Эксперты о Федеральном законе РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ

О социальной составляющей
проводимой в России административной реформы

В настоящее время в России проходит масштабная конституционная реформа, которую обозначают как административную. В ее содержание входит:

• реформа федеративного устройства - уточнение компетенции по уровням власти (их три - федеративная, субъектная и местная) с сокращением роли центра и усилением роли субъектов;
  
  
• перестройка исполнительной власти (структуры правительства и всей иерархии органов управления, а также собственно аппарата - государственной службы);
  
  
• выделение из общей модели государства особого сегмента управления, не входящего во властную вертикаль - местного самоуправления;
  
  
• изменение бюджетно-налоговых отношений, призванное финансово оформить новое разграничение полномочий участников управления.

Таковы официально объявленные ее цели. Вместе с тем, есть и необъявленные, но чрезвычайно важные и принципиальные для судеб страны и положения населения. Это - вопрос о социальных правах граждан.

До сих пор они признавались как единые по всей территории страны. Но отныне они перестают быть таковыми. Их содержание и объем с 2005 г. определяются тем, где проживает гражданин и в юрисдикцию каких органов входят вопросы его жизнеобеспечения. Ранее схема была другой: где бы ни проживал человек, объем его прав устанавливался общефедеральным законодательством, а местная власть должна была обеспечить их выполнение как минимально обязательные требования. С 2005 г. определение этих прав в подавляющей своей части поручено региональному законодательству, исходя из финансовых ресурсов в бюджетах территорий.

В будущем году (2005 г.) управление социальной политикой из совместного ведения федеральных и региональных органов в основном передается на уровень субъектов Федерации (республики, области) и муниципалитетов (городские и сельские районы и поселения). За собой центр оставил только социальное регулирование условий жизни государственных служащих, военных и приравненных к ним категорий, их социальное обеспечение, а также объекты, находящиеся в федеральной собственности - вузы, Академия наук, музеи и театры общенационального значения. Из вопросов, касающихся всего населения, за собой Федерация оставила только пенсии, а также компенсационные выплаты, заменяющие впредь натуральные льготы отдельным категориям пенсионеров - (участники войны, инвалиды, пострадавшие в Чернобыле, жители блокадного Ленинграда). Все остальное - школы, первичное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, социальная защита детей, молодежи, социальное обслуживание инвалидов и пожилых, поддержка материнства, отцовства и детства, жилье, услуги транспорта, связи и т.п. отрасли и направления жизнеобеспечения полностью стало сферой ответственности на местах. Тем самым государство делает самый решительный шаг по уходу Правительства из сферы социальной ответственности за положение населения, предоставляя его собственным усилиям. Без обеспечения сквозных социальных гарантий от рисков рыночной экономики и обещанных Правительством минимальных социальных стандартов как сквозных гарантий для всех членов общества.

Такой подход по факту означает отказ от провозглашенной новой Россией модели социального государства, с его содействием равенству базовых шансов для всех членов общества, независимо от уровня доходов, пола, возраста и иных дифференцирующих категориальных признаков положения различных групп населения.

Иначе не скажешь, поскольку население попадает в некое социально структурированные поле, в котором его делят на три группы: население первого порядка - работники федеральных учреждений, жители столичных городов с наибольшими возможности и обслуживанием, исходя из степени финансовой доступности услуг. За ними по реальному рангу благополучия следуют жители областных городов, работники областных учреждений и организаций, где хуже ситуация, чем в зоне федеральной ответственности, но некий средний уровень все же имеется. Наконец, те, кто живет в районах, небольших городах, сельских населенных пунктах, то есть непосредственно на местах с их ограниченными ресурсами, ибо степень перераспределения средств здесь практически отсутствует, и население предоставляется само себе по принципу выживания по обстоятельствам. Понятно, что ресурсы каждой отдельной территории, которые она может направить на социальные цели, ограничены и весьма различны в такой сложной стране как Россия. И природные условия, и капитал распределены неравномерно, в частности душевые денежные доходы различаются в 12 раз (2003 г.).

В законодательной иерархии предложенная Правительством новация и меры по ее конкретной реализации противоречат (или ставят проблемы для реализации конституционных норм) Конституции РФ (статьи 7, 37, 39, 41 Конституции РФ) и национальным обязательствам страны - Декларации прав человека, Целям тысячелетия, Европейской социальной хартии и другим нормам международного права, утверждающих всеобщность и равенство прав и не дискриминационный их характер.

По справедливости, и сегодня также есть проблема фактических различий в распределении благ и услуг в стране. Но до сих пор у рядового человека, тем не менее, все же было конституционное право, подтвержденное федеральными законами, требовать от своих местных руководителей то, что в них предусмотрено, в том числе через суд. Ныне местные законодатели и администрация получили полную свободу самостоятельно определять социальные права свои жителей, исходя из собственных пристрастий и финансовых возможностей конкретной территории. А разброс в этих возможностях чудовищный: по информации Минфина, 10 - 15 регионов - субъектов Федерации производят 51% бюджетных поступлений, тогда как остальные - всего 41% от общей суммы.

Несмотря на указанную проблему, переход к полной социальной ответственности регионов не сопровождается надлежащим перераспределением средств на исполнение переданных расходных полномочий. По анализу проекта бюджета на 2005 г. лучше всего по-прежнему расходные полномочия будут обеспечены доходами в федеральном бюджете - на 110 % , тоже соотношение доходов и расходов в бюджетах субъектов составит 80%, а для местных указанная пропорция оценивается на уровне 40%. Причем произошел необъяснимый парадокс - больше всего функций передано субъектам, но их доля в консолидированном бюджете РФ снижается до 42-43% против 44% в текущем году за счет перераспределения в пользу центра налога на прибыль и др.

Получается воспроизводство проблемы так называемых нефинансируемых мандатов, которая вызывала постоянные нарекания в Бюджетных Посланиях Президента и во многом привела к реформе, но уже не на уровне центра, а на уровне территорий. И в этом смысле население не выиграет от децентрализации управления в социальной сфере и его приближения к местным проблемам. Классический пример в этом отношении - для основной части пенсионеров - ветеранов труда, не включенных в обеспечение федеральным бюджетом (их более 20 млн. из общего числа льготников в 32 млн.), которые надеются на рекламируемые Правительством денежные компенсации взамен нередко отсутствующих на местах натуральных льгот, ничего не измениться, для них как не было денег в регионах, так и не будет. Напротив, для всех есть риск увеличения местной налоговой нагрузки за социальные услуги (медицину, обучение, жилищно-коммунальные услуги, обслуживание детей и пр.) на основе разрешенного законом о местном самоуправлении самообложения. Перспективы реального местного самоуправления ограничены в России уровнем жизни - доход на душу населения в России сейчас 200 долл. в месяц и половина населения не имеет нормативного минимального потребительского бюджета (включающего кроме минимума питания и одежды, еще и социальные расходы на образование, медицину, лекарства и т.п.),

Но особенно пострадают социально слабые категории, малообеспеченные, женщины - матери с маленькими детьми, одинокие пожилые граждане и т.п. Они, как известно, в наибольшей степени заинтересованы и нуждаются в социализации, в государственной поддержке в сложной жизненной ситуации. Но этого как раз и не происходит на базе новой модели децентрализованного социального управления.

Но не меньшие проблемы ожидаются не только в сфере социального обеспечения, но и в трудовых отношениях. Правительство отказывается от федеральных гарантий для работников бюджетной сферы (по которым учителя, врачи, социальные работники не могли иметь за один и тот же труд разные ставки оплаты, им не могли платить ниже, а сейчас смогут). Размеры районных коэффициентов и процентной надбавки к заработной плате в одной и той же местности будут различаться в зависимости от финансовых возможностей властей для бюджетных учреждений или от желаний работодателя для коммерческих организаций . Для работающих и членов их семей ухудшается социальное страхование из-за производимого с 2005 г. сокращения единого социального налога, направляемого на финансирование медицины, сокращаются выплаты по болезни, на рождение ребенка и пр. Массовые протесты населения вызвали меры по замене натуральных льгот для пенсионеров денежными компенсациями. Льготы по официальным данным стоили 3 трилл. руб., а правительство намечает компенсационные деньги в размере только 170 млрд. руб. К тому же положение самой массовой категории льготников - ветеранов труда, а это, как правило, пожилые женщины, по-прежнему отдается в ведение территорий, а там, как ничего толком не получали, так, видимо, и не будут получать.

Подобные изъятия прав работающего населения вообще не должно бы входить в формат проводимой административной реформы, которая предполагает командные отношения по вертикали подчиненных структур, тогда как отношения государства, бизнеса и наемного труда выступают как договорные и партнерские.

Но видимо, главная идеологическая установка действующей команды принимающих решения не связана с парадигмой всемерного внимания к проблемам труда как решающего источника развития. Более того, при нынешней перестройке Правительство ликвидировало Министерство труда как самостоятельное ведомство и его функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития. Уже такая абривиатура свидетельствует об избранных приоритетах, в составе которых в социальной политике - максимальная экономия на социальных расходах, максимальное сокращение социальных услуг и государственной поддержки. Более, чем странная политика в условиях профицита бюджета, поставленной задачи удвоения экономики и выполнения задачи борьбы с бедностью - в России масса экономических бедных, а среди них - работающие женщины с детьми с низкой заработной платой, недостаточной на жизнь.

Судя по международному опыту, решить все эти задачи невозможно без оптимального учета социальной, в том числе гендерной компоненты. В условиях децентрализации управления должна бы возрасти роль общественных организаций, включая женские. Для этого нужны не только слова Президента о важности гражданского общества, гражданских инициатив, но и поддержка их деятельности со стороны власти. Пока же картина печальна: ликвидирована Комиссия по положению женщин в РФ при Заместителе Председателя Правительства, Круглый Стол женских неправительственных организаций при Минтруде. Есть, правда, некоторые обещания о возрождении Комиссии по гендерному регулированию, но на более низком уровне - при Министерстве здравоохранения и социального развития. Пока же в одном из его департаментов оставлен только один специалист по проблемам социального равенства, да и акценты работы этого департамента специфичны. Он называется "Департамент медико-социальных проблем материнства, детства и семьи". А медико-социальная помощь, всегда имела в виду только социальные болезни, а не проблематику социальных диспропорций в положении мужчин и женщин. Похоже, многое придется выстраивать вновь.