Приглашаем к обсуждению. Материалы экспертов

Изменение доходов и расходных обязательств бюджетов в связи с принятием федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

1. Изменение расходных обязательств бюджетов

В связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Правительством был разработан и внесен в Государственную Думу проект закона, изменяющий объемы расходных обязательств федерального бюджета и отмену обязательств не обеспеченных источниками финансирования.

По мнению Правительства Российской Федерации, основными недостатками сложившейся системы разграничения полномочий органов власти является:

• отсутствие системности и неполное соответствие Конституции Российской Федерации;
• неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности различных уровней власти, изменение полномочий по предметам ведения РФ на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
• вмешательство государства в регулирование вопросов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;
• большое количество "необеспеченных мандатов";
• наличие многочисленных натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, обеспечению лекарственными средствами и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их предоставление;
• значительное количество не применяемых на практике норм из-за приостановки их федеральными законами о федеральном бюджете в связи с недостаточностью средств для их финансирования;
• перегруженность законодательства декларативными нормами, нечеткость применяемых понятий и терминов.

В связи с этим подготовлен законопроект, вносящий изменения в 151 закон и отменяющий действие 41 закона.

Представленный законопроект рассматривается в едином пакете с поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, формирующих доходную базу для осуществления органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих полномочий.

В связи с тем, что приняты закрытые перечни полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и перечни вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа (поселений, муниципальных районов, городских округов) не допускается установление федеральными законами расходов (нормативов, видов и размеров льгот, пособий и т.д.) бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) на реализацию соответствующих полномочий, а также обязательств, установление которых влечет за собой возможность предъявления к федеральному бюджету не учтенных при разграничении доходных источников субвенций.

Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, защиту семьи, материнства, отцовства и детства.

Несмотря на это, пунктом 2 статьи 26,3 Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, которые должны осуществляться ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период ВОВ, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан.

К полномочиям федеральных органов и соответственно финансированию из федерального бюджета отнесены полномочия по поддержке Героев СССР, Героев России, Героев Социалистического труда, участников и инвалидов Великой отечественной войны, участников боевых действий, членов семей погибших военнослужащих граждан, пострадавших от воздействия радиации, доноров, а также социальной защиты и социальной реабилитации инвалидов всех групп.

К вопросам местного значения отнесены вопросы обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, опека и попечительство.

Все остальные полномочия по социальной политике и социальной поддержке граждан могут осуществляться органами местного самоуправления либо за счет субвенций в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями, либо в инициативном порядке при наличии собственных средств и в случаях, непосредственно предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в соответствии со стандартами, установленными законами субъектов Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается изменение формы социальной поддержки для граждан, защита которых отнесена к полномочиям федеральных органов государственной власти, основная часть предоставляемых ранее натуральных льгот (кроме льгот по оплате жилья и коммунальных услуг) ежемесячными денежными компенсациями.

Ежемесячные выплаты устанавливаются дифференцированно в зависимости от категории населения от 3500 рублей в месяц для Героев СССР, Героев России и граждан, награжденных орденом Славы трех степеней, Героев Социалистического Труда до 500 рублей для Почетных доноров.

Для инвалидов ежемесячная денежная выплата установленная в зависимости от степени инвалидности - для инвалидов Ш степени - 1400 рублей, для инвалидов II степени и детей инвалидов - 1000 рублей и инвалидов 1 степени - 800 рублей. Такая дифференциация в выплатах представляется не достаточно обоснованной, т.к. указанная денежная компенсация заменяет, в том числе лекарственное и санаторно-курортное лечение, а, как известно для инвалидов 1 группы требуется больше лечения, чем для инвалидов Ш группы.

Для самых многочисленных групп (в которых самый большой удельный вес женщин) - ветераны труда и необоснованно репрессированные граждане с членами семей, для них меры социальной поддержки будут устанавливаться субъектами РФ. В связи с вышеперечисленным порядок, размеры и условия выплат ежемесячного пособия на ребенка устанавливается и финансируется субъектом Российской Федерации. При этом подчеркивается, что субвенции на эти выплаты из Фонда компенсаций федерального бюджета с 2005 года предоставляться не будут.

Для малоимущих граждан оказание социальной помощи относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и будет финансироваться исключительно за счет средств бюджетов субъектов без оказания помощи из федерального бюджета.

За субъектами РФ закрепляются полномочия по организации социального обслуживания населения и меры поддержки работников учреждений социального обслуживания.

Таким образом, можно констатировать дальнейшее ухудшение положения женщин, т.к. с введением этого закона в действие именно те категории граждан, в которых преобладают женщины, лишается государственных гарантий в связи с передачей этих полномочий в субъекты без поддержки федерального бюджета даже в случае нехватки средств в бюджетах субъектов.

Аналогичная ситуация произойдет и с заработной платой, т.к. предлагаемые изменения в системе регулирования заработной платы коснутся именно женщин. Изменения в системе регулирования заработной платы предполагают сохранение государственных гарантий по минимальной заработной плате и по тарифной ставке первого разряда только для работников государственных учреждений. Фактически отменяется Единая тарифная сетка для работников организаций образования, здравоохранения, социального обслуживания, науки и культуры.

Ставки указанных работников предполагается устанавливать и финансировать на уровне субъектов Российской Федерации. В настоящее время 80% указанных работников финансируется за счет средств субъектов. Однако установленная федеральным законом ставка первого разряда ЕТС и межразрядное соотношение являются государственными гарантиями, в связи с тем, что субъекты не могут установить ставки ниже, чем это предусмотрено федеральным законом. Кроме того, в случае недостаточности средств на заработную плату указанных работников, субъекты могли рассчитывать на помощь федерального бюджета. Например, при повышении тарифных ставок в 2002 года в федеральном бюджете был создан целевой Фонд софинансирования социальных расходов предназначенный исключительно для повышения тарифных ставок ЕТС. В настоящее время субъекты вправе устанавливать различные надбавки и доплаты к заработной плате, повышающие уровень заработной платы по сравнению с федеральным уровнем, чем успешно пользуются те субъекты, которые имеют соответствующие финансовые средства. Отмена государственных гарантий и неравное финансовое положение субъектов Российской Федерации приведет к тому, что работники, имеющие одинаковую квалификацию и выполняющие аналогичную работу (например, учителя начальных классов) будут получать заработную плату, отличающуюся в разы не только в связи с различными финансовыми возможностями региона, но из-за субъективных факторов - например, отношения руководителей региона к той или иной сфере.

Отменяется принцип установления минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения, а также поэтапное приближение минимальной заработной платы к величине прожиточного минимума.

При этом изменяются полномочия и схема финансирования учреждений образования и здравоохранения, (мы рассматриваем те сферы деятельности, в которых преимущественно заняты женщины или женщины являются непосредственными потребителями услуг).

К полномочиям федеральных органов государственной власти помимо выработки общей политики (включая общеобразовательные стандарты) отнесено финансирование высшего образования, переподготовки и повышения квалификации кадров, науки и научного обслуживания. Вопросы дошкольного образования и летний отдых детей (кроме финансируемого соцстрахом) отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального и общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях финансируется за счет субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов. При этом, за счет субвенций финансируются расходы за оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (кроме расходов на содержание здания и коммунальных расходов, которые финансируются из местных бюджетов).

Учреждения начального и среднего профессионального образования будут разделены между федеральными органами и органами субъектов по степени их ориентации на общенациональный и региональные рынки труда, что предполагает передачу основной части федеральных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования в собственность субъектов. На наш взгляд это приведет к сокращению их числа, особенно в дотационных субъектах.

В здравоохранении к полномочиям федеральных органов государственной власти помимо выработки государственной политики отнесено оказание населению высокоспециализированной помощи в федеральных специализированных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ.

К вопросам органов местной власти и вытекающим из них расходным обязательствам относятся оказание скорой медицинской помощи (кроме санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. При этом в законопроекте не установлено никаких гарантий из вышестоящих бюджетов в случае, если в местных бюджетах отсутствуют средства.

К полномочиям и расходным обязательствам органов государственной власти субъекта отнесено обеспечение специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях, находящихся в ведении субъектов, обязательного медицинского страхования неработающего населения, оказание санитарно-авиационной скорой помощи, оказание медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, разработка и утверждение территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

В части государственных гарантий в трудовых отношениях предусмотрено, что не только тарифные ставки, но и доплаты, а также сокращенный рабочий день, дополнительный отпуск за работу в особо опасных условиях труда для работников федеральных учреждений здравоохранения определяется Правительством Российской Федерации, а для работников учреждений субъектов - гарантии определяются органами исполнительной власти субъектов. В связи с этим, и трудовые гарантии большей части работников здравоохранения будут зависеть как от возможностей субъекта, так и от расположения органов исполнительной власти к этой сфере.

В связи с вносимыми изменениями по оценкам Правительства расходные обязательства бюджетов разных уровней бюджетной системы изменятся следующим образом: у федерального бюджета на 2005 год произойдет увеличение расходных обязательств на 16,6 млрд. руб. и сумма расходов составит 2811,1 млрд. рублей на год.

Значительное увеличение расходных обязательств произойдет у бюджетов субъектов - на 304,6 млрд. руб. или на 21,5%. На 2005 год сумма расходных обязательств бюджетов субъектов составит 1717,1 млрд. руб.

Предполагается, что после реализаций намечаемых изменений в системе социальной защиты расходные обязательства местных бюджетов сократятся на 321,2 млрд. руб. на 2005 год.

Однако, если сопоставить сумму расходных обязательств с суммой налоговых доходов, то окажется, что налоговыми доходами в наибольшей степени обеспечен федеральный бюджет. При сумме расходных обязательств в 2811 млрд. руб. сумма налоговых доходов составит 2825,1 млрд., таким образом, расходные обязательства на 110% покрываются только налоговыми доходами. Совершенно иная ситуация у бюджетов субъектов, у которых налоговые доходы составляют 1336,1 млрд. руб. или 79,8% от расходных обязательств. Еще хуже ситуация у местных бюджетов, т.к. их налоговые доходы покрывают лишь около 40% расходных обязательств.

2. Изменение бюджетных доходов

Финансовые аспекты реформы затрагивают изменения в перечне налогов, а также вводят новые принципы организации межбюджетных отношений. За местными бюджетами закрепляется 100% поступлений от местных налогов, к которым относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, поступающие в бюджеты поселений, а также транспортный налог и торговый сбор, поступающие в бюджеты муниципальных районов.

За местными бюджетами закрепляется 60% поступлений единого социального налога на вмененный доход и единого сельхозналога- по 30% в бюджет поселений и бюджет муниципальных районов, а также 50% доходов от налога на доходы физических лиц.

За бюджетами субъектов Российской Федерации закрепляется 100% от поступлений налогов на имущество организаций, налог на игорный бизнес, 30% единого налога, взимаемого при упрощенной системе налогообложения, единого налога на вмененный доход и единого сельхозналога, 5% доходов от налогов на добычу полезных ископаемых (нефти).

Таким образом, основной акцент по-прежнему смещен в сторону федеральных налогов. Сохранена и сложная система бюджетного выравнивания. Не устранены и возможности для субъективного регулирования субвенций, в связи с чем ситуация с социальной защитой той или иной территории по прежнему будет в значительной степени зависеть от субъективного фактора - отношения местной власти с вышестоящей, а не с потребностями региона.

Основными нововведениями являются и введение бюджетных полномочий по установлению, исполнению расходных обязательств, установление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов.