оплаты труда по полу является отраслевая структура экономики с высоким удельным весом добывающих отраслей и низкой долей обрабатывающей. В добывающих отраслях, тяжесть труда априорно определяет зону мужских рабочих мест, которые соответственно выше оплачиваются. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку в рыночных условиях экономически успешными являются в первую очередь добывающие отрасли и их инфраструктура: нефть, уголь, газ, металлургия, строительство, транспорт. И экономически неуспешными – легкая промышленность, приборостроение, часовая промышленность, радиопромышленность и т.п. – все отрасли в основном с женским составом.

Как известно, в России цена женской рабочей силы (издержки работодателя на наем женщины-работницы) традиционно всегда была ниже, чем мужчины. Прежде всего, это объяснялось положением женщины как второго работника: в традиционной российской семье кормильцем считался мужчина. И даже современный общественный менталитет в России не освободился от этой позиции, хотя ситуация изменилась и доход семьи обеспечивается сегодня обоими членами семьи.

Необходимо отметить, что российское государство в своей политике, по сути, поддерживает и консервирует эти несправедливые различия в оплате труда женщин. Государство ежегодно в законе, сопровождающим бюджет, утверждает минимальный размер заработной платы, которая выступает как минимальная цена труда и определяет весь спектр общего уровня оплаты в экономике.

В соответствии с общепризнанной научной парадигмой, минимальная цена труда должна обеспечить хотя бы простое воспроизводство рабочей силы. В качестве измерителя затрат на простое воспроизводство жизни работника принят норматив бюджета прожиточного минимума для трудоспособного населения (ПМ). Он составляет в 2005 году 3052 рубля на трудоспособного человека (по оценке МЭРТа) или по отношению к минимальной заработной плате в 800 рублей (с 1.X) около 24% и ниже средней заплаты более чем в 10 раз. Если учесть что по приведенным данным женщины зарабатывают 63,8% (2004 год) от мужчин, то их заработки еще ниже.

К сожалению, нет официальных данных о государственном прожиточном минимуме женщин, хотя официальной методикой расчета ПМ предусмотрен дифференцированный подход: отдельно по трудоспособным мужчинам и женщинам. Но из-за отсутствия реального гендерного измерения в системе государственного управления ПМ по полу не рассчитывается, и мы вынуждены использовать данный норматив в среднем по всем трудоспособным.

По нашим расчетам за 2004 год, за который статистика опубликовала соотношение по полу, можем произвести сравнение минимальной заработной платы и прожиточного минимума по отношению к средней заработной плате женщин и мужчин.

Предусмотренное в бюджете на 2006 год повышение минимальной заработной платы с 800 до 1100 рублей не улучшит ситуацию, поскольку средняя заработная плата в экономике, включая высокооплачиваемых работников, будет также увеличиваться. Фактический мораторий государства на минимальную заработную плату оборачивается нарушением Трудового кодекса РФ, принятого самим же государством, где существует норма о равенстве минимальной заработной платы и прожиточного минимума. Тем самым Россия не выполняет рекомендации Совета Министров ЕС в связи с Европейской социальной хартией, которые определяют как оптимальное соотношение на уровне 60% от средней заработной платы.

Не выполняется и законодательство по самому регулированию прожиточного минимума, в соответствии с которым должна расти минимальная заработная плата. По определению, прожиточный минимум рассчитывается на основе потребительской корзины (продукты питания, непродовольственные товары и услуги), оцениваемой в денежном выражении. В настоящее время в РФ наблюдается экономическое оживление, в условиях которого растут доходы, уровень потребления и его структура. В связи с коммерциализацией социальных услуг (образование, медицина, жилье и пр.) возникают дополнительные статьи расходов не учтенные ранее, причем они растут более высокими темпами. Рост цен товаров и услуг, входящих в потребительскую корзину свидетельствует о существенной инфляции и изменении структуры расходов.

Отсюда требуется актуализация потребительской корзины и соответствующий пересмотр закона, который предписывает делать это не реже раз в 5 лет.

Очередной пересмотр по закону "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" следовало осуществить властью с 1 января 2005 года, и его результаты должны были быть учтены в проектировках бюджета хотя бы на 2006 год, если 2005 год уже пропущен. Однако до сегодняшнего дня соответствующий законопроект не принят, хотя федеральный бюджет одобрен уже в трех чтениях. А внесенный в настоящее время законопроект не соответствует объективно сложившимся изменениям. Если в начале его разработки изменения оценивались темпом 9%, то официально внесенный вариант в окончательном виде для трудоспособного человека предусматривается прирост лишь на 2,7%. Такое изменение, понятно, практически мало что меняет.

Отсюда, у правительства имеется законный аргумент не активизировать процесс повышения минимальной заработной платы, необходимый с позиции сокращения бедности и усиления социального (гендерного) равенства. Фиксация в неизменном виде прожиточного минимума как черты бедности приводит к чисто формальному сокращению доли бедных, среди которых подавляющая часть женщины и дети.

То же самое относится к решению вопроса о необходимости существенного повышения заработной платы бюджетников. В Послании Президента Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политике государства" в 2005 году особо подчеркивается значение скорейшего осуществления требуемых мер. Хотя Президент не акцентировал "человеческое лицо" проблемы, ясно что речь идет о работающих женщинах, которые среди учителей, медиков библиотекарей и музейщиков составляет 75-80%.

В Послании Президент предложил, чтобы в ближайшие годы заработная плата бюджетников в реальном выражении росла как минимум в 1,5 раза быстрее, чем цены на потребительские товары.

К сожалению, наша экспертиза разработанной правительством Программы на 2006-2008 годы показала, что данное указание Президента не выполняется.

Приведем соответствующий расчет по официальным материалам.

Таким образом, четко определенная Президентом задача не выполняется не только количественно, но и качественно, так как он требовал добиться приближения зарплаты в бюджетном секторе к средней по стране.

Почему это происходит? Ответ на этот вопрос, в частности, дает бюджетная политика 2006 года. Бюджет определяет повышение ставок бюджетников в два этапа: с 1 мая на 11% и с 1 октября на 15%, итого с учетом сроков введения – 11%, хотя в законе по повышению ставок бюджетников в федеральных учреждениях определен рост 28%. Следовательно, уже в первый год трехлетней программы закладывается не выполнение определенного Президентом индикатора.

Причем обращаем внимание, что финансовые ресурсы в бюджете предусмотрены конкретно только на федеральные учреждения (240 млрд. рублей). Как с этой задачей справятся региональные и местные бюджеты, которые должны израсходовать на такой рост примерно в 3 раза больше не понятно. Из прежней практики, когда существовала федеральная гарантия оплаты по ставкам Единой тарифной сетки (ЕТС), федеральный бюджет должен был укреплять финансы регионов на это мероприятие. И действительно в 2005 году при корректировке федерального бюджета пришлось в очередной раз выделять дополнительные средства.

Но фактически, регионам по-прежнему не хватает денег, и по имеющейся информации при очередном повышении с 1 сентября 2005 года в значительной части учителя и врачи, либо совсем не получили прибавки, либо она была не значительна. По сути, в бюджетодефицитных территориях произошло не повышение заработной платы, а перераспределение, когда были повышены ставки, но отменены надбавки, что вызвало массовые протесты профсоюзов и женской общественности.

Поэтому эксперты проекта "Гендерные бюджеты в России" уделяют внимание, тому как местные власти пытаются решить вопрос о повышении заработной платы в школах, больницах и библиотеках, ответственность за содержание которых полностью передано в их введение в ходе административной и социальной реформы в соответствии с известным федеральным законом 122-ФЗ. Определяются положительные и отрицательные последствия новых методик.

К примеру, в Тюменской области создана методика реформирования оплаты труда учителей. Она в корне отличается от предыдущей применяемой системы, когда ставка учителя зависела от разряда ЕТС, утвержденной федеральным законом, уровня образования и стажа. По новой методике предусматривается организация заработной платы исходя из государственного стандарта в образовании, а также норматива подушевого финансирования. В итоге, зарплата педагога состоит из гарантированной части или в терминах методики "тарифного и надтарифного фонда" и фонда стимулирования труда. Первый составляет порядка 70% зарплаты, второй – примерно 30%. Тариф определяется из установленного минимума, принятого за единицу, и групп по сложности труда с соответствующими коэффициентами: 1,15, 1,10, 1,05. 1,0. Из стимулирующего фонда устанавливаются доплаты – за звание и степень, а также премии по результатам работы. Основными критериями получения премии являются качество, здоровье и воспитание. Качество измеряется по результатам контрольных и ЕГЭ, воспитание - по количеству правонарушений, здоровье - по результатам медицинских обследований. Основная зарплата педагога зависит от стоимости педагогической услуги "ученико-часа" (определенного исходя из финансового норматива, рассчитанного из величины бюджетных расходов на школу, деленных на число подлежащих обучению учеников в регионе) и от наполнения класса, где он преподает, а также от числа отработанных часов.

Положительно, что заработная плата учителей в Тюменской области возросла с 4,1 тыс. рублей до 7,1 тыс. рублей и была усилена зависимость оплаты труда от результатов. Позитивным является введение премий, которые раньше не применялись. Положительным моментом также является отсутствие учета стажа в заработной плате, что, по мнению разработчиков, должно привлечь молодежь. Но есть и недостатки. Средства бюджета на содержание школы ограничено, поэтому при повышении заработной платы пришлось провести сокращение части персонала.

По новой методике учитель заинтересован главным образом в количестве обучающихся и в продолжительности обучения. Сам принцип подушевого финансирования ориентирован на типовую школу и поэтому не учитывает специфику обучения вне типовых школ (для детей с ослабленным здоровьем, в малокомплектных школах, для одаренных детей, в школах художественных и музыкальных и пр.).

В Петербурге разработали собственную систему: отказались от ЕТС, взяли за базовую единицу расчета не федеральную минимальную заработную плату, а прожиточный минимум в городе в размере 3691 рубль. К нему применяются повышающие коэффициенты: уровень образования, тип учреждения, квалификация (категория и ученая степень, почетное звание) . В итоге примерно 13 разряд оплаты без индивидуальных надбавок и оплат составляет 9068 рублей (по ЕТС было 7375 рублей). Кроме того, фонд надбавок составляет 10-15%, а в будущем он доходить до 35%.

Конечно, рост зарплаты безусловно положителен, но в новой системе в Петербурге по мнению экспертов, смешаны некоторые понятия. Прежде всего, это квалификация. Нельзя ставить размер ставок в зависимости от квалификационной категории и стажа педагогической работы, который традиционной определяет квалификацию. В то же время из принятого закона вытекает, что в результате одновременного применения коэффициентов за стаж и за категорию размеры ставок учителей, имеющих одну и ту же квалификационную категорию, будут различными. Если в тюменской методике главный вектор количественный, то в петербургской – этот аспект не ясен, видимо сохраняется прежняя система учета.

Несмотря на все усилия регионов по поиску источников финансирования оплаты труда бюджетников, все равно общая дефицитность этой сферы, а, следовательно, отставание вознаграждения за труд работников не решается. В связи с этим не происходит кардинальных подвижек в сближении оплаты труда женщин и мужчин как по горизонтали (в образование, здравоохранении, культуре), так и по вертикали (сближение бюджетных отраслей с остальной экономикой). Что может быть оценено как профессиональная сегрегация и социально-экономическая дискриминация.

К тому же, как только у женщины увеличивается заработная плата, она попадает в зону риска повышения налогов (стандартный налоговый вычет из доходов предоставляется наименее оплачиваемым работникам) и в зону риска лишения социальных льгот: жилищных субсидий, пособий на детей. И может оказаться, что реально отнимут больше, чем прибавят.

Тем не менее, в настоящее время российское общество единодушно пришло к выводу о том, что диспропорция в оплате учителей и врачей недопустима. Успешная молодежь не идет в эти сферы, отсюда уровень образования и здоровье нации продолжает падать.

Снижение эффективности социальной сферы в деле устойчивого развития страны стало беспокоить и власть, в связи с чем, здесь появились национальные проекты, лоббируемые Президентом РФ. Они широко разрекламированы и опубликованы, поэтому достаточно обоснованно можно судить об их содержании и последствиях для населения, в том числе для женщин.

Во-первых, пропагандистская нагрузка проектов значительно выше, чем их фактическое влияние на улучшение финансирования социальной сферы, а, следовательно, на обеспечение доступности населения к социальным услугам, и не снимает продолжение процесса коммерциализации услуг, от которого страдает бедное население и женщины с учетом феминизации бедности. Приведем такие цифры: расходы консолидированного бюджета на социальную сферу в 2006 году по нашим подсчетам 2,8 трлн. рублей, проекты стоят 150-180 млрд. рублей или 5-6%, причем значительная часть этих средств уже была предусмотрена в указанной цифре социальных расходов бюджета 2006 года.

Во-вторых, в национальных проектах приведены объемы финансирования как по текущим расходам 2006-2007 годов, так и по капитальным инвестициям в этот период. И хотя обе составляющие важны, но они по-разному сказываются на уровне жизни населения. Так инвестиции предполагают длительный процесс их организации и реализации в потреблении, тогда как текущие выплаты и доплаты могут повлиять непосредственно. В общих затратах на национальные проекты доля текущих затрат на рост доходов населения (оплата в поликлиниках и школах, субсидии на жилье и пр.) составляют примерно 30%, а 70% - это вложение в строительство, оборудование и иные внедоходные мероприятия.

В третьих, непосредственно на повышение заработной плате в бюджетной сфере (здравоохранение, образование) направляется всего 14,5 млрд. рублей при общем фактическом фонде зарплаты в этих двух отраслях – 700 млрд.

Вызывает возражение механизм введения доплат врачам и сестрам общей практики в первичном звене медицинской помощи. Ожидаемым результатом здесь является снижение числа специалистов – педиатров в больницах, гинекологов и других профессий, необходимых для поддержания здоровья женщин и детей, поскольку они будут относительно меньше зарабатывать по сравнению с терапевтами.

Доплаты по национальному проекту "Здоровье" имеют ряд негативных последствий: в типовых контрактах на доплаты не предусмотрен их учет при оплате больничных листов, отпусков и т.п., отсюда потери в средней заработной плате; нет понимания как будут производиться отчисления с этих сумм в пенсионный фонд; не прописана корректировка на величину районных коэффициентов и индексация на рост цен этих выплат. Таким образом возникает профессиональная дискриминация уже среди работниц – получающая доплату отличается от не получающей доплату, хотя объем работы может быть одинаков; получающая в центральных регионах, находится в преимущественном положении по сравнению с теми, кто ее имеет в северных и восточных регионах. В результате, разрушается единство трудовых отношений, что явно не позволит объединить усилия женщин в борьбе за свои права.

В проекте образования гендерные последствия нам видятся в том, что намеченное премирование лучших учителей (единовременно 100 тысяч рублей при средней ставке учителя 2660 рублей) если судить по имеющемуся опыту награждений ("Лучший учитель года" и т.д.), исходя из наших традиций, не пропорционально: больше достанется мужчинам, чем женщинам. Намеченное строительство двух высших бизнес-школ вполне вероятно мобилизует тоже в основном юношей, а не девушек. Значительные затраты по национальному проекту на введение новых технологий в образовании пока подробно не раскрыты, но судя по гендерному составу кадров информатики в Российской Федерации, в этой области мужчины зарабатывают в два раза больше, чем женщины.

Изложенные факты и данные в очередной раз свидетельствуют об актуальности проведения заинтересованными специалистами и общественными организациями, в первую очередь НЖО, систематического мониторинга за состоянием оплаты труда женщин, как особо важного вопроса для решения острейших национальных социально-экономических проблем, от решения которых зависит поступательное и устойчивое развитие страны.

Показатели мониторинга оплаты труда в сферах, регулируемых бюджетом

1. Минимальная заработная плата в экономике (руб. в месяц, % роста)
2. Средняя заработная плата по экономике (руб. в месяц)
3. Прожиточный минимум (руб. в месяц) на:
• душу населения
• трудоспособного
4. Доля работников с оплатой ниже черты бедности (%)
5. Численность занятых (чел.)
6. Численность зарегистрированных безработных (чел.), в т. ч. женщин (%)
7. Распределение женщин и мужчин по условиям труда, оплата труда тяжелых и вредных работ.
8. Размер пособия по безработице и другие данные поддержки безработных.
9. Заработная плата мужчин и женщин по отраслям экономики, процент различий по полу.
10. Заработная плата в бюджетных отраслях: образование, здравоохранение, культура (руб. в месяц), по полу, по видам учреждений.
11. Фонд заработной платы в бюджетных отраслях: образование, здравоохранение, культуры (млн. рублей в год), по полу, видам учреждений.
12. Рост ставок в бюджетных отраслях в процентах.
13. Заработная плата женщин и мужчин по уровню образования, по основным профессиям и должностям (руб. в месяц, соотношения в %).
14. Заработная плата женщин и мужчин по регионам (руб. в месяц, соотношения в %).
15. Соотношение заработной платы, пенсий и страховых выплат у женщин.