Бюджетная реформа и ее последствия. Гендерный анализ

Аналитическая записка по социальному страхованию женщин
в Российской Федерации

По действующему законодательству, в Основах социального страхования РФ материнство включено в число страховых случаев для наемных работников, заключивших легальный трудовой договор с работодателем (а, следовательно, автоматически - и договор государственного обязательного страхования), и работодатель должен уплачивать установленные отчисления в Фонд социального страхования (единый социальный налог).

Исходя из политики минимизации социальных расходов, которую государство провозгласило для себя и в орбиту которой стало фактически включать и предпринимателей, объявив курс на снижение ЕСН, государство постоянно сужает роль выплат по страхованию, в том числе и по материнству. Этому немало способствовал новый Трудовой кодекс, где уже не было, как в прежнем КЗОТ, специального раздела по социальному страхованию (для нашей темы о гендерном бюджете важно, что там как раз была записана норма о 100% оплаты отпуска по беременности и родам, которое ныне отсутствует ныне).

В результате правовое регулирование страховых отношений попало из трудовой в сугубо финансовую сферу с ее иным принципами. Если ранее всякое изменение в этих отношениях (вид, форма, размер, объект) представляли собой предмет интересов участников сферы труда - работников и работодателей и имелись законные рычаги воздействия со стороны профсоюзов, то в финансовой системе таких возможностей нет, и проблемы решаются между субъектами финансового рынка - страхователь и страховщик. Причем страховщик серьезный - само государство, в его руках и закон, и национализированные средства застрахованных, и право включить их в систему государственного бюджета со всем вытекающими последствиями финансовой политики Минфина с его нескрываемой экономией на социальном.

Получилась схема полного бесправия участников страховых отношений, в которой абсолютно господствуют и определяют исключительно намерения страховщика да еще такого мощного как Правительство Российской Федерации. Оно, исходя из провозглашенного курса на снижение налогов с предпринимателей, с 2005 г. снизило общую ставку ЕСН с 35,6% до 26,0%, в том числе для Фонда соцстраха (ФСС) - с 4% до 3,2%. Итог - выпадающие доходы Фонда, которые не были компенсированы бюджетом, что резко ухудшило его ресурсную ситуацию, вплоть до образования явного дефицита по структуре, которая ранее имела резервные, неизрасходованные средства. Таким образом, с 2005 г. возникло принципиально новое положение ФСС и отсюда - всей системы страховых выплат.

Чтобы покрыть дефицит 2005 г., Фонд стал впрямую сокращать нормы предоставления выплат по болезни - его главную статью расхода, включив в проект закона о своем бюджете на 2005 г. положение о выплате пособия по временной нетрудоспособности с третьего дня болезни, предложив первые два оплачивать непосредственно работодателю из его фонда заработной платы.

Как такое ограничение прав человека, нарушающее Конституцию можно принимать финансовым законом о бюджете ФСС, - нам непонятно. Но однажды нечто подобное уже удалось, когда таким же законом на очередной финансовый год был введен максимум пособиям по временной нетрудоспособности, и никто не подал в связи с этим фактом в суд, и поэтому вполне вероятно, повторение незаконной истории, но уже по более существенному для населения вопросу.

А как же женщины с детьми в этой ситуации дефицита и сокращения средств? Как известно, они получают ряд специальных пособий: по беременности и родам (на 2005 г. 16,5 млрд. руб.), на рождение (6,9 млрд. руб.), по уходу за больным ребенком, оплату отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет (6,2 млрд. руб.), пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности (0,8 млрд. руб.). Кроме этих пособий, существуют также расходы на некоторые формы социализации детей - детский загородный отдых, санаторное лечение, детский спорт. Общая линия на экономию и сокращение здесь, сказывается в том, что в лучшем случае выполняется задача сохранения и поддержки приблизительно на сложившемся уровне, хотя говорить о его нормальности в деле материальной поддержки семей с детьми, провозглашенной в программе обязательного страхования, нет речи. По идее, система призвана возмещать утраченный в связи с рождением ребенка и перерывом в трудовой деятельности утраченный заработок матери (или отца), и степень этой утраты и обусловливает норму поддержки. Но пока ни о каком возмещении ныне нельзя говорить: средняя заработная плата женщин в 2003 г. 4,5 тыс. руб., а пособие по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет - 500 руб. в месяц - в 9 раз меньше. Так что курс на снижение ресурсов страхования за счет ЕСН социально неоправдан и дискриминационен.

Проведенный гендерный анализ средств, направляемых на страхование по материнству, подтверждает неблагоприятные тенденции. В соответствии со статистическими данными, удельный вес женщин, занятых в экономике, в последние десятилетие снижается, то же и удельный вес застрахованных женщин в общей численности застрахованных работников, правда с меньшей интенсивностью (1997 год - 51,8%, 2003 год - 50,25%). Также снижается, хотя и незначительно, число случаев временной нетрудоспособности женщин в общем числе случаев временной нетрудоспособности (с 59,3% в 1997 году до 58,7% в 2003 году). Число оплаченных дней по временной нетрудоспособности в женском аспекте имеет такую же динамику: (в 1997 году - 62,0%, в 2003 году 57,7%).

Рассматриваемое в настоящее время предложение по введению с 2005 года оплаты пособий по временной нетрудоспособности в связи с заболеванием или травмой (кроме временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профзаболеванием) за счет средств социального страхования с третьего дня болезни, при сохранении оплаты больничных листов по уходу за больными детьми с первого дня, безусловно, изменит динамику. Указанный аспект отразится в оценке прогноза на 2005 год и расчетах бюджета Фонда социального страхования на этот период.

Так, число случаев временной нетрудоспособности женщин в общем числе случаев временной нетрудоспособности в 2005 году оценивается в 61,7 процентов. При этом, удельный вес расходов на выплату указанных пособий женщинам в общих расходах по выплате пособий по временной нетрудоспособности на протяжении 1997-2003 годах не снижался и составил оценочно 52 процента. В 2005 году с учетом нововведений доля указанных расходов может возрасти до 56 процентов. Но не потому, что женщинам стало лучше, а потому, что у мужчин увеличились ограничения.

Динамика 1997-2003 годов, (снижение числа оплаченных дней при сохранении удельного веса расходов, рост средней заработной платы женщин) дает возможность предположить, что размер выплачиваемого пособия по временной нетрудоспособности, будет постепенно приближением к среднему (с учетом более высокой заработной платы мужчин). Так, если расчетно в 1997 году среднедневной размер женского пособия по временной нетрудоспособности составлял около 84% от среднего по всем работникам, то к 2004 году это соотношение достигнет 92%. Но если сравнить непосредственно по полу, то разница в размере пособия между женщинами и мужчинами будет больше, чем по средней и составит 11%. Можно спросить, почему 11%, тогда как разница в зарплате 35%. Это объясняется порядком исчисления, который внешне гендерно нейтрален, но по сути больше ущемляет мужчин с их более высокими заработками: ограничение его размеров в 11,7 тыс. в 2003-2004 гг. (12 тыс. в 2005 г.) больше сказывается на них, что способствует определенному выравниванию положения полов в системе страхового распределения.

Для женщин фактически есть и еще одно преимущество - особый порядок оплаты временной нетрудоспособности в связи с уходом за больным ребенком. Отцы имеют такое же право, но практически мало им пользуются (как и отпуском по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет и т.п.).

В общем числе оплачиваемых дней по временной нетрудоспособности, доля по уходу за больными детьми составляет: в 1997 году 12,8% и 18,9% в числе дней временной нетрудоспособности женщин. До 2001 года указанное соотношение практически не менялось. Однако, начиная с 2001 года удельный вес числа оплачиваемых дней по данному направлению возрастает и составит, соответственно, в 2003 году 15,1% и 24,15%, в 2005 году 19,3% и 29,4 процента. Этот рост обусловлено повышением рождаемости, начиная с 2000 года, а в 2005 году - еще и изменениями в условиях и порядке оплаты больничных листков на базе неоплаты двух первых дней болезни для всех категорий, кроме лиц, получающих бюллетень по уходу за ребенком, где сохраняется прежний порядок.

Но в дальнейшем, исходя из демографических прогнозов, указанное соотношение не будет расти, а с 2007-2010 года даже пойдет на спад. Это обусловлено ожидаемым снижением рождаемости, начиная с 2006 года, исходя из неблагоприятной динамики количества женщин, входящих в репродуктивный возраст.

Расходы Фонда социального страхования РФ на выплату указанных пособий составляют соответственно в 1997 году в общих расходах по временной нетрудоспособности 9,2% (в женской заболеваемости - 15,6%), в 2003 году - 11,8% (в женской заболеваемости - 20,2%). Максимальный удельный вес прогнозируется в 2005 году 15,04% и, соответственно, в женской заболеваемости - 24,1%.

Вся эта информация и данные проекта бюджета Фонда социального страхования на 2005 г. позволяют нам построить конструкцию, необходимую для формирования гендерного бюджета за счет этого источника средств.

Следует отметить, что вопрос о выплате пособий по временной нетрудоспособности является пока полностью законодательно неотрегулированным, здесь приходится пользоваться старыми советскими актами, в том числе и ВЦСПС. Нужный проект закона, который называется "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти" принят в первом чтении в 2001 г. - и дальше тишина. Не имея закона, правительство, чтобы не преодолевать сопротивление депутатов Комитета по труду и социальной политики Госдумы, в котором сильно профсоюзное лобби, возражающее против уничтожения страховых прав работников, в том числе и с семейными обязанностями (но женские организации себя здесь никак не проявляют) правительство придумало обходной путь - все ущемления прав застрахованных, мужчин и женщин, осуществляет через финансовый документ, каковым является бюджет Фонда соцстраха. Ранее, начиная с 2002 г. таким способом ограничили выплаты по временной нетрудоспособности. Это ограничение распространили на оплату отпуска по беременности и родам, что фактически ревизовало норму о полной, стопроцентной его оплате, традиционную для СССР и России, и дискриминировало женщин в хорошо оплачиваемых сферах и профессиях, в коммерчески успешных предприятиях. Если бы НЖО обратились бы в Конституционный суд по данному поводу, то, конечно, выиграли и восстановили права беременной женщины-работницы в прежнем объеме. Может быть, в рамках нашего проекта "Гендерные бюджеты в России" попытаться это сделать, ибо одна из целей его - активизация женских организаций в отстаивании социальных прав?

Предполагаемая с 2005 г. невыплата соцстрахом в первые дни болезни коснется всех заболевших (кроме льготных категорий, типа чернобыльцы и т.п.) независимо от пола. А это означает снижение уровня жизни семей в один из острых периодов материальной недостаточности, откуда прямой путь к временной бедности, связанной с перерывом в получении заработка, что на практике выявляет наша технология гендерного бюджетирования и что требует выводов и мер.

Стоило бы организовать обсуждение НЖО проблем социального страхования, ибо женщины с детьми - самый заинтересованный слой общества в доступе к социальным услугам, предоставляемым в том числе обязательным страхованием. Это тем более актуально на фоне продолжающегося уменьшения численности населения, низкой рождаемости, национального нездоровья детей, с одной стороны, и объявленного намерения власти продолжать снижать ЕСН, несмотря на то, что все фонды (Пенсионный, Соцстраха, Медстраха) уже сейчас еле свели концы с концами. Дальнейшее сокращение ЕСН до 18 или 15% вообще "поставит крест" на системе социального страхования. Технология гендерной оценки свидетельствует, что такая позиция власти – антиженская, антиродительская, ибо женщины-матери - самая заинтересованная группа общества в развитии достойного современного социального страхования, что и понятно. К примеру, в фонде заработной платы женщины занимают менее 40%, а в выплатах пособий из ФСС, включая материнские - почти 75%.

Но особенно актуален разговор о пособии на детей в связи с объявленным международным сообществом и нами, как членом этого сообщества, курсом на борьбу с бедностью. Позорно для страны с профицитным (доходы выше расходов) бюджетом, исправной выплатой международных долгов, золотым дождем нефтедолларов и пр. иметь детей, живущих впроголодь.

Однако финансисты в последнее время яростно торгуются по поводу каждого миллиона, если он идет на социальные цели, где уж им решиться на нужные 22 млрд. руб., это же 0,6% доходов бюджета, это треть его перевыполнения и тому подобные неудобства. И кто сказал, что дети - приоритет?

Хочется напомнить, что в мире в данной ситуации есть вполне объективно выстроенные позитивные решения в пользу работников с детьми, исходящие из сущности современных экономических отношений. В этой экономической парадигме расходы на детей рассматриваются как органическая составляющая цены труда (цены рабочей силы), которую платит предприниматель работнику по договору найма. Уровень цены рабочей силы должен быть таковым, чтобы работник мог хотя бы по минимуму содержать себя и ребенка. Это содержание может доставляться соответствующими размерами заработной платы и страховыми выплатами, в том числе и на ребенка. Последнее существует во многих европейских странах: Бельгия, Греция, Италия, Франция, Португалия и др.

Таким образом, если назрела проблема усиления помощи государства детям (а она назрела, особенно для менее обеспеченных семей), надо воспользоваться мировым опытом. Раз есть работники с ребенком, труд которых оплачивается ниже прожиточного минимума, следует ввести для них либо специальную доплату ему к начисленной заработной плате, либо дать соответствующее страховое пособие за счет взносов работодателя, исходя из принципа: нет детей, нет рабочей силы. Тем самым будет решаться комплексная задача: вывод минимального заработка на прожиточный минимум, повышение оплаты труда бюджетникам с их низкими окладами и помощь семьям с детьми.

Но данной конструкции остается вопрос: как быть с объявленным курсом на снижение налоговой нагрузки на работодателя в целях стимулирования развития общественного производства.

Чтобы не допустить этих ухудшений для населения, но в то же время решить проблему уменьшения налоговой нагрузки на работодателя, целесообразно воспользоваться опять-таки зарубежным опытом. Необходимо провести страховую реформу, распределить страховые взносы между работником и работодателем, как это действует во многих зарубежных странах. В частности, в Бельгии из общего тарифа 24,87% платит работодатель, 13,7% работник, в Португалии - 23,25% составляет взнос работодателя и 11% - работника и т.д.

Что касается целевого тарифа на семейные пособия, то, к примеру, в Греции 1% от своего дохода платит хозяин и 1% платит работник из своей зарплаты. Можно и так, а можно и так, как во Франции и в Италии, где при разделении общего тарифа по сторонам трудового договора, страховой взнос на детей платит только работодатель, вероятно, исходя из общенациональной значимости отношения к подрастающему поколению и официальной ответственности бизнеса в данном отношении.

Можно возразить на это предложение о перераспределении страховых взносов, что наша заработная плата никак не соответствует европейской, что возьмешь с нашей низкой зарплаты, особенно женской, и в цене труда у нас еще со времен советских не заложен расход на обязательное страхование.

Ответ однозначен: рекомендуемая страховая реформа должна единовременно повысить заработную плату на процент страховых взносов, и затем сам работник будет обязан отвечать за их уплату и все последствия неуплаты. В бюджетном секторе эту перестройку сделать формально просто, начислить по ведомости и изъять по ведомости, в коммерческом посложнее, но и тут можно действовать через налоговые механизмы - либо повышай оплату, либо плати за прибыль. Но подобная страховая реформа - в интересах женщин и детей, а в конечном счете - в интересах нации в целом.