Приглашаем к обсуждению. Материалы экспертов

Социальные аспекты административно-бюджетной реформы в России: льготы ветеранам и инвалидам

В ходе проходящей административной реформы перераспределения ответственности по уровням власти в центре общественного внимания оказался вопрос о реформе льгот, предоставляемых ныне пенсионерам в виде бесплатных услуг за счет бюджетных средств. Действующая система услуг и скидок предоставлялась примерно 34,5 млн. чел. (33 млн. пенсионеров - ветеранов войны и труда, 4,2 тыс. Героев СССР и России, 9,9 млн. инвалидов, 0,6 млн. детей - инвалидов, 1,4 млн. лиц, пострадавших от радиации ("чернобыльцы") и некоторых других). Эта система услуг и скидок включает: бесплатное предоставление лекарств, бесплатный проезд, санаторно-курортный отдых, скидки на квартирную плату и оплату коммунальных услуг, за пользование телефоном и т.п.).

Чтобы предоставлять эти льготы была создана соответствующая инфраструктура обслуживания, приняты нормативные акты и инструкции для пользователя, включены средства в статьи бюджетов на всех уровнях управления и система взаиморасчетов с производителями услуг, созданы специализированные учреждения (к примеру, аптеки, работающие только по бесплатным рецептам) или выделены квоты в общих структурах, обслуживающих население (в санаторно-курортных учреждениях) и пр.

Привлекательной в этой системе была несложная процедура оформления прав пользования для конкретного пенсионера в основном через органы социальной защиты населения, постоянно, на местах, медицинские и местные жилищно-коммунальные организации в зависимости от вида получаемой льготы. В большинстве случаев процедура оформления права на пользование было несложной, в основном требовался документ, подтверждающий принадлежность к определенной законом группе пенсионеров, рецепт на лекарство, если в нем возникала нужда. Для бесплатного проезда достаточно было предъявления пенсионной книжки или свидетельства об инвалидности, рецепта при получении лекарства. Никакого сбора многочисленных справок не требовалось (как, например, при получении помощи по бедности или детского пособия для малообеспеченных детей или жилищной субсидии). Для его оформления пользователю соответствующей категории достаточно было предъявить в указанных структурах официальный документ, свидетельствующий о его принадлежности к одной из определенных законодательством категорий. Подобный подход к предоставлению социальной услуги по категориальному признаку, который не требует контроля над доходами (заполнения личной декларации многочисленных справок из разных источников), способствовал чувству социальной защищенности, сводил к минимуму зависимость от чиновника. Порядок получения был заявительным: если Вы не оформляли соответствующим образом Ваше право на льготу, то Вы ею практически и не пользовались, это решал сам гражданин. Оставалась свобода выбора, которой очень часто не пользовались пенсионеры, имеющие высокие доходы. Если высокообеспеченный пенсионер пользовался своим автомобилем, то ему, естественно, не нужен был бесплатный проезд на городском транспорте, если необходимое лекарство было супердорогое, то такового не было в списке бесплатных рецептов, если он ездил на курорт за свой счет в сезон и дорого, то он не претендовал на путевку в скромный российский санаторий и пр. Так что система натуральных льгот по контингенту пользователей была ориентирована на малообеспеченных и среднеобеспеченных пенсионеров.

Недостатком действующей системы льгот была ее неупорядоченность. Во многих отраслевых федеральных законах, а не только специализированных, в каждом из регионов могли быть приняты свои нормы в дополнение к федеральным, в каждом из них они реализовывались в зависимости от финансовых возможностей территорий. Однако, поскольку права на льготы были установлены федеральным законодательством, федеральный бюджет был обязан через трансферты территориям и через специализированный внутрибюджетный фонд компенсаций повсеместно поддерживать обеспечение установленных федеральных мандатов, хотя расчеты показывали, что значительная часть их все же финансово не обеспечивалась. Кроме того, было противоречие в наборе получаемых льгот для пенсионеров, проживающих в различных по состоянию быта населенных пунктах: в городе есть телефон, и есть поэтому льготы за телефон, в селе нет телефона – и нет данной льготы, в большом городе лучше с медицинским обслуживанием, можно получить при прочих равных условиях лекарство, в малом городе, отдаленной местности, где в пешей доступности нет медицинского учреждения - этот вид практически также не действует.

Однако не эти недостатки раздражали Правительство в этой системе. Власть раздражал разрыв между юридически оформленными правами пенсионеров и тем, как они реально материально обеспечивались бюджетными средствами. Появилась проблема так называемых нефинансируемых Федерацией социальных мандатов, которые должны были в обязательном порядке обеспечивать на местах, не имея достаточно средств на эти цели. А Правительство не считало социальную сферу приоритетной и растущие в последнее время расходы распределяло на иные цели - на управленческий аппарат, армию, внутреннюю безопасность, на выплату внешних долгов, а не на нужды социальной политики, социальной поддержки населения. Кроме того, сама идеология натурального распределения доходов была неприемлема для действующей управляющей команды, которая считала "монетизацию" всех экономических отношений обязательным признаком рынка. Недовольство высказывали и чиновники Минфина, которым было сложно проверять использование бюджетного финансирования по отчетам о фактически полученных разнообразных услугах, нужен был дополнительный контроль, дополнительный штат контролеров, изучение сложной отчетности, были подозрения о ее фальсификации, чтобы получить неоправданные средства. Возражала также местная администрация бюджетодефицитных городов и поселков, не способная возместить расходы местного транспорта, жилищного хозяйства, что нередко ущемляло интересы работающего населения, пользующегося всем этим платно.

По перечисленным причинам Правительство ныне предложило реформировать льготы. Разумно было бы их упорядочить, ликвидировать сложившиеся проблемы в этой сфере, добавив финансирование федеральных мандатов региональными бюджетами. Так первоначально и была задумана реформа льгот в сочетании с межбюджетной реформой, призванной так распределить их налоговые возможности, чтобы полностью обеспечить те функции, которые поручены регионам.

Однако в окончательном варианте была принята иная схема. Прежде всего, было уничтожено единое правовое поле: численность льготников была поделена на две группы. А) федеральных иждивенцев (за них будет отвечать федеральный бюджет, где расходные полномочия обеспечены в 2005 г. на 110%) и Б) иждивенцев субъектов Федерации (областей, краев и республик, бюджеты которых обеспечены на 80%). Тем самым появились привилегированные льготные категории (участники и инвалиды войны, инвалиды от общих и профессиональных заболеваний, дети – инвалиды, лица пострадавшие от радиации, пережившие блокаду Ленинграда) и все остальные (ветераны трудового фронта, ветераны труда, жертвы политических репрессии, сюда же попали дети- сироты и оставшиеся без попечения родителей и пр.), само право на социальную поддержку не безусловно, как раньше, определяется законами регионов в зависимости от их финансовых возможностей.

При этом для федеральных иждивенцев натуральные льготы предложено заменить на фиксированные денежные выплаты, размеры которых Правительство уже определило на 2005 г. и в дальнейшем будет индексировать на рост цен. Для региональных ветеранов оставлена свобода принятия решений - какие льготы, их объем, вид и т.д. устанавливается региональным законодательством.

Все это вызвало колоссальный резонанс у населения по ряду причин. В их числе: есть ли необходимость в условиях профицита бюджета менять положение социально слабых категорий (пожилых и больных людей); почему реформа льгот не имеет в виду высшие эшелоны власти? Все это продолжается обсуждаться сегодня в средствах массовой информации в многочисленных обращениях к Президенту, на митингах, в заключениях экспертов.

Одно из таких экспертных заключений приводится ниже.

1. В законодательстве то, что у нас принято называть" льгота" есть определенное право, которое превращено в государственную гарантию. По экономическому смыслу она есть форма натурального распределения доходов, дополнительных к действующим низким основным выплатам, не обеспечивающим нормальных стандартов жизни. В нашем случае - это дополнение к пенсии, которая в массе своей ниже цивилизованного прожиточного минимума. Если по международным нормам (Конвенция МОТ № 102, Европейская социальная хартия) минимальная пенсия должна составлять 40% от заработка квалифицированного работника, то у нас она немного более 10%, и даже по средней не достигает 30%. При таких пенсиях натуральное распределение есть форма выживания, и до того, как пенсии не станут достаточными, без подобных дополнений не обойтись. Исторически их назвали льготы, поскольку была часть пенсионеров, их не получающая. Но в действительности оказалось, что льготников больше, чем нельготников, да и последние, хотя и не проходили по федеральному законодательству как таковые, тем не менее, имели на местном уровне какие-то преимущества (к примеру, по пользованию автобусом, троллейбусом). Кстати, семантически слово "льгота" означает "преимущество", а по существу это – система бесплатного государственного обслуживания пожилых и инвалидов.

2. Почему в натуральной форме так называемые "льготы" (а на самом деле дополнительные доходы нетрудоспособных), несмотря на известные недостатки все же пока рациональны? Потому, что они - самая высокая степень адресной социальной помощи, на которой настаивает Правительство в своих Основных направлениях социально- экономического развития на долгосрочную перспективу. Они обеспечивают прямую связь между нуждаемостью в благе и его получением: нужно лекарство - получи лекарство, нужен санаторно-курортный отдых - получи его, нужен проезд на городском транспорте - езжай по праву, есть потребность оплатить жилье, электричество, телефон - то же есть право, и т.п.

З. Денежные компенсации, в отличие от натуральных поступлений, не носят столь же прямого адресного характера. Деньги - всеобщий эквивалент, тратятся как угодно и на что угодно. Если наш пенсионер нуждается буквально во всем, ибо 30-40% пенсионеров не имеет прожиточного минимума, да и он крайне невысок (1,6 тыс. в месяц в 2003 году), то пенсионер может деньги проесть, залатать дыру в крыше дома, помочь безработным детям - (лучший вариант), а то и пропить (худший, но жизненный вариант). В результате, деньги ушли, а потребность остается, и человек окажется без лекарства, без зубного протеза, что угрожает здоровью; может поехать бесплатно, и будет конфликт с властью (контролер на транспорте - представитель власти) и пр. К тому же при денежных выплатах предлагаемый порядок ежемесячных выплат неудачен, - получается временной разрыв между потребностью и потреблением - копить, что ли надо на острый период заболевания, когда понадобится лекарство? Учитывая физиологическую особенность контингента – сниженную дееспособность, деньги особенно могут быть не выгодны для одиноких граждан с ограниченной активностью: в селе, малом городе важно иметь дрова, иначе придется приплатить за усилия тех, кто их купит и доставит на дом. С лекарствам для диабета, рака и пр. - еще сложнее, они дороже предусмотренных выплат и т.д.

4. Натуральные льготы гарантированнее, чем денежные, в условиях инфляции. Сомнительна предлагаемая индексация компенсаций - цены растут различно по видам услуг, набор их у каждого свой, а индексация проводится по среднему показателю роста цен по региону, что он может не совпадать для данного места жительства пенсионера: тарифы на ЖКХ – зона местной ответственности. Единственным преимуществом денежной компенсации - ее можно по суду истребовать, тогда как льготу (услугу, обслуживание) вытребовать сложнее. Но это усложняет как раз положение властей, судя правоприменительной практике.

5. Льготы не есть только российское явление, они действуют и за рубежом. Стоит задуматься, почему США с их рынком и богатством, тем не менее, не отказались от натуральной помощи (продовольственные и жилищные ваучеры, бесплатная медицина для ветеранов и пр.). В 90-е годы бюджетные расходы на продовольственные талоны и другую адресную социальную помощь семьям составили порядка 100 млрд. долл.

6. О размерах компенсаций. Не озвучена нормативная корзина (лекарства, проезд, телефон, протез), из которой рассчитана компенсация, идут только разговоры о свободе выбора, а надо бы определить, что бенефициарий (получатель выплаты) в среднем может получить в наборе сейчас и в компенсации (и лекарства, и проезд, и телефон, и пр.). Эти размеры заранее считаются полностью достаточными на очень странных основаниях. Блага за счет компенсаций будут, по словам министра здравоохранения и социального развития М. Зурабова, покупаться на оптовых, более низких условиях. Он публично говорит, что договорился с железнодорожниками, заключит договора с фармфирмами (а розница?) и т.п., но никакого законодательно прописанного механизма это подтверждающего нет. Однако напомним о нашем недавнем опыте, в частности, когда бывший вице-премьер В. Матвиенко пыталась ограничить розничную надбавку к оптовой цене лекарства (30%), - и ничего не вышло. К тому же, финансирование для всех без исключения проездного железнодорожного билета в 40 руб. может оказаться дороже для бюджета, чем по действующему порядку возмещения проезда по факту. А что с городским транспортом (в Москве поездка 10, руб. их в прожиточном минимуме 20, т.е. уже 200 руб.) и с кем тут будет договоренность? И вообще предлагаемый министром новый механизм так называемого социального пакета, где все же оставляется часть натуральных льгот под давлением общественности и ряда депутатов отсутствует в рассматриваемом проекте и существует чисто пропагандистки.

7. Любое мероприятие среди пенсионеров процессуально означает масштабную катастрофу, ибо 39 млн. пенсионеров и инвалидов одновременно пойдут в органы соцзащиты, чтобы как можно быстрее оформить свои компенсации - жить-то надо здесь и сейчас. Причем, как будут справляться соответствующие органы, мы видели недавно, когда пенсионный персональный учет накопительных пенсионных счетов не справился с менее сложным - рассылкой гражданам "писем счастья". А здесь живые, нередко больные люди. Будет масса стрессов, возрастут расходы на здравоохранение, на погребение, но видимо, старшее поколение власти не жаль.

8. Расчеты. Подсчет численности по проектам говорит о 34 млн., хотя всех пенсионеров 39, значит судьба 5 млн. (видимо, не получающих федеральные льготы по законам о ветеранах и инвалидах - проезд, например) вообще не обозначена. Такое впечатление, что подсчет ведется только по законам об инвалидах и ветеранах, а где все остальные (дети, студенты, медики, учителя и т.д.)? их не видно, они не сконцентрированы, хотя бы, чтобы понятно было законодателям. Министр Зурабов публично сказал, что достоверного учета численности льготников практически нет. Но известно, что один человек получал несколько льгот и по финансовому учету в разных организациях он мог пройти несколько раз; с другой стороны, были пенсионеры по старости, которые имели право на инвалидность, с третьей - учет, как правило, был без армии, МВД, ФСБ и пр. Законодателям необходимо иметь прозрачный расчет по всем позициям, включая ветеранов труда, а то по ним вообще нет средней нормы компенсации (в первом варианте проекта - 120 руб.). Отсюда, если численность определена по видам льгот, то она завышена , и можно при новом порядке сэкономить бюджет - больше одной компенсации в фиксированном размере одно физическое лицо не получит. С другой стороны, если недоучет получателей , в том числе и ветеранов труда, то вообще компенсаций не будет.

9. Коэффициент возмещения компенсацией бывших льгот. Известны старые подсчеты на 3 трлн. руб., с помощью которых пугали Президента нефинансируемыми мандатами. Поэтому, следует в нынешние 170 -190 млрд. руб. сопоставить с прежними расчетами, чтобы понять правду. Если же прежняя официальная информация была неверна, то должен же кто-то персонально отвечать за дезинформацию на верх, влияющую на принятие судьбоносных решений.

10. Самое плохое - в принципиальной позиции Правительства. Льготы ветеранов - это их заслуги перед государством, компенсации - социальная помощь, что обижает целое поколение (о чем от имени Героев СССР и России говорил Бурков 4 июня в телепередаче " Народ хочет знать"). Категория льгот переносятся из сферы прав человека в сферу источников финансирования: есть деньги у местной власти, будет определяться само право на льготы для наиболее многочисленной группы - ветеранов труда, тогда как ранее само право (а не их размеры и не их выплата) определялось федеральным законом. Это - дискриминация по полной форме и нарушение прав человека, которые в России не будут сквозными для любого гражданина РФ. Все же мы - единое государство и должны соблюдать Декларацию прав человека ООН?

11. Наконец, как власть не боится вводить в заблуждение ветеранов села, малых городов и т.п., которые как не получали льгот из-за дефицитности местных бюджетов, так и не будут их получать, ибо нет обещания соответственно увеличить средства на эти цели на местах. Нагрузка на регионы в связи с выплатами компенсаций ветеранам труда, хотя бы в 120 руб. в месяц (сумма которая названа в одном из проектов 120 руб. в месяц, что на нее можно купить?) составит 25 млрд. руб., а если по расчетам прожиточного минимума, где расход вдвое выше) - 50 млрд. руб. Отсюда ясно, что при нынешнем финансировании кто не платил, платить не будет. При этом, по данным Минтруда, количество льгот по федеральным документам дополняется не меньшим количеством льгот региональных. И раньше, через федеральные трансферты регионам на несколько миллиардов поддерживали бюджетодефицитные территории на льготы по ветеранам труда, теперь, если этого не будет, то положение будет еще хуже. Непонятно, в чьих интересах новое обострение социальной обстановки.

12. Остается вопрос по существу - в стране столько экономических проблем, надо вдвое увеличить ВВП, приоритетная группа населения для такого решения - трудоактивные люди, надо ими заниматься, а тут - наступление на нетрудоспособных пенсионеров. Судя по выбору данного приоритета, нужна экспертиза с ответом, в чем эффект проводимых мер для экономики: может быть высвобождаются средства, которые будут во что-то полезное вложены или возрастут налоги (с денежных компенсаций надо ли платить, ведь необлагаемый налогом минимум дохода 400 руб.) или возрастет рынок для национального производства либо мы успешнее войдем в ВТО? Или мы механически добавим стоимость льгот к пенсии и тем самым приблизимся к европейским нормам? Или в очередной раз у нас возрастут реальные доходы населения с помощью нехитрого перераспределения цифр? После выяснения этого "эффекта" нужен бы эксперимент в отдельном регионе - все же система льгот создавалась десятки лет и касается миллионов.

13. Первичный просмотр всех предлагаемых изменений в законодательство (более 150 законов, сложенных подряд, по дате принятия, абсолютно не кодифицированных: ни по отраслям права, на по функциям государства, ни по предмету регулирования, а потому невозможных в практическом использовании, даже не просмотренных насквозь, поскольку в середине текста даже прервана нумерация поправок и т.п. - такого качества подготовки законопроекта в новой России еще не было, видимо, таков ответ на резкое повышение оплаты федеральным госслужащим), показал, что прошлая система социальной защиты, а ныне социальной поддержки (термин где-то поменяли, где-то нет, само название местных органов социальной защиты осталось, а название сферы отношений изменено) утратила четкие очертания. К примеру, к новым видам компенсаций по профильным законам о ветеранах, инвалидах, чернобыльцах, Героях и пр. добавилось по закону "О государственной социальной помощи в Российской Федерации" еще один, новый вариант выплат - субсидии на оплату социальных услуг (на медицину, лекарства, реабилитацию, санаторно-курортный отдых), которые непонятно, как соотносятся с предлагаемой денежной компенсацией за льготы, жилищной дотацией малообеспеченным и пр. Критерий предоставления субсидии - нехватка на оплату лекарства или услуг противоречит закону " О прожиточном минимуме в РФ", в развитие которого и был принят закон "О государственной социальной помощи", имеющий в виду бедность менее прожиточного минимума на региональном уровне. А здесь выдвинут критерий недостаточности, с нерасшифрованным ответом - по сравнению с чем, и платить будет федеральный бюджет, тогда как по распределению ответственности социальная помощь передана субъектам, и само решение о субсидии будет принимать орган по месту жительства, явно тот же отдел соцзащиты. И вообще, почему субсидия на медицину может быть дана детям-инвалидам, но не дана больным детям из бедных семей, независимо от их статуса, но нуждающихся в том же (операция, дорогие лекарства, санаторий ) и т.д.

14. И таких недоумений осталось множество, нужна добротная юридическая работа, чтобы избежать негативов и диспропорций. Среди последних вполне вероятно усиление гендерного неравенства. Оно связано с тем, что пенсионерки получают пенсии в меньшем размере, чем мужчины из-за более низкой исходной заработной платы (в 2002 г. на 37%), и поэтому уменьшение льгот для них более чувствительно. К тому же женщины оказались в большинстве своем в группе Б - местных иждивенцев как ветераны труда и труженики тыла в период Великой Отечественной войны. Их сейчас более 20 млн. и составляют они большинство (60%) всех лиц, имеющих права на льготы, и у них в нынешнем варианте распределения ответственности среди властей выше риск остаться "вне игры".