Эксперты о Федеральном бюджете-2005

Экспертное заключение на проект бюджета 2005

Проект может быть кратко охарактеризован абривиатурой "три не": непрозрачный, неподготовленный, негуманистичный.

Аргументы:

1. Непрозрачность

Проект практически выступает как элитарный документ, доступный исключительно для очень узкого круга тех, кто его составлял. Это нарушает положение Бюджетного кодекса РФ об открытости бюджетного процесса для общества, известный в мировой практике как принцип прозрачности. Документ составлен по новой классификации, что, казалось бы, требует соответствующей информации в сопоставительном варианте, чтобы депутаты и эксперты могли бы отличить сущностные изменения от изменений в методах измерения. Только одна таблица доходов и расходов федерального бюджета в пояснительной записке приблизительно дана в необходимой для анализа форме, остальные - просто не доступны для аналитики в спрессованный по времени период принятия бюджета.

Особенно сужает возможности для обоснованных выводов отсутствие сквозных расчетов консолидированного бюджета (с учетом региональных бюджетов) и бюджета расширенного правительства (с учетом фондов социального страхования) по методологии 2004 г. Хотя сегодня, как никогда, происходят трансформации (перераспределение полномочий, пересмотр социальных гарантий, сокращение ЕСН), касающиеся каждого в населении, в которых следовало бы поглубже разобраться законодателям - не за счет ли социальных расходов происходит обеспечение оборонно- правоохранительных приоритетов.

Отсюда, на основе представленного проекта закона нельзя с уверенностью сказать, какие цели и как, насколько обоснованно обеспечивают бюджетные идеи на 2005 г. (приходится верить разработчикам на слово, что они оптимальные), одной - обеспечение сбалансированности доходов и расходов. Именно она как раз и является критерием оценки деятельности Минфина, судя по проекту постановления Правительства о показателях оценки работы центральных органов управления. Но все равно проверить качество сбалансированности невозможно. Нет давно обещанных объективных нормативов удовлетворения социальных потребностей, а то, что есть в этом отношении, внушает грусть (в частности, снижение в реальном исчислении подушевого норматива программы бесплатной медицинской помощи, 100% оплаты жилья населением при снижении нормы обеспеченности по проекту Кодекса с 18 до 15 кв.м. и пр.). Полагаем, что путем подобной примитивной экономии на социальных расходах (уменьшение расходов на образование, на социальную политику, на охрану здоровья) не трудно сбалансировать любые цифры. Тем более, что проектировки нередко даются в абсолютном выражении, а надо бы с учетом роста цен на товары (9%), тарифов на услуги (квартплата - на 21%).

В свою очередь для экспертов эта закрытость проекта не позволяет удовлетворить не только профессиональный, но и чисто корпоративный интерес. К примеру, из функциональной бюджетной классификации вообще исчезла строка "фундаментальные научные исследования и поощрение научно- технического прогресса", - первое очутилось в "общегосударственных вопросах" рядом с содержанием высших органов власти, второе, видимо, превратилось в отраслевые исследования, но по разработкам бюджета нельзя представить, что с ассигнованиями на науку в целом. То же - по любой позиции: непонятно, сколько стоят органы власти (причем в статью об органах власти не заложены расходы на аппарат обороны и национальной безопасности, а их функции по регистрации актов гражданского состояния и имущества - "в национальной безопасности" и пр.); неясно, что расходуется на милитаризацию, поскольку военные и силовики готовятся по строке образование, но частично лечатся по строке "национальная безопасность", а пенсии получают по строке "социальная политика", которой больше подходят ныне исчезнувшие из забот Федерации пособия на детей. В то же время в "социальной политике" нет расходов на ипотечно - накопительную систему для военнослужащих, на обустройство мигрантов (они в "национальной обороне и национальной безопасности"), на переселение шахтеров (почему-то в "национальной экономике") и т.д. и т.п. - найти логику в распределении расходов весьма не просто.

Утверждается, что нынешняя классификация соответствует международным требованиям. Но эти требования сформированы в координатах устойчивой, а не постоянно реформируемой экономики. Отсюда, предложение - в период реформ составлять бюджет в двух вариантах: использовать, наряду с международной, и национальную классификацию, более понятно для общества свидетельствующую о намерениях правительства.

2. Неподготовленность

Проект не отвечает на еще один главный финансовый вопрос - чем закончилась межбюджетная реформа, связанная с задачей самообеспечения социальных функций территорий: о ее окончании прямо заявлено в пояснительной записке к проекту закона о новом бюджете (стр. 33-34). Вопрос вопросов, поскольку Министр финансов заявил, что только 10 регионов из 89 производят 51% бюджетных доходов, и тогда насколько остальные справятся с практически полной передачей им социальной сферы.

Оценки Счетной Палаты показывают, что произведенные изменения в налоговых правах по уровням власти не обеспечило поставленную цель, бюджеты субъектов покрываются доходами примерно на 80% , а самоуправление мест - на 40%. Таким образом, проблема нефинансируемых социальных мандатов, которая постоянно беспокоила Президента в его Бюджетных посланиях, не решена, а просто передана с федерального на местный уровень. Пусть теперь ответственность за предстоящее снижение социальных прав и гарантий населению несут губернаторы и главы администраций территорий в пределах их финансовых ресурсов, ограниченность которых упоминается выше. Подобный негативный итог реформы должен был бы стать специальным предметом проекта, но такого не случилось. Более того, если ранее всегда в материалах бюджета присутствовал вариант распределения трансфертов по субъектам, теперь же, когда эта проблема крайне обострена в связи с передачей им полномочий, почему-то ничего нет по данному вопросу (к примеру, не видно распределения дотаций на сбалансированность социальных расходов). Говорят, материал будет представлен ко второму чтению.

Вывод один: центр не подготовился к практическому осуществлению данной меры, точно так же, как и регионы, несмотря на истекший год и бодрые заявления о готовности действий с ближайшего 1 января. Неготовность, безусловно, усиливается в связи с перетряской госслужбы, и это скажется на положении каждого гражданина, но в первую очередь на наиболее социально слабых: очень вероятно, что детям из бедных семей задержатся выплаты пособия, которые передаются из федерального на субъектный уровень и должны иметь конкретный источник уже с начала года и пр. Но больше всего волнений ожидает пенсионеров, поскольку до сих пор не анонсирован порядок выплаты компенсаций и предоставления соцпакета. Причем не только федеральные льготники ринутся в отделения Пенсионного фонда узнавать свое положение (ветераны ВОВ, инвалиды и др.-14 млн. чел), но и все остальные пенсионеры (более 20 млн. ветеранов тыла и труда, остающихся на региональном бюджете), которых пресса уверяла, что им будут платить новые деньги. Так будет, поскольку до сих пор ПФ пока не справляется даже с пересчетом текущих пенсий работающим пенсионерам, с мероприятиями по накопительно - страховой системе и др., а на обслуживание льготников не увеличивается численность работников - Фонд еле свел концы с концами в условиях сокращения ЕСН. Его дефицит, судя по проекту бюджета, всего лишь обещано возместить за счет превышения резервного фонда, который распухает до 719,5 млрд. руб. на 1 января 2006 г., а пока из своего федерального долга ПФ центр отдает скромные 2 млрд. руб. Между тем порядок цифр принципиально иной - снижение эффективной ставки ЕСН составляет из прогнозируемого фонда заработной платы в 5 трил. руб. составляет более 200 млрд. руб.

Но наибольшую тревогу заявление о завершении межбюджетной реформы вызывает проектируемое повышение оплаты бюджетников (врачей, учителей и пр.). В записке Минфина говориться, что оно проектируется на 20% для федеральных работников, размер повышения у остальных, зависит от финансов региона. Опыт показывает, что никогда введение новых ставок в социально-культурных отраслях не проходило без финансовой поддержки Федерации (на 2002 г. из фонда софинасирования дали дополнительно 13,7 млрд. руб., на 2004 г. - 10 млрд. руб. и сколько-то еще из перевыполнения доходов бюджета). И то, повышение тянулось месяцами, переходило ни следующий год в виде задержки заработной платы со стороны региональных бюджетов. Так, повышение на 20% с октября 2003 г. до сих пор (данные на 1 августа с.г.) выливается в задолженность бюджетникам в 3, 1 млрд. руб., в том числе 2,8 млрд. руб. за счет местных бюджетов. Цифра немалая для конкретных учителей и медиков из бюджетодефицитных и трудодепрессивных территорий.

Отсюда, предложение - если не могут поднять заработки, как того требуют профсоюзы учителей и медиков в 1,5- 2 раза, то хотя бы объявили о фонде софинансирования в целях обеспечения роста не ниже, чем для федеральных учреждений.

3. Негуманность

В целом бюджет 2005 продолжает стратегическую линию на экономию социальных расходов, он оформляет принципиальный отказ российского государства от политики обеспечения прав человека всем гражданам независимо от мест проживания и места работы. Поскольку теперь законодатели в регионах будут определять социальные нормы жизни своего населения в меру собственных финансовых возможностей и приоритетов руководства, то отныне население по социальным правам разделится, по сути, на три страты - высшая (федеральные служащие и жители больших городов), средняя (работающие в органах управления субъектов и жители областных центров) и низшая (все остальные работники и жители на местах). По нашему мнению, дестабилизирующая идея в условиях нынешней сложной по интересам и тенденциям обстановке и необходимости решать негативы не только силовыми, но и иными средствами.

Тем не менее, бюджет ей следует, и свидетельством этого является снижение доли расходов на социальные цели. Так, по данным Независимой газеты (от 23 августа с.г.), государство собирается потратить на социальный блок и повышение качества жизни на 2,4 пункта меньше, чем в 2004 г., в том числе на образование, социальную политику, жилищно-коммунальное хозяйство), тогда как средства на чиновничий аппарат возрастают на 1,3 пункта. Прямым подтверждением указанной тенденции являются и данные федерального бюджета, хотя сам он не выступает как ведущий источник социальных затрат на нужды населения.

На этом фоне наибольшее беспокойство вызывает положение низкооплачиваемых работников, малообеспеченных детей и пенсионеров. Несмотря на планируемое повышение минимальной заработной платы, проводимого, к сожалению, в условиях финансовой неопределенности, увеличивается налогообложение супернизких доходов, поскольку не повышается необлагаемый налогом минимум в 400 руб., взимаемый в том числе и с минимальной заработной платы- с вводимого в 2005 г. МРОТ в 720 руб. будут платить налог в сумме 28,6 руб. в месяц, что уменьшит и без того мизерную реальную прибавку к минимальным доходам.

Пенсионеры по базовой пенсии получают прибавку всего на 65 руб. (на 8,9 %), размер повышения пенсии не достигнет 80 руб., рост ее ниже, чем в 2005 г (10,7 в бюджете 2004 г. и 17,3% в 2003 г.). Вообще анализ бюджета показывает, что по законодательству практически исчерпаны каналы увеличения пенсий в принципе, хотя она возмещает всего 20% заработка при 40% по международным стандартам. Этих каналов два: индексация, роль которой сводится со снижением инфляции к мало значимым для пенсионной прибавки процентам и увеличение доходов ПФ, которые блокируются снижением ЕСН. Стоит подумать, как активизировать еще один путь - адаптации пенсий к прожиточному минимуму в базовой части и коэффициенту возмещения - в страховой. Это следовало бы записать в проекте закона, указать размер выпадающих доходов Пенсионного фонда и положение об их возврате из резервного фонда на целевую адаптацию в базовой части до прожиточного минимума и до нормативного коэффициента возмещения - в страховой части пенсии.

Дети теряют в нынешнем бюджете не только потому, что снижаются гарантии по их пособиям в региональных бюджетах, а также падает их реальное потребительское содержание в очередной раз на 9 % от железных 70 руб. в месяц (а всего за время их непересмотра - более чем на 63% из-за роста цен). Дети прямо теряют деньги, ранее даваемые им государством на детские спортивные школы (сумма 1млрд. руб., их больше не будет поддерживать Фонд соцстраха), льготы на проезд в санаторий (50 млн.) и по текущим расходам в федеральной программе "Дети России" (включая детей-инвалидов, сирот, безнадзорных и пр. и даже одаренных). Одна радость Фонд соцстраха прибавляет на лагерное содержание, но только на рост цены путевки, а не на больший охват отдыхающих ребят.

Хотелось бы обратить внимание на ухудшение положения работников, ибо оплачивать первые два дня по больничному листу рекомендуется непосредственно работодателям, включая оплату отпуска по беременности, по уходу за больным ребенком, что весьма грустно. Столь непопулярный шаг для Фонда соцстраха вынужден, поскольку Правительство не возвращает Фонду полный объем выпадающих доходов от снижения ЕСН. Практически так происходит и по Фонду медицинского страхования под утверждения разработчиков бюджета о заботе финансистов о детско-материнских приоритетах. Указанный приоритет по Фонду медстраха легко исчислить, если 6 млрд. руб., направляемые на нужды материнства и детства на 2005 г., разделить на более, чем 30 млн. детей, что даст 200 руб. в год или менее 17 руб. в месяц. Совершенно неоправданная политика при известных цифрах массового нездоровья детей. Невольно вспомнишь ужас детского доктора Рошаля по поводу проблем финансирования его знаменитой детской больницы, крайне актуальных ранее и тем более сейчас, после Беслана. А что говорить о сельских и иных малых больницах и прочей медицине, которая должна обслуживать население на деньги местного самоуправления.

Предложение. Учитывая, что детские деньги составляют в масштабах федерального бюджета крохи, повысить расходы бюджета и внебюджетных страховых фондов на материнство и детство до уровня, сложившегося в 2003-2004 г.г., полностью компенсировать снижение ЕСН с учетом справедливой индексации на инфляцию. Включить в программу " Дети России" особые средства на реабилитацию детей и подростков- жертв терроризма, а также средства на обеспечение безопасности детских учреждений от возможных рисков (террористические акты, охрана, пожарная безопасность и пр.). К этому фактически призывает и Президент страны.

4. Гендерный аспект бюджета

Отмеченное с нижение роли социальной направленностью бюджета априорно отвечает на вопрос о ситуации с его гендерной составляющей. Как и прежде, бюджет 2005 г. не содержит социальной классификации по группам населения, по которой можно достоверно определить изменения в положении мужчин и женщин на базе бюджетной политики. Ни в законе о поправках к Бюджетному кодексу, в законе о перераспределении полномочий, ни в самом проекте закона о федеральном бюджете на 2005 г., ни в официальном прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации нет гендерно ориентированных показателей и выводов, свидетельствующих о финансовом обеспечении политики равных прав и равных возможностей по полу.

Оценки, связанные с доходами и заработной, занятостью и безработицей, образованием, медициной, социальным обслуживанием и пр. представлены усредненными индикаторами, выступающими лишь косвенными свидетельствами в принятой системе гендерного анализа. Поэтому судить о мере вещей в этом отношении приходится в основном опираясь на косвенные доказательства.

Единственным продвижением государственного управления в искомую сферу социополовых отношений выступают данные о прогнозируемом некотором росте продолжительности жизни мужчин и женщин в составе населения в предстоящие три года (2005-2007). Но это всего лишь традиционное демографическое измерение проблемы, позволяющее судить о тенденции без объяснения факторов, среди которых не в последнюю очередь играет роль обычное старение населения, а не целевые меры по снижению суперсмертности мужчин в РФ в трудоспособном возрасте. К тому же прогноз не утешителен: и в ближайшие годы Минэкономики определяет сохранение тенденции на усиление разрыва в продолжительности жизни не в пользу мужчин: их дожитие, хотя и увеличивается, но незначительно и по расчетам на 2007 г не достигает такого принципиального рубежа как пенсионный возраст (соответственно 59,5 против 60 лет).

Однако и этот единственный пример, которому было уделено внимание в официальном прогнозе, сопровождающим бюджет, все же позволяет сделать серьезное заключение для общества. И даже он один свидетельствует о том, насколько может быть повышено качество аналитики в государственном управлении, если использовать гендерный подход в процессе принятия решений, в частности, в бюджетной политике.

Отсюда ясно, что практически то содержательное и инструментальное, что требуется для формирования системы гендерного бюджета, придется разрабатывать в инициативном порядке, включая специальную программу ПРООН и ЮНИФЕМ.

Указанная разработка, ранее предпринятая в исследовательском проекте Женской сетевой программой Института Открытого Общества в 2003 г. ( сейчас Институт социальной и гендерной политики), в настоящее время усложняется рядом обстоятельств, главное из которых - переходный характер 2005 года, в связи с:

• перераспределением полномочий бюджетов разных уровней (Федерации, субъектов, местного самоуправления), введением новых классификаций доходов и расходов в 2005 г. с его ролью переходного периода, в котором происходит выявление допущенных диспропорций, неизбежных в масштабах социальной реформы с учетом особенностей и условий России;
  
• перестройкой аппарата исполнительной власти, когда функции его сужены, а общественная самодеятельность, структуры некоммерческого сектора не задействованы нужным образом, не имеют практического места в управлении, поскольку идея гражданского общества не поощрялась властью в предшествующий период;
  
• фактической ликвидацией национального механизма по улучшению положения женщин и гендерного регулирования, особенно на федеральном уровне (ранее был институт ответственного вице - премьера, пока его нет), незавершенностью программ гендерной политики (подготовленная для правительства "Гендерная стратегия" не рассмотрена), сохранением определенной элитарности гендерного образования (оно недостаточно охватило именно тех, кто способен выступать ее модераторами - властные структуры, средства массовой информации).

Сложившаяся переходная ситуация диктует необходимость расширения работ по продвижению признанной мировым сообществом социальной технологии гендерного бюджетирования в процесс управления, как по методологии, так и по практическому моделированию и измерению.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что проекты, подобные "Гендерные бюджеты в России" стимулируют общественные инициативы и способствуют преодолению господствующего у власти негативного отношения к расходам на цели социального развития.

В России это очень востребовано, ибо пока приходится констатировать недальновидность бюджетную политику по минимизации (во что бы то ни стало!) социальных расходов. Ныне ее объясняют серьезностью ситуации с террором, задачей перераспределения ресурсов государства в пользу обороны и безопасности. Но будущий солдат или милиционер, мужчина или женщина, станет истинным защитником граждан, если с детства жил в семье с достаточными доходами, а не в бедной, асоциальной среде. Нужно хорошее образование, воспитание нравственности уже в детстве, возможность профессионального выбора на рынке труда, чтобы поступление на работу в армию или силовое ведомство было сознательным и ответственным, а не диктовалось отсутствием иных жизненных перспектив. В этом отношении социальная политика равенства прав и возможностей - база для формирования активных и ответственных членов общества.

А это требует вложений в социальную сферу, в человеческий капитал, в ликвидацию диспропорций и негативов в положении людей по полу, возрасту, социальному статусу и пр. В противном случае государственные средства будут все больше уходить на борьбу против тех, кто не в ладах с законом, постоянно рекрутируемых из неблагополучных слоев населения.