Эксперты о Федеральном бюджете-2005

Региональный бюджет - основа построения гендерного

Использование технологии гендерного бюджета, как известно, предполагает предварительную стадию изучения действующего в государстве бюджетного процесса. Только тогда мы сможем рассматривать бюджет как транспарантный (прозрачный) и вносить в него необходимые методологические и практические изменения.

Такое изучение, естественно, строится по уровням формирования бюджета - федеральный, субъектный и местный. В нашей работе "Гендерный бюджет - первый опыт в России" мы остановились на основных моментах схемы прозрачного бюджета на федеральном уровне и предполагаем, что эта часть работы специалисту известна, в том числе из главного законодательного источника, здесь - Бюджетного кодекса. Данная статья, базируясь на сказанном, имеет в виду остановиться на следующем методико-методологическом уровне работе - на рассмотрении необходимых элементов бюджета субъекта Федерации, что важно как для проекта ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" по Республике Коми, так и для остальных возможных в будущем его участников. При этом, естественно, значимые комментарии будут представлены на материалах пилотного региона проекта.

При этом есть в бюджетном процессе повторяющиеся механизмы и элементы, без которых никакая конструкция бюджета как специфически общественного института существовать не может. Это - используемые категории доходов и расходов, понятие их баланса, дефицита и профицита, налоговых и неналоговых доходов, расходных обязательств, конечного адресата бюджетных средств - бюджетного учреждения, форм финансирования (прямые ассигнования, дотации, субвенции, кредиты) и пр. Общими являются и принципы системы, в том числе:

• единство бюджетной системы Российской Федерации (единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение, ведения бюджетного учета и отчетности т.п.);
  
• разграничение доходов и расходов между уровнями управления (закрепление в соответствии с законодательством доходов и расходов по уровням бюджетов, и разграничением полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления);
  
• самостоятельность бюджетов (обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность и эффективность использования бюджетных средств, реализовывать налоговое законодательство, определять формы и направления расходования собственных средств, а также недопустимость исполнения расходных обязательств за счет средств бюджетов других уровней, введения в действие в течение финансового года изменений без решения о компенсации; недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов);
  
• равенство бюджетных прав субъектов и муниципальных образований (все, что происходит в бюджетных отношениях для субъектов и муниципалитетов, включая перераспределения сверху - вниз и снизу - вверх, предполагает равные для этих уровней власти походы и требования);
  
• полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (отражаются все обязательные поступления и безвозмездные и возмездные перечисления, все расходы; с учетом сроков и отсрочек);
  
• сбалансированность бюджета (суммарный объем конкретного бюджета по расходам должен соответствовать его доходам и поступлениям из источников финансирования его дефицита);
  
• эффективность и экономность использования бюджетных средств; (достижение заданного результата при минимизации средств);
  
• общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов (расходы бюджета не могут увязываться с конкретными доходами за исключением целевых средств);
  
• адресность и целевой характер бюджетных средств (бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, действия, приводящие к нарушению адресности являются нарушением и влекут санкции);
  
• достоверность (надежность показателей анализа и прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов бюджета);
  
• гласность (обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия).

Для темы о гендерном бюджете наиболее важными являются принципы эффективности, адресности, достоверности и гласности. Однако, чтобы их использовать, следует разобраться в базовых юридико-финансовых аспектах положения и функционирования региональных бюджетов, в число которых относятся бюджеты субъектов и мест.

В системе перечисленных принципов институт бюджета субъекта РФ, по определению, есть часть общей системы бюджетного регулирования, который обеспечивает образование и расходование средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов управления регионом в соответствии с полномочиями, предусмотренными законодательством об их распределении по уровням власти. Сходя из федеративного устройства России, субъектный бюджет выступает как зависимая от общефедеральных норм и правил, так и самостоятельная структура финансовых отношений. Зависимая, поскольку в стране существует единое экономическое пространство и только на федеральном уровне определяются налоги и другие платежи, формирующие доходы региона. Независимая, - поскольку есть собственная компетенция распоряжаться этими средствами исходя из конкретных потребностей населения территории в едином социальном пространстве страны.

Указанная взаимозависимость имеет в виду межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов с учетом неравномерности развития производительных сил, с одной стороны, и размещения населения по регионам - с другой (межбюджтные отношения). Пилотная территория проекта - Коми является одним из 10-12 бюджетопроизводителей в РФ, имея значительную промышленность по добыче сырья, востребованные в рыночной ситуаций сегодня - нефть, уголь, лес, и тем самым значительный налоговый потенциал. Так, в 2003 г., по данным Минэкономики, валовой региональный продукт Коми составлял на душу населения 83,62 тыс. руб. при среднем показателе по стране 79,96 тыс. руб. И по действующим правилам получаемые здесь доходы (налоги) от производства не достаются республике полностью, а в определенной части аккумулируются федеральным бюджетом в целях обеспечения федеративных потребностей и поддержки бюджетодефицитных территорий, которых в России большинство.

Об этом свидетельствует и налоговая система по уровням управления. В ней регионы получили право на следующие основные налоговые доходы:

1.Налоговые доходы от региональных налогов (норматив 100% сбора):

• налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог .

2 Налоговые доходы от федеральных налогов и сборов , (часть от общего сбора)

• налога на прибыль организаций (17,5 % из общей ставки в 24% или …%);
  
• налога на доходы физических лиц - (60% из ставки 13%);
  
• налога на наследование или дарение - (по нормативу 100 процентов);
  
• акцизы (по нормативу от 5% до100% в зависимости от вида подакцизного товара, в том числе на водку и пиво - 100%, бензин - 60%);
  
• налог на малый бизнес по упрощенной системе налогообложения (норматив 90%) ;
  
• налог на добычу полезных ископаемых по видам - от углеводородного сырья (нефть, газ) по нормативу 5% до 100% для общераспространенных ископаемых (песок, щебень);
  
• сбор за пользование объектами животного мира - (по нормативу 100 %);
  
• единый сельскохозяйственный налог (по нормативу 30 %);
  
• государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов и т.д.

Как видим, в региональные бюджеты не поступают отчисления от ряда крупных налогов федерального значения - налог на добавленную стоимость (НДС), единый социальный налог, таможенные платежи и др. Регионам достается только часть налогов на прибыль, акцизов, их собственные налоги (подоходный налог, на имущество, на малый бизнес, на землю и т.п.) разделяются ими с муниципалитетами. Таким образом, региональные налоги менее значимы, труднее собираются, и общие поступления в их бюджеты от налогов ниже, чем в федеральный бюджет (по данным Минфина, в 2005 г. доля консолидированных бюджетов субъектов регионов в налогах составит 42-43%, федерального - 58-57%, республика Коми в этом процессе относительного снижения не является исключением). Отсюда вытекает определенная особенность регионального бюджета в общей системе - его вторичность от федерального уровня (ранее в Бюджетном кодексе действовало соотношение 50:50, но оно было отменено). Налогово-бюджетная система сейчас опирается не на поступления от национального производства, во многом на доходы от внешнеэкономической деятельности, а также на платежи от природных ресурсов, которые в основном забирает федеральная администрация. Это не очень-то перспективный путь для развития регионов (а для Коми похоже тупиковый - по расчетам их Минэкономики в 2005 г. различия ВРН Коми против ВВП РФ либо станут минимальными, либо их не будет вовсе).

Но для понимания ресурсных источников управления на территориях, помимо сложившихся объемов производства собственных доходов и из перераспределения в пользу центра (или из центра), для субъекта РФ (республики, области) существенным вопросом является так называемая финансовая, бюджетная обеспеченность государственных функций, ибо речь идет все же о бюджетной системе. Последняя зависит от половозрастного состава жителей, условий их жизни, включая показатели установленных социальных выплат, бесплатных услуг, льгот и остальных бюджетных обязательств. И как раз пилот нашего исследования - Коми республика при более высоком производственном рейтинге по сравнению со среднероссийским, тем не менее, не имеет столь же высокой финансовой обеспеченности - она по РФ в 2003 г. составляла 37,8 тыс. руб. на душу, а по Коми - 38,06. Это значит, что изъятие результатов производства на территории находится на грани излишнего и впрямую ограничивает собственные источники на повышение уровня жизни, на решение социальных проблем населения республики.

Отсюда, межбюджетные отношения по регионам не могут исходить только из бюджетной обеспеченности - доходов бюджета на душу населения, не учитывая федеральные обязательства перед населением, единые для всех граждан страны, где бы они не проживали. И на свои обязательства федеральный бюджет выделяет каждый год определенные средства через фонды межбюджетных трансфертов (в 2005 г. их несколько - финансовой поддержки субъектов РФ, компенсаций, регионального развития, реформирования региональных и муниципальных финансов, софинансирования социальных расходов, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов территорий и пр.). Эта комплексная статья по функциональной бюджетной классификации обозначается разделом финансовая поддержка бюджетов более низкого уровня и в качестве адресатов имеет в виду как поступления в общую сумму доходов регионов, так и фондов обязательного социального страхования, формируя так называемый "бюджет расширенного правительства".

К примеру, через трансферты уровня федеральный бюджет предусмотрел 190 млрд. руб. на замену натуральных льгот на денежные компенсации для участников войны, инвалидов, чернобыльцев, детей- инвалидов, проходящих через Федеральный регистр льготных категорий в соответствии с законом 122-ФЗ о перераспределении полномочий по уровням власти, федеральный бюджет предусмотрел 190 млрд. руб. И Коми должны получить по каналам соответствующих фондов (Пенсионный, Соцстраха, Медстраха) порядка 2 млрд. руб., чтобы обеспечить соответствующие компенсации. Другой пример, федеральный бюджет выделяет средства на финансирование государственных обязательств в связи с закрытием особо убыточных организаций угольной промышленности в сумме 4,6 млрд. руб. Один из главных адресов здесь - город Инта в Коми, семьи горняков, которые должны быть трудоустроены, переселены в связи с закрытием шахт. Еще пример, федеральные трансферты Коми на детский отдых в сумме 20 млн. руб. и т.д.

Кроме того, в регионы должны поступать из федерального бюджета ассигнования на обслуживание федеральных организаций (армия, силовые органы, аппарат, вузы и пр.), расположенных на территории субъекта, осуществляемыми местными организациями (жилищно-коммунальные и т.п.). Надо сказать, что по Республике Коми федеральный бюджет в 2004 г. остается должен региональному.

В результате централизованного перераспределения финансовых потоков из региона и в регион, формируется объект бюджетного планирования субъекта. В Коми республиканский бюджет составит в 2005 г. 16 -17 млрд. руб. Это свидетельство еще одной специфической особенности института регионального бюджета - его транзитное положение в общей системе государственного бюджетирования, отсутствие позиции самообеспеченности. Функции, отданные законом региону не получают соответствующих средств, действует сложная система перераспределения с искаженными целями, которая ограничивает заинтересованность и возможности собственного развития у бюджетопроизводителей и снижается стимул к поиску собственного благополучия у бюджетополучателей с дефицитом доходов и повышенной долей перераспределяемых в их пользу трансфертов.

Такая конструкция снижает эффективность экономического регулирования потоков государственных средств по сравнению с моделью самообеспеченности и ее принципом опоры на собственные силы, что признано правительством России, объявившем о проведении межбюджетной реформы в составе административной реформы - передача полномочий, ранее бывших в совместном ведении, субъектам и местному самоуправлению. Однако, судя по заключению Счетной Палаты РФ, функции субъектов обеспечиваются бюджетами 2005 г. на 80%, а самоуправление - на 40%. Так что проблема остается, она не решена.

Для технологии гендерного бюджета это чрезвычайно важно, ибо касается социальных расходов, которые являются составной частью и специфическим объектом бюджетного финансирования, которые специфически выделяются в зависимости от проблем в положении граждан по полу, мужчин и женщин. Наиболее известные здесь - различия в оплате труда в образовании и здравоохранении с их преимущественно женской занятостью, бедность, пенсионное обеспечение, выплаты на детей, поддержки безработных, где также преобладают женщины, и т.п. влияют на политику расходов государства и, напротив, зависят от этой политики. В модели гендерного бюджета эта зависимость представлена как факторы- аргументы, когда речь идет о реальной гендерной проблеме и факторы- отклики, когда речь идет о принятых финансовых решениях в виде показателей конкретных расходов, прямо или косвенно меняющих сложившуюся ситуацию в проблеме. При этом, не так немного последствий бюджетных решений прямо влияют на гендерные пропорции или диспропорции, это в действующих общественных условиях - либо ассигнования по беременности и родам, на акушерство и гинекологию, оплату отпусков на кормление (для женщин) или ассигнования на воинский призыв (мужчины) и т.п. Пока, по действующей методологии все социальные расходы официально рассматриваются без учета пола получателя и пользователя как гендерной нейтральная группа бюджетных расходов по отраслям управления социальным блоком (образование, здравоохранение, культура и СМИ, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство).

Следует подчеркнуть, что социальные расходы в большей своей части всегда присутствовали в региональных бюджетах, поскольку непосредственно на территории больше отражалась жизнь населения, имеющая значительную конкретную специфику и не могущую априорно, формально определяться в деталях централизованно. Поэтому повышенная роль в социальном регулировании, - еще одна специфическая черта института регионального бюджета мы даже рискуем выдвинуть термин относительно этой части всей государственной бюджетной системы как о социофункционирующем бюджете, тем более, что с 2005 г. региональный бюджет окончательно становится главным источником расходов на социальные цели. Федерация оставила себе из всех взаимоотношений с населением только сферу начисления и выплаты пенсий, компенсации федеральным льготникам, содержание учреждений высшего образования, национально значимые объекты культуры, академическую науку социальное обслуживание силовых структур и федеральной государственной службы. Все остальное- ответственность региона, его мандат, и он должен иметь достаточные ресурсы в форме налогов и платежей, чтобы его обеспечить.

Но, увы, бюджетный процесс с учетом налоговых прав, предусмотренных для территорий на 2005 год, не решили эту задачу. В итоге всех перетрясок и переделок, проблема нефинансируемых бюджетов просто перестала быть "головной болью" национального правительства, а стала таковой для властей регионов (в первую очередь с низкими доходами), и таким образом, масштабы трансфертного перераспределения в стране, по сути, не уменьшились, как предполагалось бюджетной реформой. В итоге, для бюджетодефицитных субъектов и муниципалитетов мало что изменилось, а для бюджетопроизводящих и бюджетодостаточных положение не улучшилось, что заставляет сомневаться в эффективности займа Мирового Банка, полученных правительством на проведение этой реформы, с объявленной им целью - добиться самообесечения территорий их налоговыми источниками.

В результате, в Коми, откуда изымаются доходы в пользу центра и далее в пользу других субъектов РФ, к сожалению, межбюджетная реформа не реализовала шанс усилить стимулы к увеличению объемов поступающих в собственный бюджет налогов от производства товаров и услуг в целях расширения финансовой базы их социальных мероприятий, объективно имеющих гендерную составляющую. Более того, ФЗ-122 с передачей вниз дополнительных полномочий, ранее финансируемых Федерацией, осложнил ситуацию: во-первых, она во многом не сопровождалась передачей адекватных финансовых ресурсов, и, во-вторых, во имя сбалансированности бюджета потребовалась отмена ряда региональных социальных льгот, которых здесь действовали до того. И судя по проекту 2005 г., эта сбалансированность (даже не без потерь для некоторых сфер), республикой не достигается. Еще сложнее финансам субъекта будет в 2006 г., когда в полном объеме будут введены налоговые и имущественные права органов самоуправления.

На этом фоне формирование гендерных аспектов бюджета имеет в виду обеспечение ряда наиболее значимых направлений. В их числе:

• повышение заработной платы работников бюджетной сферы (учителей, медиков, социальных работников) на 20%. На 2005 г. на это предусмотрено 1,2 млрд. руб. В измерителях гендерного бюджета данная мера не позволит заметно улучшить соотношение в оплате в этих отраслях по сравнению с остальными (прогноз роста средней заработной платы в экономике в целом 16-18%), а, следовательно, и уменьшить разрыв в заработках женщин и мужчин;
  
• монетизация льгот для пенсионеров - местных льготников (ветераны труда и труженики тыла), где опять - таки большинство женщины и к тому же с более низкой пенсией, чем мужчины. На 2005 г. предусмотрено почти 1млрд. руб. на выплату устанавливаемых пособий для этих категорий (200 и 350 руб. в месяц), на лекарственное и санаторно-курортное их обеспечение, на установление пособий пенсионерам без звания, но с большим трудовым стажем, получающим пенсию за выслугу лет - врачи, учителя в том числе(150 руб.) и т.п. Однако замена представляется неадекватной, если местные власти не предоставят пенсионерам бесплатного проезда, будет прямое снижение и без того нищенского уровня их жизни;
  
• обеспечение закона по поддержке семей с детьми; здесь, к сожалению, сохранен размер 70 руб., хотя есть территории с районным коэффициентом 1,4-1,5, и это спорно в свете гендерного бюджета, Женской палате РК стоило бы поставить вопрос об этой несправедливости пособий на севере против пособий на юге, к тому же ряд российских регионов с низкой рождаемостью прямо увеличили пособие на рождение из бюджета субъекта.

Гендерно-ориентированными в пользу женщин мы называем перечисленные мероприятия исходя из их преимущественного, но все же косвенного влияния на положение женщин, работающих и проживающих в Коми. Эти меры отзовутся также и на положении мужского меньшинства, занятого в бюджетной сфере (ставки учителя или медика, как известно не дифференцируются по полу), на семейных мужчинах - отцах (дети, по закону, общая ответственность родителей); выплаты и льготы, естественно, не будут дискриминировать тех мужчин, которые имеют звание ветеран труда или труженик тыла, ибо льгота и выплата назначаются от наличия определенного статуса - и только.

Вместе с тем, конструкция гендерного бюджета предполагает нечто, что делается за счет средств бюджета для отстающего, проблемного в социальном отношении пола специально и непосредственно, каковым пока являются женщина, и особенно женщина в ее материнской роли.

На семинаре по проекту "Гендерные бюджеты в России" в Сыктывкаре (13-15 сентября 2004 г.) был выработан ряд предложений, на которых стоило бы настаивать Женской Палате при принятии бюджета республики. Среди них наиболее перспективным к принятию в текущем году, по нашему мнению, является создание программы по массовому медосмотру женщин, включая развитие передвижных форм оказания на базовых территориях медико-социальной помощи в женщинам по сохранению репродуктивного здоровья, чтобы активизировать и приблизить возможности обследования, оказания экстренной медицинской помощи непосредственно женщинам в детородном возрасте, работающим на производстве, проживающем в сельской местности и пр. По нашим оценкам, организация и начало внедрения этой программы стоит примерно10-15 млн. руб., часть средств могли бы дать работодатели и успешные муниципалитеты, исходя из направленности программы в их интересах.

Приложение

Таблица 1

*) по Федеральному закону на 2004 год профицит 83,4 млрд. рублей, факт 587,4 млрд. рублей, рост в 7 раз.

**) республиканский бюджет - доходы 15,8 млрд. руб., расходы-16,7 млрд. руб., дефицит-0,7 млрд. руб.

Таблица 2