Обсуждаем Бюджет-2006

О прожиточном минимуме

На сегодняшний день показатель величины прожиточного минимума (ПМ) остается одним из ключевых при характеристике уровня жизни населения России. Он является государственным нормативом, используемым при определении большинства показателей социального блока бюджета, поэтому интересен для нашего проекта "Гендерные бюджеты в России". Попробуем разобраться в сути этой экономической категории, а также в ситуации, с ним связанной, сложившейся в настоящее время в правовом поле.

Начнем с определения. Федеральным законом №134-ФЗ от 24 октября 1997 года "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" была установлена правовая основа этой категории. ПМ предназначен как для оценки уровня жизни населения при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ, так и для обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда (МРОТ), для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат.

Величина прожиточного минимума определяется ежеквартально на основании норм закона о потребительской корзине и данных Российского статистического агентства о текущем уровне потребительских цен, а также фактических расходов населения по обязательным платежам и сборам.

Потребительская корзина, лежащая в основе определения ПМ, представляет из себя набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, минимально необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения жизнедеятельности. Корзина рассчитывается для различных социально-демографических групп населения: трудоспособное население (мужчины от 16 до 59 лет, женщины от 16 до 54 лет), пенсионеры, дети в возрасте от 0 до 15 лет.

При формировании минимального набора продуктов питания учитывается химический состав и энергетическая ценность продуктов питания, а также нормы физиологических потребностей в пищевых веществах, рекомендованные ВОЗ.

Минимальный набор непродовольственных товаров формируется из товаров индивидуального и общесемейного пользования с учетом их износа, а также предметы первой необходимости, санитарии и лекарств.

Минимальный набор услуг включает в себя: оплату жилья (по федеральным нормативам 18 кв.м. на человека), коммунальные платежи (электроэнергия – 50 квт/ч в месяц на человека и т.п.), транспортные услуги (поездки – 52 в месяц) и другие виды услуг (парикмахерские, бани, радиоточка и т.п.)

Исходя из утвержденной методологии прожиточный минимум в IV квартале 2004 года составил 2451 рубль в среднем на душу населения, в том числе стоимость потребительской корзины - 2308 рублей (из нее: продукты питания – 1042 руб., непродовольственные товары – 507 руб., услуги – 759 руб., расходы по обязательным платежам и сборам - 143 руб.). По оценке Минэкономразвития, в 2005 году ПМ составит – 2700 рублей в месяц.

Закон "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" был принят в 1999 году и обязывал пересматривать состав и нормы потребительской корзины раз в пять лет. При разработке проекта, исходя из ситуации дефолта 1998 года, ассортимент и нормы потребления были крайне сужены и должны были действовать в течение одного года.

Однако с 1999 года прошло уже более пяти лет. Выросли доходы населения, иной стала структура потребления, по разному росли цены на группы товаров и услуг, и в результате изменились представления о минимально необходимом стандарте расходов на жизнь.

К тому же обострилась проблема включения в состав ПМ минимальных расходов на услуги здравоохранения, образования, транспорта, связи которые в последнее время становятся все более платными. Особую значимость приобрели изменения в составе потребительской корзины в связи с проводимым Правительством РФ реформированием в сфере ЖКХ и т.п.

В течение последних четырех лет Правительство РФ под разными предлогами продлевало действие закона. Такое положение ежегодно приводит к тому, что ряд решающих параметров проекта бюджета, не могут быть обоснованно определены (соотношение минимальной заработной платы и прожиточного минимума, определение средств на пособия семьям, имеющим детей, на пособия по безработице и др.). К примеру, пособие по безработице рассчитывается из величины прожиточного минимума, и если он не пересматривается, то значительное число граждан теряет в размере пособия. Или ежемесячное пособие на детей, выплачиваемое из бюджета только семьям, душевой доход которых ниже ПМ. В этом случае также ущемляются права части бедного населения, так как ПМ фактически заморожен. А ведь это социально слабые слои населения, нуждающиеся в поддержке государства, среди них много женщин, матерей-одиночек, многодетных семей, малообеспеченной молодежи.

В результате, настоящее время закон "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" №210-ФЗ от 20.11.99 оказывается не легитимным, а, следовательно, практически не действующим, так как последний срок его продления истек 31 декабря 2004 года.

Это не нормально, и профсоюзы, как наиболее активные представители трудящихся, давно настаивают на выполнении закона и осуществлении, наконец, пересмотра потребительской корзины. Их интерес понятен, ибо размер минимальной заработной платы, повышение которого они постоянно добиваются, зависит от величины ПМ.

В 2003 году в целях реализации нормы статьи 2 Федерального закона от 31 декабря 2002 года №194-ФЗ "О продлении срока действия Федерального закона "О потребительской корзине в целом по РФ", которой Правительству было рекомендовано до 1 июня 2003 года внести с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии на рассмотрение в Государственную Думу законопроект, предусматривающий повышение с 1 января 2004 года объема потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг была создана экспертная рабочая группа на трехсторонней основе (профсоюзы, работодатели и правительство). Подготовленный этой группой законопроект в апреле 2003 года прошел одобрение Российской трехсторонней комиссии (РТК) и был внесен в Правительство 31 мая 2003 года. Однако до сегодняшнего дня закон так и не был рассмотрен .

Вопреки решению РТК, рекомендовавшего внести в Государственную Думу одобренный законопроект, в январе 2005 года Правительством РФ вносится на обсуждение новый законопроект, который существенно меняет принцип формирования потребительской корзины, заменяя принцип натурно-вещественного состава на методику "досчета".

Предлагается натурно-вещественно считать только одну часть потребительской корзины – набор продуктов питания, остальные части определять в процентном отношении . Так если продовольствие оценивается в 45,8% общей стоимости ПМ, то непродовольственные товары будут составлять в потребительской корзине только 20,7%, а услуги - 34%. Напомним что сегодня (по данным IV квартала 2004 года) при натурно-вещественном исчислении потребительской корзины продукты питания по факту составляют 44,2%, непродовольственные товары 20,7%, услуги 35,1%.

По нашему мнению, в настоящее время использование метода "досчета" неприемлемо, так как это противоречит действующему закону "О прожиточном минимуме в РФ" (статья 1). В условиях, когда темп роста цен на непродовольственные товары и услуги напрямую привязывается к темпу роста стоимости одного показателя - росту цен на продукты питания, – - произойдет значительное искажение реальной стоимости потребительской корзины. Как показывает статистика (см. таб.2), темпы роста индекса потребительских цен на непродовольственные товары и услуги не совпадают с темпами роста цен на продукты питания. Например, рост индекса потребительских цен на платные услуги начиная с 2000 года устойчиво превышают темп роста на продукты питания и потребительские товары. Наиболее быстрым темпом растут жилищно-коммунальные услуги: с начала 2005 года они выросли на 27,7%, а за период с 2000 по 2004 год в два раза.

Зарубежный опыт показывает, что метод "досчета" применяется исключительно в странах, где на протяжении многих лет наблюдается низкий уровень инфляции (2-3% в год), у нас, как известно, только за прошедший год инфляция составила 11,7%. В то же время наш собственный "опыт" перехода в 2000 году с метода "досчета", (принятого временно на один год указом Президента в 1992 году) на натурно-вещественный существенно увеличил прожиточный минимум (см. табл.2), что также подтверждает неправильность возврата в настоящее время к принципу "досчета".

Кроме всего прочего, в предложенной методике осталась формулировка о том, что состав минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг определяется с учетом финансовых возможностей государства. Если в 1999 году (год, когда создавалась предыдущая методика), сразу после дефолта можно было пойти на такой компромисс, то сегодня в условиях роста экономики, профицитного бюджета (на июнь 2005 года - 348 млрд. руб.), огромного золотовалютного запаса государства (140 млрд. долл. по состоянию на 1 квартал 2005 года) и Стабилизационного фонда (1,2 трлн. руб. ) уже нельзя согласиться с таким подходом.

Нельзя также согласиться с формулировкой о формировании минимального набора продуктов питания "исходя из сложившейся структуры питания с учетом фактического потребления продуктов питания в малоимущих семьях". В качестве аргумента против можно привести вывод из заключительного отчета по Проекту содействия структурной перестройке социальной защиты населения, выполненной по инициативе Минтруда России в 2002 году: "Складывающийся "бедный" тип питания приводит к возрастанию частоты белково-калорийной недостаточности, проявляющейся у детей и подростков снижением массы тела и низкими ростовыми показателями. У взрослых признаки недостаточного питания проявляются в снижении массы тела, понижении физической активности и способности выполнять большие физические нагрузки. Выявленные низкие величины потребления ряда витаминов, железа и кальция приводят к развитию болезней и состояния микронутриенных недостаточностей: анемии, остопороза и переломов костей, гиповитаминозов". Иначе говоря, к физической деградации человека, не говоря уже о социальной исключенности из нормальной жизни.

Принципиальными являются учет коммерциализации платности услуг образования и здравоохранения, особенно в период проводимых реформ в этих отраслях, которые разработчики законопроекта вообще не предусматривают.

Из таблицы видно, что в период реформ резко увеличилось использование населением платных услуг здравоохранения. Для большинства российских семей оно носило вынужденный характер, обусловленный недостаточным финансированием отрасли не обеспечивающим ее работу даже на уровне социальных гарантий. В настоящее время оплата лечения – единственный путь получения медицинской помощи по многим заболеваниям. Здоровье относится к основным жизненным ценностям человека, поэтому в сложившихся условиях население тратило на платные медицинские услуги постоянно возрастающую часть своих доходов. Учитывая, что большинство медицинскими услугами в большинстве пользуются женщины и дети, то понятно чье положение ухудшилось в первую очередь.

Услуги образования рассматриваются населением как важнейший экономический ресурс, обеспечивающий в рыночных условиях успешную профессиональную самореализацию, социальную мобильность и материальное благосостояние. По доле студентов высших учебных заведений Россия в настоящее время занимает одно из лидирующих мест в мире, но это высокое место теперь в значительной мере оплачивается не государством, как раньше, а самим населением. Число коммерческих ВУЗов выросло в 5 раз, а доля студентов, полностью оплачивающих свое образование, достигло 44,1%.

Все это подтверждает, что пересмотр потребительской корзины назрел.

Но главным образом необходимость пересмотра связана с ситуацией по минимальной заработной плате. В соответствии с Трудовым кодексом РФ (статья 133) она определяется на уровне не ниже прожиточного минимума. В 2005 году МРОТ составляет 25,2% ПМ и крайне остро стоит задача выхода на 100%.

Насколько быстро государство выйдет на искомые 100% в настоящее время сказать никто не можем. Единственным регулирующим эту проблему законодательным механизмом было ежегодное установление в федеральном бюджете соотношения между МРОТ и ПМ, которое в соответствии с законодательством должно было ежегодно улучшаться. Несмотря на то, что 122 законом это положение извлечено из законодательства о прожиточном минимуме, но по Бюджетному кодексу Правительство РФ обязано при подготовке бюджета рассмотреть предложения о соотношении между МРОТ и ПМ. Пока в ходе обсуждения проекта бюджета 2006 года у Правительства таких предложений нет. Поэтому необходимость пересмотра закона о потребительской корзине еще более возросла.

Однако это Правительство не беспокоит. Второй год подряд бюджет составляется из ПМ рассчитанного по нормам 1999 года. Это означает а) прямое ухудшения положения социально-слабых слоев населения, б) замораживание минимальной цены труда, особенно болезненное для работников бюджетной сферы. Дело застряло по ряду причин. Во-первых, увеличение ПМ означает поднятие границы бедности и это не позволит чиновникам рапортовать Президенту о гигантских успехах в борьбе с бедностью, во-вторых - более высокий ПМ означает большие расходы государства на оплату труда бюджетников, на базовые пенсии и социальные пособия. Поэтому заинтересованные стороны никак не могут придти к согласию относительно величины повышения ПМ.

В предыдущих проектах (2003 года) пересмотра потребительской корзины бывший Минтруд предлагал увеличить ПМ на 9,3% с чем компромиссно согласились и профсоюзы. Сейчас Минздравсоцразвития сократил эту цифру до 3,9%. И даже столь малое движение не реализуется. И это происходит несмотря на обязательства России по Целям Развития Тысячелетия ООН, где главной задачей является борьба с бедностью. Между тем у нас в 2005 году 20 млн. работников получают заработную плату ниже величины ПМ. В основном это женщины, работники бюджетной сферы. Президент в своем Послании Федеральному Собранию сказал: "Считаю необходимым в течение трех лет добиться повышения доходов бюджетников в реальном выражении не менее чем в полтора раза. То есть в ближайшие годы зарплаты бюджетников должны расти как минимум в полтора раза быстрее, чем цены на потребительские товары", а в соответствии с Бюджетным кодексом (ст.172) составление бюджета основывается на послании Президента РФ.

Поэтому для проекта "Гендерные бюджеты в России" так актуально отслеживать этот вопрос.

Мы надеемся, что после принятия закона, актуализированная потребительская корзина даст наконец-то прожиточный минимум, который не будет ориентирован на желание финансистов экономить на социальных расходах бюджета, а станет объективным научно-обоснованным нормативом регулирования политики уровня жизни в стране.