Внесудебные механизмы защиты прав человека

Проблема защиты прав и свобод человека и гражданина не теряет своей актуальности, несмотря на большое количество теоретических работ, выполненных за прошедшие два десятилетия. Приходится констатировать, что нарушения прав человека весьма распространены в современной России. Особенно это касается отдельных категорий российских граждан, которые в силу объективных и субъективных причин не всегда могут самостоятельно защитить свои права.

Механизмы защиты прав человека – это сложное системное образование, в основе которого лежат определенные способы обеспечения прав и свобод человека. В каждом государстве действуют национальные механизмы обеспечения прав человека. Набор таких механизмов не одинаков и в разных государствах может отличаться по форме и содержанию. Тем не менее, можно выделить целый ряд внутригосударственных механизмов, в задачу которых входит гарантия соблюдения прав человека, или же они хотя бы располагают таким потенциалом.[1] Механизмы защиты прав человека – это не только средства защиты, но и условия, при которых существует возможность эффективно защищать права и свободы человека.

Традиционно механизмы защиты прав и свобод человека подразделяют на судебные и внесудебные. В европейской правовой культуре приоритет в защите прав и свобод человека принадлежит судебной защите. В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод". [ 2] Судебный механизм защиты прав и свобод представлен судебной системой РФ, включающей в себя федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые суды субъектов Российской Федерации.

В исключительном случае, если внутренние судебные механизмы не обеспечивают должной защиты прав человека, имеется возможность обратиться к международным механизмам: Комитету по правам человека ООН и Европейскому суду по правам человека. Однако существенным недостатком механизма международной судебной защиты является то, что прибегнуть к ней достаточно сложно. Необходимо исчерпать все средства внутригосударственной защиты. А надзорное производство по уголовно-процессуальному законодательству выстроено так, что фактически перекрывает доступ осужденных российских граждан в Европейский суд по правам человека. Кроме того, стоит отметить, что от момента обращения в Европейский суд, до рассмотрения им дела проходит много времени.

Основной объем работы по защите прав человека приходится на суды общей юрисдикции. Кроме того, важная роль в обеспечении прав человека отводится Конституционному суду РФ, действующему в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и других нормативно-правовых актов. Кроме того, в соответствии с ч.3 ст. 3. ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации", Конституционный суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.[3] Решения Конституционного суда окончательны, обязательны для всех органов власти РФ и не полежат обжалованию. По сути, они носят прецендентный характер.

Однако использование только судебных механизмов защиты прав человека недостаточно и не позволяет гарантировать защиту прав и свобод человека. Это связано с рядом причин, как объективного, так и субъективного характера. Российские суды зачастую работают с перегрузкой, нередко гражданин не может получить квалифицированную юридическую помощь по ведению дела в суде. У российских граждан до сих пор наблюдается низкий уровень доверия к судам, принципиальное нежелание связываться с судебной системой.

Внесудебные механизмы защиты прав человека должны, или предоставлять альтернативные суду способы разрешения конфликтов и защиты прав человека, или выступать в качестве средства, по сути дополняющего судебные механизмы.

Внесудебная защита прав и свобод человека – это не противоречащая законодательству деятельность по обеспечению защиты прав и свобод человека без участия судебных органов. Если использование судебных механизмов предусматривает соответственно обязательный судебный порядок защиты прав человека, то при использовании внесудебных механизмов возможно разрешение споров, восстановление нарушенного права без судебного разбирательства. В тоже время, внесудебные механизмы могут предшествовать судебным, например, на стадии подготовки заявления в суд. Использование внесудебных механизмов позволяет предотвратить нарушение прав человека, в первую очередь через такие институты как прокурорский надзор и гражданский контроль.

Можно выделить государственные и негосударственные институты, призванные защищать права человека. К государственным механизмам защиты прав человека можно отнести институт Уполномоченного по правам человека, институт региональных уполномоченных, органы прокуратуры, механизм обжалования действий должностных лиц и органов власти. На любое действие (бездействие) сотрудника органа государственной власти, органа местного самоуправления может быть подана жалоба. Жалоба подается вышестоящему должностному лицу в виде письменного обращения. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. [4] Это обращение не лишает права на обращение в суд. А непредставление ответа, отказ в удовлетворении жалобы – прямое основание для обращения в суд по этому же поводу.

Органы прокуратуры представляют собой единую федеральную централизованную систему Российской Федерации, осуществляющую надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, а также осуществляющую уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Обеспечение защиты прав и свобод человека гражданина – одна из непосредственных целей деятельности органов прокуратуры, а одним из основных средств достижения данной цели является прокурорский надзор. Формально, исходя из Конституции РФ, прокуратуру можно отнести к судебной ветви власти, однако фактически она не относится ни к одной из ветвей.

В соответствии с ч.2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет свои надзорные и иные функции в целях "обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.."[5] Все направления деятельности органов прокуратуры без исключения напрямую замыкаются на положения статьи второй Конституции РФ, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за соблюдением законности в органах, исполняющих наказание, и также в местах содержания заключенных под стражей. Так называемый общий надзор прокуратура осуществляет в отношении органов исполнительной власти, контролируя соблюдение ими конституции и действующих законов. Подобных полномочий нет ни у одного другого механизма защиты прав человека. Поэтому, несмотря на развитие иных демократических институтов, прокурорский надзор является неотъемлемой частью системы государственно-правовой защиты граждан.

Институт Уполномоченного по правам человека возник первоначально в Швеции. За последние тридцать лет он получил распространение во всем мире и известен как институт омбудсмена. По традиции омбудсмен концентрирует свою деятельность на защите прав человека. Роль Уполномоченного в государственном механизме состоит в том, чтобы контролировать баланс между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти и гражданином. Институт Уполномоченного по правам человека является важным рабочим инструментом правового государства, выступает в качестве беспрепятственного посредника между пострадавшим гражданином и государством.[6]

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена Федеральным Конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека" от 26 февраля 1997 г. в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. [7] Уполномоченный не выносит судебных решений, это самостоятельный государственный орган, связанный с парламентом и назначаемый специально для рассмотрения жалоб граждан по поводу незаконных решений, принятых по их делам государственными органами или судебными инстанциями.

С жалобой к омбудсмену может обратиться любой гражданин. Однако омбудсмен со своей стороны имеет право произвести отбор дел для дальнейшего рассмотрения. Он может расследовать все факты по делу. Придя к заключению, что имеет место нарушение закона или гражданину нанесен ущерб, омбудсмен может обратиться к компетентному государственному органу с требованием принять меры по исправлению положения. Будут ли его предложения приняты во внимание, зависит от того, насколько велик его неформальный авторитет. Кроме федерального уполномоченного, в ряде субъектов действуют и региональные уполномоченные.

В случае грубых или массовых нарушений прав человека, Уполномоченный имеет право выступления с докладом на заседании Государственной Думы и выступить с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан.

За пять лет деятельности Уполномоченного общее количество жалоб превысило 230 тысяч и количество жалоб продолжает увеличиваться. Поэтому, на данный момент, Уполномоченный в первую очередь занимается наиболее серьезными случаями: массовыми или грубыми нарушениями прав человека, такими как ситуация в Благовещенске [8] или дело Сычева.[9] Кроме того, Уполномоченный работает в области совершенствования законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами нормами международного права.

В отличие от государственных механизмов, негосударственные механизмы создаются по инициативе граждан и их объединений. Это в первую очередь различные неправительственные, или некоммерческие организации. Первоначально термин "неправительственные организации" (НПО) применялся только по отношению к организациям и объединениям, действующим на международном уровне. С увеличением числа групп граждан, действующих по всему миру в столь различных областях, как права человека, проблемы развития, сохранения мира, окружающей среды, равенства и др., термин НПО приобрел более широкое значение. Термин стал обозначать национальные, региональные и международные организации, работающие по различным проблемам.[10] Неправительственные организации непосредственно занимающиеся защитой прав и свобод человека - называют правозащитными. Именно они являются основным негосударственным внесудебным механизмом защиты прав человека.

Национальные и международные правозащитные НПО играют большую роль в деле защиты и продвижения прав и свобод человека, а также помогают предупреждать их нарушения. Они ведут работу по нескольким направлениям:

• Анализ и сбор информации. В рамках этого направления ведет мониторинг нарушений прав человека, сбор документальных подтверждений нарушений. По итогам мониторинга, как правило, издается доклад, который распространяется через другие НПО;
• Просвещение и образование в области защиты прав человека. Проводится информирование населения об их правах, способах защиты, местах, куда лучше обращаться за помощью. Выпускаются справочные пособия, "карты" с указанием государственных и негосударственных организаций, которые могут или обязаны оказать помощь в случае нарушения прав человека. Также подготавливаются гражданские активисты, правозащитники, юристы в области прав человека путем проведения серий семинаров, тренингов, научных конференций;
• Оказание непосредственной юридической помощи. Предоставление правовых консультаций для граждан, представительство в суде, подготовка документов для подачи в суд, обжалование решений суда, ведение стратегических тяжб – с целью создания судебного прецедента, либо доведение дела до Верховного или Конституционного суда;
• Информационное: взаимодействие со СМИ, выпуск собственных периодических изданий, пресс-релизов, проведение пресс-конференций;
• Создание сетей и взаимодействие с властью. Сети создаются как между самими НПО, так между НПО и органами местного самоуправления, государственными органами. НПО активно участвуют в создании и работе различных общественных советов.

Правозащитные НПО - важный элемент гражданского общества и правового государства. Они обладают более полной независимостью, чем прокуратура, так как не входят в систему правоохранительных органов, а, кроме того, обладают большей финансовой независимостью. В силу их количества, у правозащитных НКО больше ресурсов, чем у Уполномоченного, они активно работают в регионах. НПО часто работают в сетях, что позволяет консолидировать усилия по решению одной сложной проблемы или охватить большую территорию. Правозащитные организации используют и разрабатывают новые тактики защиты прав человека. Кроме того, они обладают большим опытом работы в области правозащиты.

В тоже время, кроме положительных сторон, следует сказать и о проблемах современных российских правозащитных организаций, которые приводят к снижению эффективности их деятельности. Часть правозащитных организаций, имеет достаточно узкую специализацию, что приводит к ситуациям, когда хорошие юристы не умеют продуктивно работать со СМИ, что негативно складывается на известности организации и на ее репутационном капитале. В правозащитном сообществе практически отсутствуют эффективные механизмы быстрого реагирования. Под механизмами быстрого реагирования понимается комплекс действий, которые НПО или ряд НПО способны осуществить в кратчайшие сроки в случае грубого нарушения прав человека и когда реакция и помощь нужна незамедлительно. В среде правозащитников крайне высока конфликтность,[11] что приводит к сложностям при планировании и осуществлении совместных действий. Некоторые лидеры, активисты НПО обладают большой одиозностью и вызывают к себе негативное отношение со стороны коллег. Другие "правозащитные" организации преследуют исключительно собственные цели и (или) потеряли свою независимость.

Несмотря на эти проблемы, правозащитные организации - это важная часть гражданского общества. Они способны оказать помощь, когда государственные органы не справляются со своими функциями или отказываются от их выполнения. Правозащитные организации пытаются заставить государство выполнять те обязательства в сфере прав человека, которое оно возложило на себя, и обеспечить эффективное функционирование механизмов защиты этих прав. Их деятельность позволяет предотвратить многие нарушения, способствует прозрачности и доступности органов власти, укреплению принципов законности и гуманизма в их работе. В своей деятельности правозащитные организации опираются на международные нормы и принципы прав человека, а также, на нормы Конституции и национального законодательства.

Во многих документах, от Декларации ООН "О правозащитниках" до ведомственных актов, таких как, Указание Генпрокуратуры Российской Федерации "Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями", признана и закреплена особая роль правозащитных организаций.

Создаются и новые механизмы защиты прав человека. Общественная палата Российской Федерации, сформированная в начале 2006 года, призвана обеспечить взаимодействие граждан с органами публичной власти, в том числе и в целях защиты прав человека. Реализуя свои полномочия, Общественная палата вправе проводить слушания по общественно важным проблемам, давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации, проводить экспертизу проектов законов. Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и не обязательны для тех государственных органов, которым они адресованы. Общественная палата не обладает правовыми возможностями влияния на государственные органы и может использовать лишь политические методы воздействия на власть.

Отдельно следует и роль органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти. Им могут быть делегированы отдельные полномочия в области защиты прав человека. Однако в соответствии с федеральным законодательством, это может быть сделано только при условии соответствующего финансирования. Однако, на практике, органы МСУ часто не получают должного финансирования, но тем не менее оказывают правовую помощь гражданам.

В России действует целый комплекс различных внесудебных механизмов, который на данный момент постоянно развивается. Внесудебные механизмы защиты прав человека не только дополняют судебные, но и способны самостоятельно защищать права человека и гражданина, и только при необходимости прибегая к судебной защите.

Орел, 2006.

1Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997. С. 42.
2Конституция Российской Федерации // "Российская газета" от 25 декабря 1993 года.
3ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации", от 21.07.1994 (с изм. от 5.04.05)
4СЗ РФ 2006, N 19, ст. 2060
5Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 04.11.2005) "О прокуратуре Российской Федерации"
6Права человека. Спецкурс / Под редакцией Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.Г. Вагизова. Казань: Правозащитный Центр г. Казани, 2004. С. 66
7СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
8Благовещенск - на особом контроле [http://www.ombudsmanrf.ru/galo/galo03.shtml] Официальный сайт Уполномоченноного по правам человека в РФ, март 2005 г.
9Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [http://www.ombudsmanrf.ru/doc/vistup6/z1.shtml], Официальный сайт Уполномоченноного по правам человека в РФ, 01.02.2006
10Хордош Сильвия. Международные и национальные неправительственные организации // Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997.
11"Права человека в России: прошлое и настоящее". Пермь, 1999.

Сергей Сабанов

Источник: Портал "Права человека в России"
Опубликовано: 13.12.2006
http://www.hro.org/ngo/articles/2006/12/13.php