Гендерное измерение государственной политики
и ее отражение в бюджетном процессе в 2005-2006 гг. Результаты мониторинга

Государственные расходы на социальную поддержку семьи, материнства и детства в 2006 году

В данной статье будут проанализированы прямые затраты на социальную поддержку семьи, материнства и детства из бюджетов двух уровней: - федерального и региональных, а также из Фонда социального страхования Российской Федерации.

Из федерального бюджета, бюджета Фонда социального страхования и бюджетов субъектов Российской Федерации финансовая поддержка этих групп населения осуществляется по следующим видам расходов:

• государственные пособия в связи с материнством и детством;
  
• оздоровление детей и подростков;
  
• обеспечение жильем молодых семей;
  
• временное трудоустройство несовершеннолетних от 14 до 18 лет в свободное от учебы время;
  
• федеральная целевая программа "Дети России";
  
• расходы на перевозку детей, самовольно ушедших из семей или детских домов;
  
• обеспечение детей-сирот бесплатным питанием, обмундированием, проездом на внутригородском транспорте и пригородном транспорте один раз в год.

Государственные пособия в связи с материнством и детством

1. Ежемесячное пособие гражданам, имеющим детей

С 1 января 2005 года Российская Федерация живет в новых условиях правового регулирования вопросов социальной поддержки населения. Вопросы социальной поддержки семей с детьми, одиноких и многодетных матерей, детей-сирот, беспризорных детей отнесены к вопросам ведения субъектов Российской Федерации. Финансирование этих полномочий теперь осуществляется из региональных бюджетов.

Это перераспределение полномочий между вертикалью власти законодательно закреплено Федеральным законом №95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, 2005 год стал годом тонкой настройки всех механизмов, связанных с реализацией каждым уровнем власти (федеральный, региональный и местный) своих финансовых обязательств перед населением.

Тем же "испытаниям" подверглись ежемесячные пособия на ребенка. До 2005 года это пособие выплачивалось из федерального бюджета на детей из малообеспеченных семей. Его размер составлял: в полных семьях - 70 рублей, одиноким матерям - 140 рублей, семьям военнослужащих по призыву и семьям, где родители уклоняются от уплаты алиментов - 105 рублей.

Теперь регионы сами вправе решать (исходя из возможностей бюджета) кому, когда и в каком размере выплачивать пособия. Не последнюю роль будет играть и субъективный фактор - оценка руководителями региона значимости такого вопроса, как поддержка семей с детьми.

Этот субъективный фактор в России весьма значим. К примеру, в Новосибирской области (территории с довольно высоким экономическим потенциалом) сейчас имеется огромная задолженность перед получателями по ежемесячным детским пособиям. А в Белгородской области, специализирующейся в большей части на сельскохозяйственном производстве, долгов нет. И еще дополнительно к пособию по уходу за ребенком до полутора лет регион выплачивает 2 тысячи рублей малоимущим женщинам, работающим в отраслях бюджетной сферы.

В области принята Программа улучшения качества жизни населения, главная цель которой - реализация демографической политики, обеспечивающей сохранение и воспроизводство населения.

В текущем финансовом году большинство субъектов Российской Федерации сохранили ранее действующие размеры ежемесячного пособия на ребенка. 28 регионов повысили его размер в пределах от 80 до 200 рублей (по данным на 1 июля 2005 года).

В некоторых субъектах Российской Федерации пособия в повышенном размере установлены для новых категорий семей: многодетные семьи, семьи, имеющие детей-инвалидов, семьи, имеющие детей до двух лет.

Такие регионы как Республика Коми, Ленинградская область, г. Санкт-Петербург при назначении ежемесячного пособия на ребенка применяют иные подходы, чем это было предусмотрено до принятия Федерального закона №122-ФЗ. Там размер пособия ставится в зависимость от очередности рождения ребенка, его возраста и устанавливается в процентном отношении к прожиточному минимуму ребенка.

Всего ежемесячное пособие на ребенка выплачивается на 14 миллионов детей (по данным статистической отчетности на 1 июля 2005 года). А задолженности по текущим платежам в регионах нет.

Однако долги, образовавшиеся еще до 2001 года, сохраняются в 15 субъектах Российской Федерации. Их объем (на 01.07.2005 года) составляет 2,0 млрд. рублей.

Из приведенных данных следует вывод о том, что большинство субъектов Российской Федерации справляются с вмененными им полномочиями. Но с оптимистическим взглядом на будущее этот вывод нечего общего не имеет.

Даже то небольшое повышение размера пособия, которое "позволили" себе некоторые регионы, - это не более чем реакция на инфляционные процессы в стране. Финансовые возможности субъектов Российской Федерации пока не позволяют многим из них повысить это пособия до таких размеров, которые стали бы действенным стимулом к росту рождаемости, повышению престижа семьи, материнства и отцовства.

Сейчас в регионах завершается работа по формирования бюджетов на 2006 год. И по предварительной информации не многие из них нацелены на повышение ежемесячного пособия на ребенка. Его размер планируется увеличить в Калужской, Ивановской, Кировской, Смоленской областях, г. Москве.

В федеральном бюджете на 2006 г. (в Фонде софинансирования социальных расходов) на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, выделены средства в объеме 4,28 млрд. рублей (на 280 млн. больше, чем в 2005 г.) Они распределены между бюджетами субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности и численности детей, получающих ежемесячное пособия на ребенка. По утверждению Правительства Российской Федерации часть этих средств (при условии ритмичных текущих выплат) могут использоваться и на погашение прошлой задолженности.

2. Единовременное пособие при рождении ребенка

Несмотря на небольшие финансовые возможности, отдельные субъекты Российской федерации из своих средств выплачивают и единовременное пособие при рождении ребенка, хотя в соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", источником его финансирования является Фонд социального страхования Российской Федерации.

Схема выплаты этого пособия в регионах различная. Вместе с тем есть общее - право на это пособие и его размер, как правило, поставлены в зависимость от очередности рождения детей. И, как правило, размер пособия увеличивается при рождении второго и последующих детей.

На федеральном уровне (из бюджета Фонда социального страхования) это пособие в 2005 году выплачивалось в размере 6000 рублей. На следующий год его размер может составить 8000 рублей. Соответствующие изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 года №81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" приняты Государственной Думой во втором чтении.

Таким образом, если суммировать денежные выплаты семье при рождении ребенка, осуществляемые федеральной и региональной властью, то эти суммы по регионам могут колебаться от 8 тысяч рублей до 28 тысяч рублей.

Совершенно очевидно (даже без глубокого анализа), что эти суммы не могут являться не только стимулирующим фактором повышения рождаемости, но даже эффективной мерой социальной поддержки семьи при рождении ребенка. Стоимость минимальной потребительской корзины новорожденного оценивается сейчас в среднем в 22-24 тысячи рублей.

3. Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижениях им возраста полутора лет

Этот вид пособия в системе пособий, выплачиваемых государством семье (женщине, одному из родителей) из федерального уровня финансирования, является основным.

Функциональное его назначение - частично компенсировать работнику, который находятся в отпуске по уходу за ребенком, потерянный заработок.

Сейчас его размер составляет 500 рублей. Последний раз он повышался 1 января 2002 года. За четыре года потребительские цены на товары и тарифы на услуги выросли почти наполовину. Минимальный размер оплаты труда возрос с 300 до 800 рублей. С 1 мая 2006 года он увеличится до 1100 рублей.

Пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет может стать одним из рычагов государственного воздействия на повышение рождаемости, но при одном непременном условии - его размер должен как можно полнее компенсировать потерянный заработок и (или) "покрыть" существенное сокращение среднедушевых доходов семьи при рождении ребенка (детей).

Такой пример в российской практике имеется. В начале 80-х годов прошлого столетия женщинам было дано право на оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до одного года. Размер пособия составлял 35 рублей в месяц при средней заработной плате 120 рублей. То есть чуть более 25% от среднего заработка.

В результате мер по стимулированию рождаемости в 1881-1989 годах суммарный коэффициент рождаемости повысился с 1,89 до 2,19. За эти годы государство получило дополнительно около 1,5 миллиона родившихся детей.

Если ориентировать на пропорции среднего заработка и размера ежемесячного пособия, сложившиеся в 80-е годы, то размер этого пособия в следующем году должен составлять не менее 2 500 рублей.

В Государственной Думе принят во втором чтении проект федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Он предполагает увеличение размера пособия только до 700 рублей размера. Главный аргумент Правительства Российской Федерации - ограниченность средств в Фонде социального страхования, являющегося источником выплаты этого пособия.

Однако сейчас приняты поправки к Налоговому кодексу Российской Федерации, в соответствии с которыми ставка Единого социального налога, зачисляемая в бюджет Фонда социального страхования, в следующем году будет снижена с 3,2% до 2,9%. Это сократит доходы Фонда социального страхования более чем на 17 млрд. рублей. Этих средств хватило бы на то, чтобы увеличить пособие почти до величины прожиточного минимума.

Однако Правительство Российской Федерации продолжает политику "латания финансовых дыр". Социальные расходы увеличиваются не за счет привлечения сверх доходов федерального бюджета, а за счет сдерживания других социальных выплат.

Именно по этой схеме планируется использовать и средства, изъятые у Фонда социального страхования.

17 млрд. рублей будут направлены на диспансеризацию работающих граждан и на оказание услуг беременным женщинам в дородовой период и во время родов. Сейчас решается вопрос о том, следует ли передать эти средства целевым трансфертом Фонду социального страхования из Федерального Фонда обязательного медицинского страхования, или оставить в расходах последнего.

3. Пособие по беременности и родам

Размер этого пособия исчисляется от средней заработной платы работника. Однако он имеет предельный размер. Этот "потолок" опять-таки обосновывается недостатком средств в бюджете Фонда социального страхования.

В 2004 году максимальный размер пособия составлял 11,7 тыс. рублей, в 2005 году - 12,48 тыс. рублей. В 2006 году его планируется установить на уровне 15 тыс. рублей.

Ограничение размера этого пособия противоречит страховому принципу. Его необходимо отменить. Если не сразу, то хотя бы поэтапно. А к 2006 году следовало бы увеличить максимальный размер пособия до 20 тыс. рублей. На это потребуется всего 260 млн. рублей.

5. Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинские учреждения в ранние сроки беременности

В комплексе мер по родовспоможению, которое является одним из национальных приоритетов в области здравоохранения, необходимо рассматриваться и пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель).

Этот вид пособия до сих пор актуален. Это связано, в первую, с менталитетом российские женщины, которые не привыкли заботиться о собственном здоровье.

А обращение женщин в медицинские учреждения в ранние сроки беременности является важной и необходимой мерой для своевременного выявления патологий как у беременности у женщины, так и у плода, что позволит приступить к их своевременному лечению и снизит риски осложнений на более поздних сроках беременности.

Размер этого пособия не менялся четыре года. Сейчас он составляет 300 рублей и в условиях существенного роста цен и тарифов уже не может стимулировать женщину на обращение в медицинские учреждения в ранние сроки беременности. Для сельских жительниц этих средств хватит лишь на то, чтобы оплатить проезд до женской консультации и обратно. Это пособие крайне важно для малообеспеченных граждан, особенно сельских жительниц.

Размер пособия нужно повысить уже с 2006 года. Это потребует незначительных затрат бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации. На его увеличение до 500 рублей дополнительно потребуется 100 млн. рублей, до 1 000 рублей - 350 млн. рублей. Эти суммы вполне "посильны" для бюджета Фонда социального страхования даже при сокращении с 1 января 2006 года ставки Единого социального налога, направляемого в этот фонд.

Оздоровление детей и подростков

Большая проблема в России - это существенное ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения. Одним из факторов его улучшения является отдых и оздоровление детей.

Оздоровление детей и подростков на федеральном уровне финансируется из двух источников: федерального бюджета и Фонда социального страхования.

В 2004 году из федерального бюджета на эти цели было израсходовано 1,7 млрд. рублей, что помогло оздоровить около 1 млн. детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В 2006 году на организацию оздоровительной кампании детей и подростков планируется выделить 1,3 млрд. рублей. Столько же, сколько и в 2005 году. Распределение средств по субъектам Российской Федерации к законопроекту прилагается.

Объемы ассигнований и в 2005 и в 2006 году не учитывают роста цен на путевки, на оплату услуг, налогов. За три года (2004-2006 гг.) инфляция девальвирует эту сумму как минимум на четверть. Для того чтобы удержать ситуацию на уровне 2004 года, объем средств на отдых и оздоровление детей необходимо в 2006 году довести до 1,7-1,8 млрд. рублей, то есть дополнительно к предлагаемой сумме добавить, как минимум 400-500 млн. рублей.

В противном случае более 400 тыс. детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, лишатся возможности отдохнуть и оздоровиться.

Динамика расходов Фонда социального страхования на оздоровление детей работающих граждан такова. В 2004 году на эти цели фактически было израсходовано около 14 млрд. рублей. В бюджете на 2005 год эта сумма составляет 12,56 млрд. рублей.

Вместе с тем федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год" содержит норму, которая позволяет Фонду в случае получения дополнительных доходов направлять их на финансирование отдыха и оздоровления детей. Аналогичная норма содержалась и в бюджете 2004 года. Это давало Фонду правовые основания увеличивать расходы на эти цели.

В проекте же бюджета 2006 года такая норма отсутствует. Это означает, что расходы не смогут увеличиться по сравнению с той суммой, которая будет принята законом. В проекте бюджета на 2006 год ее предлагается установить в объеме 13,44 млрд. рублей, что на 560 млн. рублей меньше даже уровня 2004 года.

Из этого следует, что только для достижения уровня 2004 (по количеству приобретенных путевок) объемы финансирования должны быть увеличены на 1,6 млрд. рублей.

Расчет: 13.44 млрд. руб. + 0,56 млрд. руб. = 14.0 млрд. рублей х 1.075 (индекс инфляции) = 15.05 млрд. рублей.

15,05-13.44= 1,6 млрд. рублей

Анализ расчетов Фонда социального страхования по обоснованию расходов на эти цели показывает, что на эти средства можно оздоровить чуть более 5 млн. детей работающих граждан. Эта численность на протяжении последних трех лет не меняется, поскольку расчеты производятся исходя из возможностей бюджета, а не из потребности. Реально же в оздоровлении нуждаются около 15 млн. детей работающих граждан.

В структуре детей, охваченных организованными формами оздоровления, почти 65% приходятся на лагеря с дневным пребыванием. Это те же школы, которым выделяются средства на питание из расчета 875 рублей в месяц (примерно 40 рублей в день). 25% детей оздоравливаются в загородных лагерях и только 10% - в санаторных учреждениях.

В последние годы все больше данных, подтверждающих ухудшение состояния здоровья детей. Поэтому его профилактика должна стать основной заботой государства и именно на это должны быть ориентированы средства, выделяемые из государственных источников.

Необходимо не только существенно увеличить численность детей, охваченных организованными формами отдыха и оздоровления, но постепенно менять их структуру, отдавая приоритеты оздоровлению в загородных лагерях, домах отдыха и санаториях.

Для того чтобы дополнительно оздоровить в лагерях с дневным пребыванием на полмиллиона детей больше, чем в 2005 году, необходимо еще 490 тыс. рублей.

Расчет: 500 тыс. х 978 (стоимость путевки с учетом инфляции) = 489 млн. рублей

Таким образом, объем дополнительных ассигнований на отдых и оздоровление детей в 2006 году (по сравнению с предлагаемыми средствами в проекте бюджета Фонда) должен составить 2,1 млрд. рублей. Из них 1,6 млрд. рублей - на достижение уровня 2004 года и 0,490 млрд. рублей - на увеличение охвата детей и подростков организованными формами оздоровления.

Для более полного анализа затрат на отдых и оздоровление детей, которые предполагается произвести в 2005 году из всех источников, предлагается их структура.

Всего предполагается израсходовать на эти цели 27 млрд. рублей. В том числе:

• 12,6 млрд. рублей - из Фонда социального страхования;
  
• 1,3 млрд. рублей - из федерального бюджета;
  
• 7,6 млрд. рублей - из региональных и местных бюджетов;
  
• около 6 млрд. рублей - из средств предприятий и родителей.

Обеспечение жильем молодых семей

В своем Послании Федеральному Собранию еще в 2004 году Президент Российской Федерации особо отметил жилищные проблемы молодежи как приоритетные и подчеркнул необходимость целевой поддержки молодых семей. А в Послании 2005 года Президент подчеркнул, что повышение престижа отцовства и материнства, рост рождаемости - это общенациональные задачи.

Очевидно, что наличие жилья и доходы - это главные аргументами молодой семьи при принятии ею решения о рождении детей.

И расходы на поддержку молодой семьи в решении их жилищной проблемы стали приоритетными в подавляющем числе субъектов Российской Федерации.

Сейчас немало делается для того, чтобы облегчить молодым семьям приобретение жилья.

Одно из направлений - это финансирование из федерального бюджета подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей". Она входит в состав федеральной целевой программы "Жилище" и финансируется с 2003 года. В 2004 году на ее реализацию выделено 500 млн. рублей.

В текущем году в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005" на ее реализацию выделено 550 млн. рублей и еще 500 млн. рублей добавлено за счет дополнительных доходов бюджета, полученных по итогам его исполнения за первое полугодие.

Около 7 млрд. рублей выделены на это в региональных бюджетах.

Эти программы приняты в 70 регионах России и охватывают около 30 тыс. молодых семей. Около 9 тысяч из них уже построили или приобрели квартиры. Почти 3,5 тысячи семей - получили субсидии из федерального бюджета для погашения части затрат на приобретения жилья в связи с рождением ребенка.

Аналогичные региональные программы приняты сейчас более чем 70 субъектах Российской Федерации.

За три года механизм ее действия отлажен.

Создание условий для приобретения семьей своего жилья - это одна из главных предпосылок решения поставленной задачи.

В бюджете 2006 года ассигнования на подпрограмму "Обеспечение жильем молодых семей" предлагается увеличить в 2 раза и довести их объем до 2,1 млрд. рублей.

Временное трудоустройство подростков от 14 до 18 лет

Из федерального бюджета в 2006 году будет продолжено финансирование организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. На это будет выделено 615,6 млн. рублей.

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года №335-р эти средства направляются на организацию временных рабочих мест для детей в период каникул, являясь одной из мер профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Однако объем ассигнований по сравнению с 2005 годом не увеличен. На эти средства службы занятости привлекают на работу подростков в свободное от учебы время, оплачивая им за труд по 500 рублей. На эти средства можно охватить организованными формами занятости примерно 1 млн. подростков. Это и занятость, и доход семье.

Крайне важно это для регионов с высоким уровнем безработицы и низким уровнем жизни.

Эти социально важные расходы необходимо увеличить уже в 2006 году хотя бы на 300-400 млн. рублей. Это позволит увеличить охват детей организованными формами труда более чем на 400 тысяч.

Федеральная Целевая программа "Дети России"

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 года №732 "О федеральной целевой программе "Дети России" на 2003-2006 годы, в проекте бюджета на 2005 год финансируются пять входящих в нее подпрограмм: "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Одаренные дети" и "Здоровый ребенок".

В 2004 году в целом по пяти программам объем финансирования составлял 1 млрд. 736 млн. рублей. В 2005 году эти ассигнования увеличены на 251.9 млн. рублей и составляют 1 млрд. 988 млн. рублей. В 2006 году остались почти на том же уровне.

Вместе с тем предлагается произвести перераспределение средств внутри самой программы: увеличить на 87 млрд. рублей инвестиции и сократить расходы на прочие текущие нужды по всем подпрограммам, кроме подпрограммы "Здоровый ребенок".

Это означает, что сократиться возможность приобретения оборудования для детских домов и реабилитационных центов. В большей степени "пострадают" подпрограммы "Дети-сироты" и "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

В 2006 году кончается срок действия этой федеральной программы. Сейчас необходимо предпринять все усилия, чтобы она была продлена.

Расходы на перевозку детей, самовольно ушедших из семей или детских домов

В 2006 году предусмотрено на эти цели выделить 32,5 млн. рублей. Эти средства пойдут на оплату перевозки несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов. По сравнению с прошлым годом объем средств увеличен на 2,1 млн. рублей.

Таким образом, из всего многообразия проблем, связанных с безнадзорностью детей и подростков, на их решение из федерального бюджета выделяются средства в объеме 310 млн. рублей. Из них 277 млн. рублей на подпрограмму "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" федеральной целевой программы "Дети России" и 32,5 млн. рублей на перевозку детей. Этих средств крайне мало, чтобы даже подступиться к вопросам предупреждения этого социально опасного явления.

Некоторые расходы, направленные на социальную поддержку семьи и детей приведены в таблице 1.