Эксперты о Федеральном бюджете-2005

Основные особенности бюджетного процесса в 2005 году

А. Уточнение ряда позиций бюджета при передаче социальных полномочий регионам в соответствии в ФЗ-122.

1. До 1 декабря 2004 года субъекты Российской - Федерации должны принять законы о реформировании системы льгот в отношении ветеранов труда, тружеников тыла и пострадавших от политических репрессий, а также пособий семьям, имеющим детей. При этом уровень компенсаций и льгот указанным категориям населения в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-Ф3 не может быть снижен. В связи с этим, необходимо уточнить выделены ли соответствующие объемы средств, предусмотренные в консолидированном бюджете и бюджете субъекта Российской Федерации на финансирование компенсации и льгот указанным категориям граждан и достаточно ли их.

2. Важным является уточнение регистра граждан, которые имеют право на льготы как на федеральном, так и региональном уровне с разбивкой по бюджетам, из которых они будут финансироваться. Необходимо решить вопрос о создании информационных баз данных о гражданах, имеющих право льготы и о финансировании создания таких баз в регионах, поскольку в проекте федерального бюджете не предусмотрены дополнительные расходы на создание и функционирование организационных механизмов и информационных баз данных о гражданах, имеющих право на льготы. Есть, однако, исключение. В расходах федерального бюджета впервые предусмотрены ассигнования на содержание сети медико-социальных экспертных комиссий, устанавливающих инвалидность и степень утраты профессиональной трудоспособности, в размере 1 947,3 млн. рублей, которые в 2004 году осуществлялась за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

3. Анализ показал, что текущее и планируемое ресурсное обеспечение в социально-культурной сфере в условиях отсутствия нормативов финансовых затрат и четкого разделения расходных обязательств на действующие и принимаемые приводит к обоснованности сформированных проектировок расходов на передаваемые регионам учреждения. Так, в объем расходов федерального бюджета на 2005 год по передаваемым учреждениям образования не учитывались:

• индексация материальных затрат (8%);
  
• финансирование мероприятий по Федеральным целевым программам (ФЦП) в части адресных государственных инвестиций (ФАИП) по передаваемым объектам образования;
  
• льготы по оплате коммунальных услуг (только в сметах расходов ПТУ 19-ти из 89 субъектов Российской Федерации учтены данные расходы на сумму 7,7 млн. рублей);
  
• увеличение до 25% (15,9 млн. рублей расчетно) стипендиального фонда на оказание помощи нуждающимся студентам по передаваемым ССУЗ, обучающимся по очной форме обучения, в расчете на 8 месяцев 2005 года (статья 96 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год").

Как правило, объем всех передаваемых расходов должен быть не ниже показателя 2004 г. с учетом индексации на прогнозируемый в 2005 г. рост потребительских цен, из которого посчитан федеральный бюджет - 9%.

4. Целесообразно обратить внимание на наличие (отсутствие) просроченной кредиторской задолженности, в т.ч. по оплате труда и предоставлению федеральных льгот в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации, т.к. она не учитывалась при формировании расходной части бюджета на 2005 год. В регионах также есть просроченная кредиторская задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг федеральных учреждений, которую надо принять во внимание при определении субвенций на эту сферу. Она на 1 января 2004 года, по данным Минфина России, составила 4719,0 млн. рублей, что на 17,9% больше объема просроченной кредиторской задолженности на 1 января 2003 года.

5. Бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 г. № 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов, предусмотрены субвенции в сумме 3465,8 млн. рублей с распределением по субъектам Российской Федерации согласно приложению 20 к проекту федерального закона на 2005 год, которое в составе документов к законопроекту не представлено. Субвенции на реализацию указанного закона в связи с переводом льгот в денежную компенсацию в 2005 году предусматриваются в 3,1 раза больше показателя, предусмотренного в 2004 года на эти цели.

6. Проектом федерального бюджета предусмотрены субвенции для регионов на детский оздоровительный отдых в сумме 1,3 млрд. руб. Кроме того, регионы могут получить средства в сумме 59 млн. руб. на транспортировку к месту жительства детей, самовольно ушедших из дома.

7. Проектируется увеличение субсидий в 2005 году на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в части реализации программ местного развития и обеспечения занятости в шахтерских городах и поселков (2036,6 млн. руб.)

Однако соответствующее обоснование расчета финансовой помощи Правительством Российской Федерации не представлено. В связи с этим необходимо иметь свои региональные расчеты для обоснования размеров субсидий по этому пункту и по всем другим, где отсутствует обоснование Правительства .

Б. Изменения в межбюджетных отношениях Федерации и регионов с 2005 г.

8. В 2005 году оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации будет осуществляться из федеральных фондов, предусмотренных Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (189875,7 млн. рублей), Федерального фонда компенсаций (33108,6 млн. рублей), Федерального фонда регионального развития (64608,2 млн. рублей), Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (600,0 млн. рублей) и Федерального фонда софинансирования социальных расходов (7997,7 млн. рублей).

9. В связи с изменением бюджетной классификации Российской Федерации в 2005 году структура подраздела 1101 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" существенно изменилась. Фонд компенсаций сформирован в отдельный подраздел. Объем финансовой помощи бюджетам других уровней предусмотрен в сумме 267228,3 млн. рублей. По подразделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" предусмотрены в качестве финансовой помощи бюджетам других уровней расходы на международное сотрудничество в сумме 4304,2 млн. рублей. Указанные средства предусматривается направить бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию проектов финансируемых с участием международных финансовых организаций и правительств иностранных государств.

10. В 2005 году предусмотрена корректировка действующей системы распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Согласно проекту Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) на 2005 год, заложен тот же подход, что и в 2004 году - сопоставление налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставляемых населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации. В проекте Методики предполагается, что отношение среднедушевой добавленной стоимости, произведенной в регионе (ВРП), к аналогичному показателю по Российской Федерации равно отношению среднедушевого объема промышленного производства к аналогичному показателю по России. Однако, при этом не учитывается дифференциация доли промышленности в объеме добавленной стоимости по регионам., которая достаточно велика. При таком подходе в выигрыше окажутся регионы с низкой долей промышленности в добавленной стоимости и проиграют регионы с высокой долей промышленности.

11. В проекте Методики 2005 года индекс бюджетных расходов (ИБР) равен средневзвешенному из коэффициентов заработной платы, цен и стоимости ЖКХ (основных статей текущих расходов субъектов Российской Федерации в разрезе экономической классификации) и оценивается на основе экономической структуры расходов регионов, в то время как в предыдущие годы эта величина определялась на основе функциональной структуры расходов. Ранее применялся метод нормативных расходов по региону по отношению к среднему федеральному нормативному расходу на потребителя бюджетных услуг. С 2005 г. указанные нормативы исключены из методики расчета ИБР. Новый подход может привести к исключению из расчета части потребителей социально значимых бюджетных услуг (в частности, детей школьного возраста как потребителей услуг образования) и к снижению объема дотации регионам, в которых соответствующая численность превышает среднероссийский уровень.

12. При распределении объема фонда ФФПР между субъектами Российской Федерации на прогнозируемый год исключена его корректировка, исходя из объема фонда, определенного на предшествующий год (исключена практика применения расчетных "коэффициентов стабилизации").

В. Федеральные программы, инвестиции, кредиты.

13. В 2005 году по разделу 11 "Межбюджетные трансферты" предусмотрено финансирование по субъектам Российской Федерации 27 федеральных целевых программ, в том числе по подразделу 1101 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" — 3 и по подразделу 1103 "Фонд регионального развития" - 24 программы в сумме 51531,3 млн. рублей. Из программ, предлагаемых к финансированию за счет с федерального бюджета по подразделам 1101 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и 1103 "Фонд регионального развития", переработана с учетом включения специального раздела с индикаторами и показателями, отражающими эффективность и результативность хода выполнения программ по годам, только программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и на период 2015 года)". За счет средств федерального бюджета по разделу 1000 "Социальная политика" предусмотрено финансирование б федеральных целевых и президентских программ, включая 9 подпрограмм, в том числе и "Дети России" по всем прежним подпрограммам. Финансирование федеральных целевых программ в основном соответствует уровню 20О4 года, а также объемам, установленным постановлениями Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ.

14. В 2005 году инвестиционные расходы, передаваемые из федерального бюджета в субъекты Российской Федерации, предлагается осуществлять исключительно на условиях софинансирования по подразделу 1103 "Фонд регионального развитию" (далее - ФРР), размер которого предусматривается в сумме 64608,2 млн. рублей (17,6% от общей суммы финансовой помощи субъектам Российской Федерации) с распределением по субъектам Российской Федерации согласно приложению 21 к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2005 год, которое в составе документов к законопроекту не представлено. В сфере инвестиций в 2005 году ФРР предусматриваются расходы и на финансирование непрограммных мероприятий в сумме 13076,9 млн. рублей, или 20% от их общего объема, тогда как по программам, как указывалось выше, - 51531,3 млн. руб. или 80% капвложений.

15. При расчетах необходимо учитывать, что в отличие от предыдущих лет, в 2005 году предусматривается замена практики предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных ссуд на бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов с уплатой процентов в размере 1/4 ставки рефинансирования Банка России (если не предусмотрено иное). Исходя из потребности регионов в ресурсах на покрытие временных кассовых разрывов в ожидаемых объемах 2004 года, то дополнительная нагрузка на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по оплате процентов в 2005 г. составит около 390,0 млн. рублей.

Материал "Основные особенности бюджетного процесса в 2005 году" подготовлен экспертами проекта ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" Л.С.Ржаницыной и Н.И.Чекориной.

Авторы обобщили изменения межбюджетных отношений и основные направления анализа бюджетов, на которые необходимо обратить внимание в связи с новым разграничением полномочий между органами власти после принятия федерального закона №122-ФЗ от 22 августа 2004 года. В материале представлены коррективы, внесенные в методики расчетов, учитываемых при определении объемов оказания финансовой помощи субъектам РФ из федеральных фондов в 2005 году.

Участники проекта полагают, что представленные материалы помогут как при анализе федерального и региональных бюджетов, так и при разработке региональных бюджетов и обосновании заявок на получение помощи из федерального бюджета, особенно на финансирование социальных вопросов.

В материале использованы аналитические записки экспертов Счетной палаты.