Обсуждаем исполнение Бюджета-2005

Социальные расходы из сверхдоходов.
Анализ хода исполнения бюджета 2005 года

Общая оценка

"Гендерные бюджеты в России" – не финансовый, а общественно значимый проект, поэтому экспертов проекта интересует в ходе исполнения бюджета те проблемы, которые связаны с жизнью населения, женщин и мужчин, работающих и пенсионеров, семей с детьми и т.п. - иначе говоря, круг действий, влияющих на социальную, а с нею – и гендерно ориентированную политику.

Сделать окончательные выводы о выполнении консолидированного бюджета (федеральный плюс территориальные), в котором наиболее полно представлены социальные расходы бюджетной системы, можно будет только по отчету за 2005 год. Но уже сейчас, во время проведения настоящего анализа (октябрь-ноябрь 2005 г.), по имеющейся официальной информации, можно судить об основных тенденциях исполнения на 1 сентября 2005 г.

Данные на указанную дату говорят о благополучном состоянии поступлений доходов, как в федеральный бюджет (ФБ), так и в региональные бюджеты (РБ). Об этом свидетельствует их значительный профицит (превышение доходов над расходами); дефицитными пока является бюджеты только 28 регионов. Цифры профицита впечатляют: за весь 2005 г. он должен был составить по расчетам к проекту, внесенному в Госдуму, 280 млрд. руб., а по отчетным данным уже на 1 сентября превысил 1,3 трлн. руб.

Главный получатель всех государственных доходов – федеральный бюджет (ФБ). Перевыполнение поступлений в федеральный бюджет за 2005 г. в целом оценивается в 1653,7 млрд. руб., против первоначально утвержденных параметров. Главные источники перевыполнения - федеральные налоги на доходы от внешнеэкономической деятельности, за пользование природными ресурсами, НДС и другие налоги с предприятий. В то же время цифры по выполнению поступлений единого социального налога (служащего источником возмещения заработка в старости, болезни, при рождении детей и пр.), а также платежи в бюджет с физических лиц (подоходный, на имущество, земельный) существенно ниже. Получается разновекторность экономических успехов и уровня жизни.

Счетная плата РФ и Госдума признали, что значительное перевыполнение объема получаемых доходов бюджета произошло, главным образом, на основе необъективной оценки базовых макроэкономических показателей , исходных для его законодательного принятия. В их числе индекс потребительских цен, валютный курс и цена на нефть, от которых напрямую зависят пополнение бюджета. В 2005 г. все эти показатели были определены с такой гигантской неточностью, что возникает мысль о том, что сделано это намерено для того, чтобы снизить напряженность работы органов экономического блока государственного управления (Минфин, МЭРТ) вместо поисков резервов развития. Отсюда, в итоге отчеты оказались существенно иными, чем планы:

Хорошо это или плохо, когда бюджет переполняется незапланированными деньгами? Полагаем, что плохо, ибо при принятии главного финансового документа страны и сопровождающих его законов априорно занижаются возможности проведения социальных мероприятий.

Наш анализ утвержденного на 2005 г. бюджета показал, что он по кругу социальных мер был даже беднее, чем бюджет 2004 г., несмотря на задуманную грандиозную социальную реформу (децентрализация социальных прав граждан с передачей ответственности за них в регионы, монетизация льгот, снижение уровня социальной защищенности социально слабых категорий и т.п.). Только исключительно активный протест населения заставил признать значимость перемен для граждан и увеличить социальные расходы государства в целях поддержания общественного спокойствия. Полагаем, что именно неудача бюджетной политики 2005 года напрямую повлияла на позицию высшей власти в 2006 году, когда по национальным проектам Президента кое-что было выделено и для улучшения условий жизни населения. Но, к сожалению, пока фрагментарно и вне масштабных решений наиболее кардинальных проблем (бедность бюджетников, равные права и возможности женщин и мужчин, социализация детей и молодежи, демографический кризис, падение здоровья нации и т.п.).

Столь масштабные прибавки в государственном кошельке вынудили Правительство направить часть "излишков" на некоторые неотложные меры. Подобная практика регулирования означает появление некого принципиально нового варианта бюджетного процесса, когда утвержденный законодательно бюджет не является обязательным к соблюдению документом, а всего лишь некой рамкой, которая может быть существенно пересмотрена, и подобное, по сути, нарушение закона - в порядке вещей.

Ныне федеральный бюджет попросту стал инструментом конъюнктурной корректировки бюджетной системы в каждый конкретный год (и в 2005 г. также). Это касается федеральных учреждений и мероприятий, но в большей степени – региональных. Ибо российская система построена на полной несамостоятельности региональных бюджетов в общей вертикали государственного управления, поскольку:

• налоговые права территорий уже, чем права центра, они меньше по объемам (у центра, как правило, больше 50% поступлений, у регионов, соответственно, меньше);
  
  
• регионы серьезно дифференцированы по экономическим возможностям на меньшинство (10-11 бюджетопроизводящих регионов, либо с природными ресурсами, либо - столицы, крупные города) и большинство (78-79 бюджетодефицитных, с диспропорцией между производством и потреблением);
  
  
• неравномерно расселение населения по территориям, которое власть по Конституции должна повсеместно учить, лечить и вообще обеспечивать условия жизнедеятельности;
  
  
• финансовая зависимость от ФБ связана еще и с характером выполнения государственных функций; их реализация, независимо от уровня властных полномочий, осуществляется практически на конкретной территории и, как правило, с участием местных структур. (К примеру, коммунальные затраты высших государственных органов предусматриваются в составе федерального бюджета, но обслуживают их московские организации, и деньги за их обслуживания поступают в московский бюджет. Или другой пример - федеральные льготные категории обеспечиваются единовременной выплатой и социальным пакетом из федерального бюджета, но по жизни люди получают их по месту проживания и т.п.)

Для того, чтобы иметь право использовать дополнительные средства, были проведены две итерации изменения закона о федеральном бюджете на 2005 г (№173 за 2004 г) - в июле текущего года был принят первый закон о постатейном изменении расходов федерального бюджета 2005 на сумму 348,4 млрд. руб., а в октябре внесен второй - на новую сумму в 143,1 млрд. руб., итого за обе итерации - 491,5 млрд. руб.

На какие цели направлены эти средства?

*) окончательный вариант закона подписан Президентом 5 ноября 2005 года.

Из таблицы видно, что самый большой прирост направлен на перераспределение бюджетам более низкого уровня (в регионы и фонды социального страхования), так называемые межбюджетные трансферты - 53%, что свидетельствует о "точности" определения Минфином их потребностей на выполняемые функции регионов. Затем идут потребности власти – государственное управление, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность (33%). Нужды социальной сферы дополнительно профинансированы в значительно меньшем размере, в нее отправлены менее 9% - истинные крохи из нынешних сверхдоходов, полученных бюджетом. Таково в очередной раз свидетельство ее вторичности в системе государственного управления, что бы там ни говорили о социальной направленности российского бюджета.

Особенно отметим положение статьи расходов по статье социальная политика. Они увеличены на четверть от первоначально утвержденной суммы, это всего лишь 3,8% от распределяемых вновь общей суммы средств. Здесь дополнения связаны с ассигнованиями по 122-ФЗ по монетизации льгот для федеральных льготников, а также на выплату пенсий военным и приравненным к ним категориям.

В то же время, к сожалению, не были приняты в первом чтении предложения Комитета по делам семьи, женщин и детей Госдумы о возмещении долгов федерального бюджета по ранее действующим ежемесячным детским пособиям, сформировавшимся накануне передачи ответственности за пособия на детей в ведение регионов. Не были учтены также предложения Комитета об увеличении расходов на детский оздоровительный отдых и стартовые меры программы по обеспечению детей- сирот жильем как раздела целевой программы (ФЦП "Жилище"), хотя федеральные вливания в ЖКХ предусмотрены значительные.

Межбюджетные отношения 2005 г. в социальной сфере

По распределению полномочий по уровням управления социальные выплаты и услуги должны финансироваться в основном не за счет Федерации, а за счет регионов. Поэтому нас особо интересует исполнение и изменения в федеральном бюджете по межбюджетным отношениям, отражаемых межбюджетными трансфертами ФБ.

Анализ показывает, что если внесенные изменения в бюджет текущего года не были вызваны трудностями с его текущим исполнением, то проблема - в негодности заложенных изначально в федеральный бюджет масштабов финансирования на социальную реформу. И последствия неверного финансово-экономического обоснования Правительством и Минфином реформы по 122 закону прежде и больше всего относятся к ситуации в регионах как главного, а иногда единственного по большинству направлений канала финансирования социальных гарантий для конкретных групп населения - мужчин и женщин, работников и пенсионеров, детей и молодежи.

При исполнении бюджетов субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления столкнулись с существенными проблемами в связи с недостаточностью средств для реализации переданных на их уровень расходных полномочий. По данным Минфина России, по состоянию на 1 апреля 2005 года задолженность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по обязательствам субъектов Российской Федерации, вытекающим из федеральных законов, образовалась по передаваемым на региональный уровень федеральным полномочиям по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, есть просроченная задолженность по оплате труда с начислениями в образовании, здравоохранении и пр., а также долги по обязательствам, вытекающим из Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах".

Это и явилось решающей причиной, по которой изменения в законе о федеральном бюджете на 2005 г. в основной своей сумме направлены на межбюджетные трансферты регионам, а также внебюджетным фондам социального страхования (Пенсионному фонду, Фонду социального страхования и Фонду медицинского страхования) в части ассигнований на единовременную денежную выплату и социальный пакет так называемым федеральным льготникам (бесплатные лекарства, междугородний проезд, санаторно-курортное обслуживание ветеранов войны и инвалидов). Для примера приведем увеличение трансфертов регионам по социальным направлениям по первой итерации изменений в федеральный бюджет (ФЗ-84, июль 2005) по внутрибюджетным фондам финансовой помощи, сбалансирования бюджетов регионов, фондам софинансирования и компенсаций (см. табл.3).

Следует учесть, что формирование и корректировка межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществлены в условиях объявленной реформы межбюджетных отношений на основе разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы - центра и субъектов, а также для подготовки к реализации с 1 января 2006 года реформы местного самоуправления. Межбюджетная реформа должна была финансово обеспечить важнейшие социальные трансформации, прежде всего замену натуральных льгот денежной компенсацией, поддержать жилищные субсидии в условиях роста тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг, переход к полному регулированию на территориях оплаты труда в образовании и здравоохранении, социальную помощь бедным детям и т.д. и т.п. Оказалось неизвестным число получателей льгот, не были также учтены расходы на повышение с 1 сентября 2005 года минимального размера оплаты труда до уровня 800 рублей в месяц, которого добились профсоюзы, неверно определенные темпы инфляции и расходы на нее социальных учреждений и многое другое.

Такие серьезные гигантские перекосы и перераспределения, видимо, свидетельствуют о неуспешности проводимых реформ - административной, социальной и бюджетной, в результате которых финансовые потоки с территорий вверх, а затем - на территории вниз, должны были бы сокращаться при предоставлении достаточных налоговых прав регионам в целях самообеспечения их функций. Но, как видим, этого не произошло, центр по-прежнему аккумулирует большую часть средств консолидированного бюджета России, а потому трансферты растут.

Непростая ситуация возникла с внебюджетными фондами социального страхования (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования) на фоне сокращения ставки единого социального налога - ЕСН (с 35,6% к фонду заработной платы до 28%), передачи этим фондам ряда выплат по монетизации льгот, в также включения их в рамки федерального бюджета и налоговых отношений. Это все, по сути, лишает страховую систему главного ее преимущества по сравнению с бюджетной - самодостаточности и саморазвития, строго целевого характера использования: программы социальной защиты работающего населения в случае утраты или снижения заработка. Неблагоприятная ресурсная ситуация фондов усугубилась еще и необходимостью учесть в расходах более высокий процент роста цен против первоначально предусмотренной в их бюджетах (10-11% вместо 7,5-8,5%).

Не надо быть крупным специалистом по финансам, чтобы догадаться, что самые большие проблемы возникли по недостатку средств у Пенсионного фонда (ПФР). Его дефицит на 2005 г. стал угрожать самой выплате трудовых пенсий, как страховой ее части из-за неоправданного сокращения ставки платежей работодателей по ЕСН, так и базовой, непосредственно финансируемой из федерального бюджета.

С учетом изложенных обстоятельств, законопроектом об изменении бюджета 2005 года предлагается направить на повышение базовой части пенсий дополнительно значительную сумму - 95 млрд. руб. (после акций пенсионеров против отмены льгот пришлось единовременно с марта повысить ее темпом выше, чем было запланировано), увеличить средства на ежемесячные денежные выплаты ветеранам, инвалидам, гражданам, подвергшимся радиации на сумму в 17,5 млрд. руб., выделить на ежемесячное материальное обеспечение некоторым категориям граждан в связи с 60-летием Великой Отечественной войны 12,8 млрд. руб.

Надо сказать, что при тех сверхдоходах и гиперпрофиците, которые имеются у российского Правительства, это не представило каких-либо денежных трудностей. Хуже - качественные, принципиальные последствия - перспектива неоправданного в условиях рыночных отношений длительного бюджетного иждивения для пенсионного страхования, прежде свойственное системе хозяйствования в СССР с его приматом государственной собственности и ресурсов, чего нынче нет.

Отрицательным последствием корректировки бюджетов "на ходу" также является временная составляющая - ограниченные сроки использования финансовых вливаний . С учетом кассового выполнения на 1 сентября, в оставшиеся месяцы до конца года, по данным Счетной палаты РФ, предполагается освоение от 35 до 75% (по отраслям и сферам) предусмотренных в новом варианте бюджета расходов.

Подобное бюджетное "планирование" просто-напросто дезорганизует работу органов государственного управления, создает общественные конфликты. И никто не несет за это ответственности, а надо бы. Хорошо бы вновь организованная Общественная Палата РФ сумела организовать качественную независимую экспертизу непонятной ситуации, сложившейся в организации бюджетного процесса. И здесь вполне могло бы помочь использование технологии социального (гендерного) бюджета, знаний экспертов из науки и НЖО, ею владеющих.

Гендерно чувствительные расходы бюджета

Но что можно сказать о ходе выполнения гендерно чувствительных мероприятий, особо интересующих нас в нашем проекте, если финансово-бюджетная ситуация в общем достаточно благоприятна? Произошли ли за всеми этими движениями ресурсов реальные социальные улучшения, исходя из подходов к гендерному аспекту бюджетирования? Каково положение с оплатой труда в бюджетных отраслях (образование, здравоохранение, культура, наука), трудовые пенсии, пособия на детей, социальные льготы и социальное обслуживание.

Чтобы провести аргументированную гендерную экспертизу политики бюджета, следует, по нашему мнению, социальные меры, реализуемые в настоящем формате, разделить по способу государственного регулирования на две группы - фиксированная и инициативная.

Первая из них – "фиксированная", имеет сугубо конкретный характер, строго определенный срок введения, точный адрес исполнителя и получателя и солидный источник – федеральный бюджет и фонды социального страхования, а потому энергично реализуется. Так, в соответствии с федеральным законодательством, с января повышены пособия на рождение с 4,5 до 6 тыс. руб. (Фонд социального страхования РФ), увеличен стандартный вычет по подоходному налогу с физических лиц на ребенка с 300 до 700 руб. (Министерство финансов РФ), обеспечена летняя оздоровительная кампания детского отдыха (Минфин, Фонд социального страхования). Базовые пенсии возросли с 700 до 1000 руб. в месяц, страховые – с 1217 по 1355 руб. в месяц (Пенсионный фонд РФ). Прошла также (правда, с добавление средств на осуществление) наиболее знаковая социальная трансформация года - переход к единовременной денежной выплате федеральным льготникам (Пенсионный фонд), организовано более широкое их санаторно-курортное обслуживание (Фонд социального страхования), лекарственное обеспечение по социальному пакету (Фонд медицинского страховения).

Вторая группа названа "инициативной", поскольку, в соответствии с нормами 122 закона, право определять систему социальных гарантии гражданам в основной своей массе отдано региональной власти в зависимости от финансового положения и избранных ею приоритетов. Та же монетизация для региональных льготников прошла значительно труднее, и, как правило, сопровождалась снижением уровня государственной поддержки (ежемесячная выплата в 5 и более раз меньше, чем у федеральных льготников, недостаточная компенсация проезда, проблемы жилищно-коммунальной оплаты). А региональных льготников как раз составляет армия из более 14-15 млн. пожилых женщин-ветеранов труда и трудового фронта, и таким образом можно говорить об усилении соответствующей гендерной диспропорции в положении пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми - инвалидами. Данные по Коми РФ, сообщенные заместителем Главы Республики Коми В. И Скоробогатовой, подтверждают гендерный диспаритет монетизации: среди федеральных льготников, социальная защита которых выше, 52% мужчины и 48% женщины, тогда как среди региональных льготников, хуже обеспеченных - 70% женщин.

В области детских пособий регионы поступили по-разному. По данным на 1 июля 2005 г., 61 из них оставили прежний размер без изменения, 28 – повысили (Тверская, Калининградская, Ярославская, Тюменская области и др. ввели ежемесячную выплату от 80 до 200 руб. в месяц). Есть те, которые установили собственную систему. К примеру, Республика Коми, Санкт-Петербург ввели систему в зависимости от возраста ребенка, очередности рождения, в процентах к прожиточному минимуму, (размеры от 200 до 450 руб. в Республике Коми от 199 до 1244 руб. в Санкт-Петербурге). Причем по текущим выплатам в отличие от прошлого задолженности по детским пособиям регионы не имеют, но от прежних времен остался долг населению в 2 млрд. руб., который предлагается погасить рядом депутатов Думы из нынешней массы доходов, но на что финансисты не дают согласия.

В итоге нашего изучения хода исполнения предусмотренных на 2005 г. социальных мероприятий в соответствии с методологией гендерного бюджета и проведенного анализа по проекту "Гендерные бюджеты в России" мы получили данные о гендерной ориентации федерального бюджета:

Были ли в ходе исполнения бюджетных мероприятий трудности, нарекания общественности? Да, особенно в отношении лекарственного обеспечения льготников, на которое федеральный бюджет, казалось бы, не поскупился, выделив 52 млрд. руб. в ФМС. Но список льготных лекарств был так скуден, система отоваривания рецептов так сложна, что указанные средства даже не были израсходованы при общем хоре недовольного населения, которое разуверилось в возможности получить необходимое. Отсюда, образовалась многомиллиардная экономия в ФМС, которая переадресована в 2006 г. на покрытие дефицита Пенсионного фонда, а измученные пенсионеры и пенсионерки в массовом порядке высказали желание заменить право на бесплатное лекарственное обеспечение на 400 руб. деньгами. Так Правительству удалось добиться "добровольной" (требовалось личное заявление в орган социальной защиты) монетизации льгот для массы тех пенсионеров, которые раньше активно возражали против нее.

Но самое главное и самое важное для многих женщин социальное событие - повышение минимальной заработной платы работников в регионах и на этой базе - ставок оплаты бюджетников (в образовании, здравоохранении, культуре, социальном обслуживании, управление которыми после ФЗ-122 было децентрализовано за исключением вузов, музеев, театров федерального значения, Академии Наук, социальных учреждений, обслуживающих федеральных гражданских и военных служащих).

По закону о федеральном бюджете, повышение ставок бюджетников должно было осуществиться с 1 сентября 2005 г. на 11% (минимум оплаты возрастал с 720 до 800 руб. в месяц) с соответствующим выделением средств. Для регионов это повышение должно было происходить за их собственный счет, а это раза в 4 больше, чем по кругу федеральных учреждений. И началось: в бюджетодефицитных регионах, чтобы как-то провести мероприятие стали "резать" надбавки (за классное руководство, проверку тетрадей, за условия труда медикам, местные надбавки учителям, врачам, воспитателям и пр.) с соответствующим эффектом. Вот несколько свидетельств прессы о случившемся, озвученных в момент октябрьской акции профсоюзов работников бюджетных отраслей.

По данным "УралПолит.Ru", педагогов разгорячила ситуация в Кетовском районе (Курганская область). Пересчитав индексированную с 1 сентября на 11% зарплату, тамошние педагоги обнаружили, что она не только не выросла, а даже уменьшилась на сумму от 400 до 1000 рублей. Как так получилось, в Курган отправилась выяснять представительная делегация из 300 человек. Именно они начали митинг, они же его продолжили, а потом выступили с собственным обращением к правительству области.

Митинги протеста сегодня проходят во Владивостоке. Медики, учителя, библиотекари, воспитатели вышли на площади в Находке, Уссурийске и других городах и поселках Приморья. Наиболее обиженные на митингах - учителя, их зарплата сегодня одна из самых низких по стране. Денег не хватает даже на оплату коммунальных услуг и питание. С 1-го числа по решению правительства она должна была вырасти на 11 процентов, а получили расчетные листы - и ахнули: реально зарплата педагогов по краю уменьшилась. Учителям отменили 5-процентные надбавки за проверку тетрадей и еще 5 процентов - за классное руководство. Исчезли надбавки за категорию и ряд льгот для сельских учителей (радио Свобода).

Конечно, есть регионы, где власти обращают внимание на проблему (Москва, Санкт-Петербург, Кемеровская область, Свердловская область). Там не было открытых акций, ибо местным властям есть, что предложить. К примеру, В Петербурге принимается закон, по которому минимальная ставка бюджетника равняется 3,69 тыс., а далее к ней добавляются коэффициенты за квалификацию, напряженность работы и пр.

Но это скорее исключение, чем правило. И, судя по прогнозам до 2008 г., значительного улучшения заработной платы бюджетников не произойдет. Исходя из расчетов МЭРТ оплата труда в образовании в 2008 г. останется практически на том же уровне, что и 2005-2006 г.г. - 62-63%, что означает, к сожалению, сохранение гендерного перекоса в заработной плате женщин и мужчин в России.

Подобная позиция власти вызывает у общественности вопросы, особенно на фоне увеличения по итогам 2005 г. излишков бюджета, направляемых в Стабилизационный фонд более чем на триллион рублей. Их не предполагается расходовать на улучшения жизни в стране, как говорят, из боязни инфляции. Но, во-первых, есть данные о недостаточности денежной массы, ныне обслуживающей оборот товаров и услуг, и тем самым сдерживающей увеличение их производства; во-вторых, надо бы перейти от слов к делу в стимулировании развития малого бизнеса как источника увеличения ВВП; наконец, можно серьезнее заняться контролем над ценами (развитие конкуренции, ограничение аппетитов естественных монополий, потребительские интервенции, позитивная налоговая политика, инвестиционные программы-локомотивы для экономики). Напомним, что в недавней истории с успехом использовались разнообразные научные макроэкономические модели, в том числе модель эффективного совокупного спроса, включающего участие государства (заработная плата, инвестиции) в подъеме экономики и потребления.