Обсуждаем Бюджет-2006

Планы на трехлетку.
Как Правительство представляет себе будущее страны?

Правительство определилось в основных параметрах на период до 2008 г.: какие главные цели и основные народнохозяйственные пропорции оно считает важными в социально-экономической области для себя, общества и человека. Отбор осуществлен, исходя из трех принципиальных положений –

а) оценки мировых цен на нефть (28-35 долл. за баррель при фактических 43 и повышающемся ныне векторе);

б) идеологии прогноза развития экономики на будущее (проектируется снижение темпов роста национального дохода (ВВП) с 7,1% в 2004 г., 5,8% в 2005 до 4,5-5,6% в 2006 г. и до 4,55-6,0,% в 2007-2008 г.г.);

в) социальной задачи "зарплаты должны расти быстрее, чем цены" (Послание Президента Федеральному Собранию, Парламентская газета от 26 апреля 2005 г.).

Насколько выполняет эту цель документ "Об Основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 г. и на период до 2008 года", который составляет основу проекта бюджета на следующий год и давно обещанного обществу среднесрочного бюджета и в чем качественная сторона предстоящих решений?

Первая позиция нашего интереса рост денежных доходов населения. Он запланирован примерно в 2 раза, в том числе и по заработной плате - также в 2 раза. Мы специально выделяем задание по заработной плате, ибо этот показатель вызывает у аналитиков больше доверия, поскольку фиксируется статистикой, тогда как общая сумма доходов граждан - больше расчетная величина. Макроэкономисты включают в них громадные неучтенные суммы неформального сектора, не очень контролируемые личные поступления предпринимателям, выплаты фермерам, ремесленникам, семейному бизнесу и пр., проверить досконально которые невозможно. В результате, не редко происходят просто чудеса. Так, в 2004 г., при реальном повышении (с учетом цен) заработной платы и пенсий (три четверти всех доходов) только на 10 и 5% соответственно, тем не менее, общие реальные доходы, (плюс еще лишь четверть от всех доходов) оказались запредельно выше роста этих основополагающих компонентов – на 15%. Разгадка - в росте прибыли: за 2003-2005 годы она выросла без малого в четверо, тогда как фонд заработной платы примерно вдвое. Отсюда ясно кому фактически достался общий рост.

О работниках бюджетной сферы

Доверяя показателю заработной платы как более четкому индикатору обеспеченности большинства населения, попытаемся проанализиро вать логику прогнозируемых параметров. Первое, что обращает на себя внимание при анализе - методологические игры составителей . Согласно традициям планирования, в прогноз на будущее включается лишь то, что является зоной неопределенности, на которую должно повлиять управление. В нашем случае это - 2006-2008 гг., а текущий 2005 год является базой для прогноза. Дело в том, что в 2005 г. "игра сделана", реализуется уже принятый закон о бюджете, фактически пройдена большая часть пути и при всех отклонениях итог известен. Таким образом, считать период 2005 г. частью прогноза на будущее более чем странно.

Но Минэкономразвития РФ, в отличие от обычной проектной практики, включило в прогноз базовый, уже по сути выполненный 2005 год, видимо, чтобы продемонстрировать более впечатляющий масштаб и напряжение своих усилий, а далее - и достижений. Подобная несанкционированная ни наукой, ни правилами "новация" смешения настоящего и будущего стала возможной, поскольку никаких утвержденных, как в прежние времена, Методических правил составления прогноза, утвержденных Правительством, нет, или, во всяком случае, гражданам они не известны. И потому каждый раз существует некая свобода для управленцев выбрать удобную для себя методологию, нередко в зависимости от ведомственного понимаемого эффекта.

В итоге, можно действовать, как выгодно составителям, а не по общепринятому стандарту. В нашем случае рост оплаты труда за 2005 г на 25% был произвольно включен в расчет прогноза, хотя он - величина уже данная, детерминированная законом. А если исключить этот рост по факту 2005, что справедливо и правильно, то практическая задача для Правительства на 2006-2008 г.г. выглядит несколько иначе. Повышение в предстоящий трехлетний период заработков в номинальном выражении будет не в 2, а - в 1,6 раза. Для населения этот рост с учетом повышения цен (24%) означает реальное улучшение в 2008 г. примерно на 25%. Для сравнения - за три предыдущих года реальная заработная плата выросла на 36%.

Но зачем тогда говорить об удвоении зарплаты? Разве только как более впечатляющая, а впечатление, видимо, для нынешних госуправленцев важнее, чем ответственность за профессиональную основательность решений.

Казалось бы, почему так важно разобраться в методике определения заданной цифры? В зависимости от нее понимаешь, насколько решается в ближайшие годы самая важная социальная цель, о которой напрямую сказал Президент – реально в 1,5 раза увеличить заработки бюджетников - медиков, учителей, библиотекарей, музейщиков, научных работников и приблизить ее к средней по стране.¹ Как люди, имеющие государственную власть и ответственность должны выполнить данное указание? В данном случае, делают они это не очень понятно, включают в выполнение этой задачи то, что уже предусмотрено законом на 2005 г. Как известно, на сегодня ставки в бюджетной сфере повышены по минимуму с 600 до 720 руб., а в среднем (судя по нормам для федеральных учреждений) – на 20%, а по текущим статистическим отчетам фактически на 24-25%. С сентября с.г. по закону предстоит еще раз их увеличить на 11% на базе введения минимума 800 руб. в месяц. После проведенных расчетов выигрыш бюджетников составит не в 2 раза, а в 1,5, а по новым ценам (с учетом инфляции) – не более 25%.

Отсюда можно сделать вывод: задание Президента по увеличению заработной платы бюджетникам не выполняется ни количественно (25% далеко не 50%), ни качественно (не происходит прямо указанное в Послании сближение уровня оплаты в бюджетных отраслях со средней заработной платой по стране, они растут одинаково). Но это невыполнение соскрыто за столь изящной и изощренной формой на базе методологических ухищрений, что диву даешься. Хорошо бы компетентные и влиятельные экономисты доложили, "кому надо", как обманывают население и дискредитируют первое лицо в государстве.

Правда опыт дискредитации высшей власти непродуманными, непрофессиональными решениями у нас уже есть. Стоит вспомнить реакцию народа на 122 закон о монетизации льгот. Но, видимо, он чиновников от экономики ничему не научил, хотя Президент не раз подчеркивал, что уровень нравственности, при всех издержках, раньше являлся "критерием репутации людей". Но в этот критерий, скажем прямо, совсем не вписываются методологические варианты в оформлении правительственных решений особой важности - ликвидация нищенского положения интеллигенции в России.

В этих условиях остается надеяться на думских законодателей, что они не согласятся с подобными подходами к выполнению четко поставленной задачи и восстановят справедливость. Тем более, что для такой скупости исполнительной власти пока нет объективных экономических оснований. Цены на нефть, от которых зависят ресурсы поступления в бюджет приняты в прогнозе достаточно высокие. И по опыту, бюджет, как правило, в России составляется с более низкого нефтяного страта, что позволяет увеличивать его доходы без всяких усилий со стороны государства. Так, в 2005 году проект федерального бюджета был рассчитан из цены 20 долл. за баррель нефти, а сегодня она колеблет ся вокруг 40 долл. Отсюда, наш экспорт в 270 млн. тонн, обусловил сегодня объявленный Правительством дополнительный профицит в 348 млрд. руб. (в эту сумму, по-видимому, входят и налоговые возмещения "Юкоса"). Кроме того, резерв Стабилизационного фонда, превышает 1,2 трлн. руб. Судя по сложившейся практике, подобный "резерв", скорее всего, заложен и в расчеты на будущее, и поэтому необходимо более кардинально решать проблемы унизительно бедного положения людей, от которых, как сказал Президент, зависит будущее России.

О пенсионерах

Особую настороженность в рассматриваемом документе вызывают положения о налоговых изменениях. В их числе очередное сокращение единого социального налога (ЕСН), предыдущее сокращение которого обрушило все фонды социального страхования. Фонд соцстраха вышел из клинча, сократив выплаты пособий по болезни на два дня, ограничив расходы на санаторно-курортное обслуживание трудящихся, отменив затраты на детские спортивные школы и пр. Потери Фонда медицинского страхования были, как обычно, восполнены ухудшением медицинских услуг, о чем написал в своем докладе Совету Европы комиссар Хиль-Роблес, а именно, о гигантских очередях пожилых россиян на запись к специалисту в поликлинику.

Но особенно пострадал Пенсионный Фонд. В 2005 г. его удержит на плаву исключительно вливания из бюджета (Стабилизационного фонда), иначе пенсии будут выплачиваться с задержкой. Отсюда в 2006-2008 гг., при всем "обаянии" номинально высоких цифр намеченных для пенсионеров, реальная пенсия вырастет ниже, чем заработная плата, и это означает снижение главного показателя уровня пенсионного обеспечения- (коэффициента замещения пенсией заработной платы) и, следовательно, ухудшение жизни пенсионеров по сравнению с работающими. К тому же, пожилые и инвалиды больше пострадают от инфляции, чем остальное население, ибо в их потребительской корзине преобладают расходы на продовольствие и жилье, растущие по стоимости ныне быстрее, чем цены в среднем. И пенсионеры больше, чем остальное население, почувствуют перемены в системе льгот по ЖКХ, поскольку стандарты на получение жилищной дотации очень жесткие, и сама она зависит от положения на местах, которое в массе своей финансово неблагополучно (более 50 из 88 регионов РФ являются бюджетодифицитными - живут они на социальные трасферты федерального бюджета и имеют весьма ограниченные возможности для социальной поддержки граждан). А будет ли пересмотрена в новых условиях монетизации льгот, минимальная потребительская корзина неизвестно, поскольку требование закона² в этом отношении ни для пенсионеров, ни для работников, ни для детей не выполняется.

Опять-таки подобные решения странны на фоне избытка нефтедолларов, а также в свете не повышения мирового престижа России, которая слабо выполняет требования Европейской социальной хартии и Цели Развития Тысячелетия ООН по борьбе с бедностью.

О безработных

В анализируемом документе просматривается будущее еще одной социальной группы. Имеются в виду безработные, общая численность которых (согласно прогнозу) сократится с 5,7 млн. человек (в текущем году) до 5,5-5,4 млн. в 2008 г. В то же время коли чество официально зарегистрированных безработных (63% из них женщины) возрастет с 2 млн. до 2,3 млн. Видимо, как и прежде, с женщинами будут и впредь ассоциироваться хронические, длительные формы безработицы, предполагающие регистрацию для полу чения небольшого пособия (как правило, порядка 30% ПМ, или 900 руб. в месяц) и жилищной дотации на квартплату, без которых просто не выжить. Такой ген дерный расклад безработицы четко отражает промыш ленную политику государства на преимущественное развитие отраслей мужской занятости (добыча сырья). И если в прогнозе до 2006 г. речь идет об увеличении инвестиций, то хотелось бы знать, будут ли вводиться новые рабочие места для женщин и молодежи в обрабатывающих отраслях, инфраструктуре и т.п.

Отрицательным моментом для регистрируемой безработицы явилась ликвидация страхования и отказ от Фонда занятости. Функцию защиты от безработицы взял на себя федеральный бюджет и не бескорыстно - по расчетам на 2005 г. это означало недофинансирование программ поддержки занятости сумм примерно в 35-40 млрд. рублей. Региональные органы власти добиваются, чтобы этот вопрос был отдан с федерального уровня в их управление, с передачей соответствующих источников финансирования, поскольку именно регионы лучше знают и могут воздействовать на конкретные проблемы рынка труда.

О детях и молодежи

Следует отметить, что в прогнозе, к сожалению, не нашлось места для идей в отношении детей и молодежи , несмотря на принципиальную для судьбы государства важность отношения к ним.

* * *

Считается у управленцев достаточным определить средние макропоказатели, без их социального профиля, и представлять Правительству и обществу некий технологический конструкт, неизвестно как влияющий на социум в России, ныне весьма дифференцированный. Так, статистики официально считают различия в доходах в 15 раз, в заработной плате – в 30 раз, а по имуществу, экономическим активам, сбережениям - полагаем, разница, видимо, еще больше. Принимая во внимание такой размах различий в уровне жизни населения, странно наблюдать отсутствие социального компонента в управленческих документах, вероятно не в последнюю очередь связанного с ликвидацией социального блока в Минэкономразвитии и нежеланием господствующих в экономическом блоке чиновников видеть аспект, давно признанный мировым сообществом. Это явно не способствует качеству управленческого программирования и прогнозирования в стране, роль которого должна бы, напротив, возрастать в условиях нынешнего курса на децентрализацию.

Остается одно - косвенно оценить социальные последствия прогноза развития на три года. Для этого, мы можем использовать разработанную в рамках проекта ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" методологию измерения распределения бюджетных потоков по социальному (статустно-материальному) и гендерному (пол, возраст) признакам. Если ее применить, то видно, что предлагаемые проектировки недостаточны для борьбы с бедностью работников бюджетной сферы, детей, стариков - основных когорт бедных.

Не будет снижена также женская компонента бедности, феминная бедность, ибо среди получающих низкую заработную плату – 80% женщин, среди пенсионеров с низкой пенсией их – 66%, а среди зарегистрированных безработных – 63%. И женщины же - главные получатели тех социальных пособий и услуг по защите материнства и детства, которые и являются объектом постоянной минимизации расходов бюджета. Это напрямую ставит под сомнение выполнение Целей Тысячелетия ООН в области развития, среди которых ликвидация бедности, поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин. Пока же женщины, граждане с семейными обязанностями являются дискриминируемой на практике категорией в сфере экономики - на рынке труда, в распределении доходов и собственности, в продвижении по службе. И как видно из анализируемого документа, Правительство на три ближайшие года остается равнодушным к этой теме.

Чтобы заставить высших управленцев сверять свои проекты со степенью решения социальных проблем, с международными нормами и программами следует общественности, специалистам, депутатам добиться принципиального изменения в системе оценки деятельности министерств и ведомств, ориентировав их на конечные, социальные цели развития. И тогда становится очевидным, что нужно ввести соответствующие индикаторы и измерители. В их числе:

• соотношение размеров заработной платы в бюджетной и коммерческой сферах,
  
  
• соотношение размеров МРОТ и прожиточного минимума,
  
  
• соотношение оплаты труда мужчин и женщин,
  
  
• расходы государства на детей
  
  
• и т.п.

К сожалению, не удается убедить руководство в рациональности и необходимости такого шага - всех устраивают формальные средние индикаторы, без раскрытия их социальной дифференциации. Слишком ответственно, сложно в работе для государственного аппарата, да и руководство такого не требует, зачем же напрягаться? Так спокойнее.