Социальные аспекты реализации Федерального закона РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ

О ходе реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года
№ 122-ФЗ (в части реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами)

С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон).

Существовавшая до последнего времени система льгот сложилась в 90-е годы в условиях дефицита бюджетов всех уровней. С одной стороны это была попытка компенсировать денежные затраты граждан в период острого экономического кризиса, с другой стороны – это была политика откровенного популизма. Сегодня совершенно очевидно, что такая система не только не эффективна, но и безусловно вредна для экономики страны. Существовавшие льготы по оплате ЖКХ, бесплатный проезд в общественном транспорте и т.д. практически не компенсировались ни федеральным ни местными бюджетами. В этих условиях нарастал кризис жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, фармацевтической промышленности и т.д. Попытки преодолеть кризисные явления привели безудержному росту тарифов и цен. Образовался порочный круг: чем больше льгот, тем выше цены. Возможных выходов из сложившейся ситуации было два.

Во-первых, компенсировать льготы соответствующим организациям и предприятиям за счет средств федерального и местных бюджетов. Во-вторых, заменить их адресными выплатами, то есть непосредственной социальной поддержкой различных категорий льготников.

Был выбран средний вариант, по которому часть льгот сохранилась, а часть льгот была "монетизирована". Федеральный закон, в котором ответственность за исполнение финансовых обязательств по всем льготам возложена пропорционально на бюджеты всех уровней в соответствии с категориями льготников (федеральные, субъектов федерации, муниципальные), принимался в целях приведения системы социальной защиты граждан в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. В 2005 году по сравнению с 2004 годом расходы консолидированного бюджета на обеспечение мер социальной поддержки граждан увеличились в 2,77 раза, федерального бюджета – в 4,6 раза.

Однако, реализация закона выявила ряд принципиальных недостатков. Во-первых, сам закон далек от совершенства и надо с учетом всех факторов пересмотреть некоторые позиции, исходя из основного принципа: "ни один льготник не должен пострадать". Во-вторых, в ряде регионов была нарушена (и к сожалению продолжает нарушаться) статья 153 Федерального закона, гласящая, что размер денежных компенсаций не должен быть меньше фактической стоимости льгот.

Во время принятия Федерального закона Комитет по охране здоровья предупреждал о необходимости своевременной разработки подзаконных нормативных актов, однако этого не было сделано. В результате, органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации опоздали с разработкой подзаконных актов в части практической реализации данного закона.

И, наконец, мы недооценили проблему подготовки общественного мнения. Каждая категория льготников, каждый конкретный человек должен четко представлять какие права он имеет, что он непосредственно и в каком объеме получит в результате "монетизации" льгот, какие льготы сохраняются, какие структуры несут ответственность за исполнение закона, и куда следует обращаться, если закон нарушается.

В целях реализации Федерального закона в части предоставления дополнительного лекарственного обеспечения отдельным категориям граждан, имеющим право на набор социальных услуг, Федеральным законом от 20.12.2004 №165-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год" предусмотрены денежные средства в сумме 50,8 млрд. рублей. Также, с 01.01.2005г. введен новый порядок обеспечения лекарственными средствами льготных категорий граждан (Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 2.12.2004 г. № 296).

Однако, данный порядок дает значительные сбои.

В настоящее время из субъектов Российской Федерации в Комитет поступает информация о проблемах, возникающих при реализации Федерального закона в части предоставления дополнительного лекарственного обеспечения. Среди наиболее серьезных проблем отмечены:

1. Задержка отпуска лекарственных средств по льготным рецептам в аптеках субъектов.

В Центральном Федеральном округе обслужено 997949 рецептов, из которых поставлено на гарантию в связи с недопоставкой лекарственных средств поставлено на гарантию – 114967, а по 9375 было отказано в отпуске. В Северо-западном Федеральном округе обслужено – 139513, поставлено на гарантию – 28109, отказано в отпуске – 3025. В Южном Федеральном округе обслужено – 87445, поставлено на гарантию – 15770, отказано в отпуске – 1501. В Приволжском Федеральном округе обслужено – 318988, поставлено на гарантию – 79935, отказано в отпуске – 6258. В Уральском Федеральном округе обслужено – 50187, поставлено на гарантию – 7044, отказано в отпуске – 950. В Сибирском Федеральном округе обслужено – 176666, поставлено на гарантию – 47604, отказано в отпуске – 76. В Дальневосточном Федеральном округе обслужено – 55810, поставлено на гарантию – 2597, отказов в отпуске не зафиксировано.

Вышеизложенные данные указывают, что в ряде субъектов нарушается график поставок лекарственных препаратов по ассортименту и количеству в установленные сроки. В уполномоченных аптеках отсутствуют многие жизненно важные лекарственные средства для лечения бронхиальной астмы и сердечно-сосудистых заболеваний. Вызывает настороженность недопоставка противосудорожных препаратов пролонгированного действия для больных психиатрического профиля.

2. Стоимость лекарственных препаратов, поставляемых по программе, превышает розничную стоимость на 10-60% (Вологодская область), например:

Беротек ("Берингер Ингельхайм"): розничная цена – 220,0 руб., указанная в перечне – 133,28 руб.; "льготная" - 251,79 руб.;
Ацикловир (таб. 200мг №20): розничная цена – 19,0 руб. + 1 руб., указанная в перечне – 13,20-22,40 руб.; "льготная" - 31,69 руб.;
Кавинтон (Гедеон Рихтер): розничная цена – 155,0 руб., указанная в перечне – 135,22 руб.; "льготная" - 203,78.

3. Не решен вопрос обеспечения лекарственными препаратами отдельных групп онкологических больных и больных, страдающих психическими заболеваниями, в связи с тем, что в перечень, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 02.12. 2004 года № 296 не вошел ряд жизненно важных препаратов для лечения данных больных, например, финлепсин.

Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации функцию обеспечения отдельных категорий граждан изделиями медицинского назначения возложил на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что противоречит действующему законодательству и приводит к тому, что в настоящий момент не обеспечены одноразовыми инсулиновыми шприцами, тест-полосками больные сахарным диабетом, перевязочными средствами инкурабельные онкологические больные, калоприемниками, мочеприемниками лежачие больные и т.д.

4. В ряде регионов не выполняется Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", так как в бюджете субъекта на 2005 год не выделены средства на бесплатное обеспечение лекарственными средствами граждан, имеющих на это право.

5. Страховыми медицинскими организациями, работающими в Программе "Льгота-2005", не выполняется п.4.14.2. "Типовых правил ОМС граждан": "Полученные от ТФОМС средства на… страховая медицинская организация использует на оплату… расходов на ведение дела по обеспечению необходимыми лекарственными средствами по установленным нормативам…" как и п.7 "Правил финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг": "Средства федерального бюджета, выделяемые на обеспечение граждан необходимыми лекарственными средствами, направляются на … расходы на обеспечение организационной деятельности страховых медицинских организаций (расходы на ведение дела)". (Кировская область, Республика Хакасия, Республика Башкортостан, Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Ивановская область, Архангельская область, Республика Адыгея и Республика Марий Эл и др.).

6. В целом по регионам отмечаются проблемы с информированностью врачей в отношении механизма реализации программы и правил выписки рецептов. Зачастую у врачей даже отсутствует официальный перечень препаратов. Возникают трудности с идентификацией федеральных и региональных льготников, наличием необходимых препаратов у поставщиков. Повсеместно идет обучение медицинского персонала, так как это не было сделано своевременно.

7. Отмечается отсутствие полного регистра льготников в отдельных регионах. Практически во всех городах Северо-западного региона регистр льготников находится в начальной стадии формирования. Регистр застрахованных лиц не обновляется с установленной периодичностью, содержит ошибки (неверно указан пол гражданина, неверно указан адрес, отсутствует номер страхового полиса и т.п.).

8. Форма рецептурного бланка № 148-1/у-04(л) сложна и трудоемка в заполнении, требует больших затрат времени для выписки рецепта. Сложность заполняемой учетно-отчетной документации и ее количество вызывает негативное отношение и недовольство медицинских работников, создает напряженность в медицинских коллективах. Увеличился объем дублируемой медицинской документации для заполнения медицинскими работниками

9. Сократилось число аптек, которым предоставлено право отпуска льготных лекарственных средств. В результате в них скапливаются большие очереди.

Заслушав выступления представителей министерств и ведомств по вопросу организации дополнительного лекарственного обеспечения категорий граждан, имеющих право на набор социальных услуг, а также рассмотрев информацию, полученную из субъектов Российской Федерации, Комитет по охране здоровья
р е ш и л:

• Принять к сведению информацию о ситуации с лекарственным обеспечением льготных категорий граждан.
  
• Членам Комитета по охране здоровья 03.02.2005 г. принять участие в заседании круглого стола, проводимом Комитетом по труду и социальной политике и, в целях успешной реализации программы льготного обеспечения лекарственными средствами, включить в рекомендации следующие поручения Правительству Российской Федерации:
  
  • в кратчайшие сроки заключить Соглашения с субъектами Российской Федерации с целью четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти в части своевременного и полного обеспечения льготных категорий граждан лекарственными средствами;
    
  • усовершенствовать нормативную базу, закрепляющую права и обязанности всех участников реализации Федерального закона: производителей, поставщиков, страховых медицинских организаций, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, органов управления здравоохранением;
    
  • проанализировать и при необходимости пересмотреть принципы отбора лекарственных средств, входящих в Перечень;
    
  • установить четкие критерии отбора уполномоченных компаний, реализующих программу;
    
  • предусмотреть наличие государственных гарантий производителям и поставщикам лекарственных средств в отношении оплаты их поставок, осуществляемых в кредит;
    
  • усовершенствовать, с целью упрощения, единый бланк и схему заполнения рецепта отдельным категориям граждан, а также обеспечить системность контроля обоснованности выписки лекарственных средств;
    
  • предусмотреть возможность улучшения информационного обеспечения участников реализации Федерального закона.

Для отслеживания ситуации и своевременного информирования Депутатов Государственной Думы, создать при Комитете по охране здоровья штаб по мониторингу реализации Федерального закона в части предоставления дополнительного лекарственного обеспечения отдельным категориям граждан с включением в него:

• Председателя Комитета по охране здоровья Яковлеву Т.В.;
• заместителя Председателя Комитета – Афанасьева А.М.,
• от аппарата Комитета – руководителя аппарата Плешкова И.В., заместителя руководителя аппарата Сайдаль Е.В., советника Кравченко Е.В., консультанта Яновского А.С.;
• членов Межрегионального совета по вопросам законодательства в сфере здравоохранения при Комитете Государственной Думы по охране здоровья.