Гендерные вопросы бюджетной реформы

Гендерная экспертиза проекта Сводного доклада
"Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации)"

Несколько замечаний к проекту с позиций гендерного анализа.

1.

В соответствии с международными требованиям (в частности, Конвенцией ООН "О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин", Пекинской Платформой Действий, 3-ей Целью развития тысячелетия ООН) современное управление должно включать в себя гендерно обусловленные ориентиры. Но представленный проект практически игнорирует гендерную составляющую при оценке деятельности исполнительной власти. Выделение задач, связанных с гендерным фактором развития, ликвидацией дискриминации, решением остро социальных проблем, имеющих специфику по полу и возрасту, практически отсутствует. Простейшее доказательство: термин (или показатель с лейблом "женщины", "мужчины", "дети") составляет не более 5-6 позиций в многостраничном тексте, в том числе: продолжительность жизни мужчин с выделением сельских; доля детей, охваченных видами образования; доля асоциальных детей (инвалиды, сироты); младенческая смертность, - вот, пожалуй, и все.

Как известно, проблема равенства мужчин и женщин, отмечена во всех значимых документах ООН последнего десятилетия. Но в проекте она не обозначена вовсе, нет головного министерства, которое бы отвечало за продвижение в этой области. Вписать ее, вероятно, можно в цель 1.5. Обеспечение прав и свобод граждан (1.5.1. Обеспечение политических свобод граждан, 1.5.2. Обеспечение экономических свобод граждан, 1.5.3. Развитие институтов гражданского общества). Но, во-первых, из политкорректности следует, вероятно, воспользоваться формулировкой ООН о равенстве мужчин и женщин, что придает более конкретно-содержательный характер упомянутым "политическим и экономическим свободам" (где социальные права), непонятно, а во-вторых, необходимо назначить головное Министерство, если не отвечающего, то хотя бы отслеживающего состояние проблемы.

Предлагается цель 1.5 в следующем варианте: "Меры по обеспечению равенства, прав и свобод мужчин и женщин", в том числе - 1.1 "политических прав граждан, из них женщин", 1.2 "социально-экономических прав, из них женщин", 1.3 "развитие институтов гражданского общества, из них женских организаций". Выделить ответственное звено (может быть аппарат Правительства, или Минэкономразвития, Минфин, Минздрав и пр., которое отслеживало бы эту цель в развитии страны, включая систему бюджетных программ.

Показатели, реализующие цель (минимально):

1.1. доля женщин-депутатов в законодательных собраниях субъектов, в их руководстве, в Госдуме и Совете Федерации, в их руководстве, на высших постах исполнительной власти (государственной службы) федерального и субъектного уровня, доля женщин в руководстве корпораций (в том числе государственных или контролируемых государством);

1.2. индекс человеческого развития с учетом гендерной составляющей, соотношение в заработной плате мужчин и женщин, соотношение минимальной зарплаты и прожиточного минимума, напряженность на рынке труда по полу, безработные по полу, все и зарегистрированные, в том числе длительно безработные, коэффициент профессиональной сегрегации-дессимиляции (Минздрав), доля женщин охваченных программами образования, повышением квалификации и переобучения и коэффициент дессимиляции по полу в профессиональном образовании (Минобр), доля женщин в численности предпринимателей, среди получивших поддержку в развитии малого бизнеса, среди получивших кредиты в банках (Минэкономики), процент расходов на социальные программы в федеральном и региональных бюджетах и страховых фондах, из них на поддержку отраслей преимущественно женской занятости, на помощь семьям с детьми, на поддержку материнства и детства (Минфин);

1.3. число женских НПО и численность в них, индекс устойчивости НЖО, объем деятельности (акции, слушания, семинары, образовательные программы, доля НЖО в объеме социальных услуг, в государственном социальном заказе), участие в работе госорганов (контроль за выполнением законодательства и бюджета), наличие смешанных государственно-общественных комиссий в министерствах и ведомствах, развитие независимой гендерной экспертизы, число независимых гендерных мониторингов и исследований, женских информационных сетей, иные показатели активности гражданского общества (во всех министерствах).

2.

Понятно, что найти ответственное, головное ведомство по проблемам гендерного равенства непросто, поскольку сама проблема носит межведомственный, комплексный характер (а оценка деятельности таких структур в документе не предусматривается за отсутствием таковых). В результате рецензируемый проект практически игнорирует ту сторону управления, которая требует комплексности решений. Он построен исключительно на принципе специализации, когда каждое ведомство отвечает только за свое и никак не связано с работой остальных. Отсюда непонятно, как Минфин, Минэкономики и пр. будут заинтересованы в выполнении целей Минздрава, Минобразования, Минсельхоза и т.п., если их деятельность не сопряжена с показателями в области финансового или экономического регулирования, и, напротив, как Минфин и Минэкономразвития ответят за достижение социальных или иных, кроме их ведомственных, задач? Тем более, что здесь, не секрет, есть противоречие интересов. Так, Минфин вполне может укреплять рубль, сбалансированность бюджета (ведомственный интерес) как раз за счет экономии на социальных расходах (общенациональный интерес), а Минэкономики ограждать бизнес от из излишнего госконтроля (ведомственный интерес) счет снижения прав потребителя (национальный интерес) и т.д.

Таким образом, проект оказался весьма полезным для вывода о необходимости включить в него аспект сквозной ответственности по всем ведомствам за уже сформулированные Правительством приоритеты (в частности, по проекту его программы на 2005-2008 гг.). Кроме того, он еще раз подтвердил целесообразность иметь в архитектонике федерального управления межведомственные структуры, обеспечивающие комплексность решений в условиях специализированного разделения управленческих функций, и не требующих дополнительных затрат. Наше предложение - иметь межведомственную комиссию по улучшению положения женщин, детей и молодежи при Вице-премьере Правительства РФ, которая должна опираться в том числе на наличие соответствующих подразделений и специалистов, отвечающих за гендерное регулирование в министерствах, службах и агентствах.

3.

Остаются неясными функциональные, рабочие возможности проекта, которые, по определению, должны быть связаны с бюджетным планированием. Набор целей (у Минздрава - зачем-то "миссий") и показателей в основном носит чисто аналитический характер. Они касаются не только бюджетной но и коммерческой сфер отношений, и по ним затруднительно сконструировать принятый Бюджетным кодексом инструментарий - классификацию именно бюджетных расходов и номенклатуру собственно бюджетных программ.

Примеров много, возьмем некоторые, с позиций социальной ориентации. Как укладывается в бюджетный процесс задача Минздрава по росту реальных доходов, по увеличению продолжительности жизни. Или задачи Минфина по поддержанию макроэкономической стабильности и устойчивого социального развития (где в доле непроцентных расходов нет социального блока на это развитие, он объединен с расходами на управление, армию и пр.). Какова программа по увеличению эффективности налоговой системы, снижению жалоб на работу налоговых органов (видимо, она заложена в тезисе о снижении налогов, подозреваем, что больше всего ЕСН, что сведет на нет многие усилия Минздрава). Или в каких программах будут реализовываться задачи Минэкономики по количеству нарушений прав собственности в сфере корпоративных отношений (права собственности граждан забыты, в частности, в сфере социального и пенсионного страхования, как и в последних событиях), как будут программироваться инвестиции (если предусмотрено выделить оценку вложений в основной капитал, но не предусмотрено такое выделение для социальной сферы) и т.д.

Подобный перечень бесконечен, похоже, авторы старались записать максимум того, что знали по теме, независимо, можно ли это превратить в программно-целевое бюджетное планирование. Отсюда, для повышения рабочей составляющей документа предлагается не загружать его общими положениями, они обозначены в стратегических целях, а провести селекцию содержания сугубо на предмет пригодности к использованию в бюджетном процессе.

В связи с этим рационально было бы выделить, кроме показателей, перечень актуальных программ на 2006, а может быть, и на 2007-2008гг по каждому ведомству, будет соответствовать требованию эффективности управленческой работы, обозначенному в документе. Мы, со своей стороны, предлагаем, начиная с 2005 г., бюджетную программу "Движение к гендерному равенству", которая будет поддерживать выполнение Целей тысячелетия ООН и требования Европейской социальной хартии для России. В нее включить: меры по обеспечению сближения заработной платы учителей и медиков с работниками промышленности, по субсидированию национальной текстильной и легкой промышленности, по укреплению здоровья мужчин (развитие форм реабилитации наркозависимых детей и подростков), по финансовой поддержке женских общественных организаций и некоммерческих организаций, противодействующих домашнему насилию (перечень условный, он открыт для критики и предложений). Такая программа, кроме социальных плюсов, позволит приступить и к внедрению современной управленческой технологии, уже используемой в мировой практике, - "Гендерный бюджет".

4.

Поставленная в нашей экспертизе проблема эффективности социальной (гендерной) составляющей государственного управления, требует рассмотрения в представленном документе позиции об оценке деятельности федерального органа с учетом его воздействия и помощи региональному управлению. К сожалению, эта задача недостаточно просматривается в отраслевых социальных министерствах (Минздрав, Минобразования), а в общефункциональных министерствах (Минфин, Минэкономразвития) хотя и присутствует, но очень конкретно (у Минфина нет, к примеру, такого показателя как обеспеченность социальных функций по уровням бюджетов, а как без него судить о проблеме? Минэкономики вообще не интересуют пути снижения уровня социальных различий по регионам). Но после 122-ФЗ о перераспределении полномочий и местном самоуправлении просто невозможно оценить состояние социальных дел, национальных финансов без учета программно-бюджетной ситуации в регионах, на которые падают основные заботы в этом направлении (не говоря о том, что часть стратегических целей вообще выпадает из компетенции федерального управления, к примеру, сфера жилья).

Отсюда, хотелось бы среди критериев эффективности работы видеть оценку деятельности федеральных министерств, служб и агентств по их взаимодействию с местной властью в достижении поставленной цели.

Примерами здесь уже на 2006 г. может являться организация совместных на всех уровнях управленческих действий, касающихся: а) проблемных по безработице (в том числе хронической женской) региональные рынки труда, и б) проблемы обеспечения прав льготников - ветеранов труда, сельских учителей и врачей, детей-сирот за счет местных бюджетов. Обе проблемы крайне актуальны по социальному (гендерному) подтексту, исходя из центральной задачи бюджетных посланий Президента - борьбы с бедностью. И оценка степени взаимодействия центрального и регионального управления должна быть в большей мере включена в оценку деятельности федеральных министерств.

В экспертируемом проекте масса "белых пятен", просматривающихся при его анализе на базе гендерного подхода, что еще раз доказывает реальную востребованность последнего при получении качественной оценки принимаемых решений. Так, остается неясным, почему в систему Сводного доклада не включены такие важнейшие структуры государственного социального управления как государственные фонды социального страхования, тем более, что движение их средств признано Бюджетным кодексом частью бюджета и включено в конкретные статьи бюджетной классификации. В нашей финансовой системе просто нельзя себе представить, что оценки в области уровня жизни, социальных выплат и услуг и пр. при названных в Сводном докладе стратегических целях были бы определены вне деятельности этих фондов. Их доля колоссальна, это по истине "второй социальный бюджет". И должна быть дана оценка деятельности фондов (Пенсионного, Социального страхования, Медицинского страхования), их участия в конкретных программах государственных органов управления, каковыми, несомненно, фонды являются. Гендерная экспертиза особо обращает на этот вопрос внимание авторов проекта, ибо женщины с их потребностью в социализации услуг, в усилении государственного внимания к материнству и детству крайне заинтересованы в положительном развитии указанных фондов.