|
Участие общественных организаций в решении социальных проблем может стать жертвой политического контроля государства за гражданским обществом Российское общество бурно обсуждало принятие Государственной Думой пакета законов о льготах и разделении полномочий между центром и регионами в социальной сфере, которое приведет к радикальным изменениям в социальной политике государства. При том, что эти события заслуженно вызвали огромный общественный резонанс, незамеченным прошло принятие парламентом другого важного законопроекта, направленного на установление беспрецедентного государственного контроля над финансированием общественных и других неправительственных организаций. В результате вслед за государством из социальной сферы могут уйти и общественные организации. По крайней мере, в случае принятия депутатами предложенных Правительством изменений, участие неправительственных организаций в решении социальных и других общественно значимых проблем может серьезно сократиться. В последний день работы своей весенней сессии 5 августа Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в главы 23 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты о налогах и сборах". Законопроект был внесен Правительством в Государственную Думу 1 июня и содержит в себе множество поправок в Налоговый кодекс. Менее полстраницы из этих поправок касаются налогообложения грантов, получаемых на реализацию неправительственными организациями их некоммерческих проектов, направленных на достижение общественного блага. Гранты - это основная форма целевого безвозмездного финансирования работы неправительственных организаций во всем мире. Их выделяют на реализацию конкретных проектов неправительственным организациям, а также муниципальным и государственным некоммерческим организациям - таким как музеи, театры, научные учреждения и т.д. - грантодающие организации, а именно международные, национальные и местные благотворительные фонды. Эти грантодающие структуры, часто называемые "донорами", могут быть частными (учреждены частными лицами), корпоративными, государственными, межгосударственными, совместными, фондами местных сообществ и другими. Самое главное - это то, что гранты, по сравнению с пожертвованиями, средствами на реализацию благотворительной деятельности и другими целевыми поступлениями в некоммерческие организации, не облагаемыми налогом на прибыль, являются самыми прозрачными средствами, так как выделяются на конкурсной основе, гласно, с обязательным скрупулезным отчетом донору об использовании каждой копейки и, как правило, на основе объявленных публично условий конкурса с определенными общественно полезными целями и задачами. В России сотни грантов выделяются ежегодно в течение примерно последних пятнадцати лет, и тенденция в последние годы наблюдалась вполне очевидная - с развитием институтов гражданского общества и ростом частного сектора росла доля отечественных средств и снижалась доля средств зарубежных. Тот факт, что российские неправительственные организации долгое время в основном поддерживались иностранными деньгами, беспокоил и российские власти, и самих общественников. Но мотивы у них весьма различны. Неправительственные организации видели в этом опасность собственной экономической неустойчивости (на фоне бурных событий международной жизни вполне вероятна переориентация международных фондов на другие страны, да и не могут они вечно безуспешно пытаться развивать демократию в России) и пытались развивать другие способы получения доходов на свои некоммерческие инициативы. Стимулировать российскую корпоративную филантропию, рассказывая ей о лучшем мировом опыте, развивать систему платных услуг, продавать футболки и значки с логотипами, потихоньку пытаясь приучать граждан к поддержке своей деятельности с помощью индивидуальных взносов и добровольчества, проводить уличные акции по сбору средств, планировать создание фондов, основанных на доходов от вкладов в ценные бумаги и т.д. Это совсем непросто, и не только потому, что таких традиций в стране нет: наше налоговое законодательство как специально написано так, чтобы почти никакие из этих естественных для некоммерческих организаций во всем мире способов получения дохода не работали бы. Однако российские власти не стремятся реформировать налоговое законодательство в отношении некоммерческих организаций. Похоже, обеспокоены они совсем другим: им везде кажутся происки недругов и шпионов, и, похоже, деятельность международных фондов по определению представляется им опасной и противоречащей национальным интересам России. В последнее время все более четко вырисовывается цель, поставленная политическим руководством страны: для построения "правильного" гражданского общества необходимо поставить под жесткий контроль власти деятельность международных доноров, а заодно и российских филантропов, дабы они не затевали независимых благотворительных программ. В результате получится то, что не вышло три года назад, на Гражданском Форуме 2001 года - создание управляемой вертикали гражданского общества. Эти намерения в значительной степени воплотились в законопроекте, внесенном в Думу Правительством 1 июня с.г. Как и многое в российском законотворчестве, в этой инициативе Правительства перемешаны некоторые элементы разумного начала с совершенно вредными и неправовыми новациями. В законопроекте есть одна "хорошая новость" и две очень "плохих новости". Хорошая новость состоит в том, что предлагаемые изменения расширяют перечень областей, в которых гранты не облагаются налогом на прибыль (24%). К уже закрепленным действующим законодательством образованию, конкретным научным исследованиям, культуре, искусству и охране окружающей среды добавлены три дополнительных сферы деятельности. Это - защита прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации (важно помнить, что международные соглашения, ратифицированные РФ, являются частью внутреннего законодательства), охрана здоровья населения (направления - СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез), а также социальное обслуживание малоимущих и социально не защищенных категорий граждан. В случае принятия этого положения законопроекта будет достигнута первая важная победа в сфере налогообложения НКО за несколько лет. Неправительственные организации страны в течение долгого времени ведут борьбу за изменение налогового законодательства. По их инициативе вопрос о налогообложении грантов стал в прошлом году предметом обсуждения в Комиссии по правам человека при Президенте РФ, а в сентябре прошлого года для обсуждения этой проблемы состоялось специальное совещание с представителями Министерства финансов, Министерства налогов и сборов и других ведомств на совещании под председательством вице-премьера по социальной политике Галиной Кареловой. Согласованные в ходе того совещания предложения по расширению сфер деятельности, на которые разрешено выделять гранты, были направлены Президенту РФ. Внесенный законопроект в точности повторяет согласованные тогда компромиссные формулировки. К сожалению, отрицательные положения нового законопроекта значительно "перевешивают" его позитивные аспекты и создают тяжелую ситуацию для российских неправительственных организаций. Поправками предусмотрено радикальное изменение правового статуса грантодателей - как российских, так и иностранных. Во-первых, в отличие от действующего порядка, который не содержит ограничений для предоставления грантов российскими некоммерческими организациями (будь то корпоративные фонды, частные фонды, фонды развития местных сообществ, регрантинговые фонды или любые иные НКО), в случае принятие поправки они смогут предоставлять гранты только в том случае, если будут включены в перечень, утверждаемый Правительством РФ. В законе отсутствуют какие-либо критерии для включения грантодателей в перечень. Отсутствуют утвержденные процедуры составления и обновления перечня. Учитывая, что Правительство РФ, несмотря на многочисленные обращения, не утверждает и официально не публикует процедур составления такого рода перечней, высока вероятность, что многие российские организации, особенно расположенные вне Москвы, а также независимые от властей или "не любимые" ими по политическим и иным причинам, не будут включены в указанный перечень. По мнению экспертов, этот перечень будет формироваться произвольно, в нем не будут отражены потребности общества. В целом усилия некоммерческих организаций и российского бизнеса последних лет, направленные на развитие российской филантропии, благотворительности и на снижение зависимости НКО от иностранных источников, будут подорваны. По мнению Международного центра некоммерческого права - ведущей экспертной организации в этой области, офисы которой находятся в Вашингтоне и Будапеште, ограничение налоговых льгот с помощью условия, в соответствии с которым от уплаты налогов освобождаются только гранты, полученные от грантодателей, внесенных в специальный утверждаемый правительством перечень, полностью противоречит передовой международной практике. Под передовой международной практикой имеются в виду созданные в стране нормативно-правовые условия, которые наиболее эффективно способствуют развитию гражданского общества. В основе выводов Центра о том, какую практику можно считать передовой, лежит его исследование более чем 100 законов и нормативных актов, принятых в более чем 100 странах мира. Как утверждают в своей экспертизе законопроекта российского Правительства эксперты Центра, в Европе нет ни одной страны, в которой действовало бы такое ограничение. Мы опять оказываемся "белой вороной" и движемся в противоположном мировому прогрессу направлении. Вторая проблема законопроекта - это то, что иностранный или международный грантодатель сможет предоставлять не облагаемые налогом на прибыль гранты только в том случае, если грант будет оформлен в Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ. До 2004 г. этим занимались две отдельные комиссии, существовавшие с 1999 г. Комиссия по вопросам международной технической помощи утверждала крупные программы технической помощи, в основном правительственные. Иностранные и международные организации предоставляют в России тысячи грантов, в том числе совсем небольших, и оформление этих грантов в единственной на всю страну Комиссии при Правительстве РФ затянется на многие месяцы. Длительность оформления разрушит нормальное планирование деятельности получателей грантов. Более того, если Комиссия будет применять к регистрации грантов требования Закона о зарубежной безвозмездной помощи от 1999 г., грантодатель должен будет представить в Комиссию письмо администрации того города или региона, где должен реализовываться проект, о ее согласии контролировать целевое использование средств по грантовому проекту. Подобного нет нигде в мире. Во-первых, эта норма безусловно коррупциогенна. В заключении на законопроект, составленном Национальным антикоррупционным комитетом, прямо сказано: "Внесение изменений в главы 23 и 25 Налогового кодекса РФ, которые были предложены Правительством РФ, фактически ограничивают права на деятельность общественных, некоммерческих организаций и граждан… Велика опасность появления нового коррупционного механизма при принятии решений по предоставлению и утверждению гранта, т.к. фактически формирование правовых механизмов реализации этой поправки возложено на бюрократический аппарат." Во-вторых, проекты и организации ставятся в политическую зависимость от воли чиновника, который не будет подписывать такую бумагу для организаций или проектов, которые ему не нравятся с политической точки зрения. Не исключено, что многие иностранные доноры посчитают это требование политическим контролем и откажутся обращаться в комиссию. В результате высока вероятность того, что они прекратят выделять гранты в России, так как они не имеют права по своим уставам и законам своих стран разрешить облагать свои гранты налогом на прибыль. Эксперты считают, что в таком подходе к налогообложению грантов невозможно выявить экономического смысла: если программы в названных областях деятельности признаются государством заслуживающими поддержки в виде освобождения от налога и при условии, что средства на программу использованы по назначению, с экономической точки зрения безразлично, кем эти средства предоставлены. Подобного механизма контроля нет нигде в мире. По мнению представителей НКО, эти меры представляют собой установление нового, по сути политического, контроля государства за российскими и иностранными грантодающими организациями и за гражданским обществом в целом. Высока возможность как политического, так и банального бюрократического произвола, как при всех непрозрачных и неподконтрольных обществу процедурах. В заключении Независимого Экспертно-правового Совета на законопроект говорится: "Нормы законопроекта содержат элементы неопределенности, поскольку не устанавливают каких-либо критериев признания юридических лиц подлежащими включению в перечни либо регистрации в качестве грантодателя. Это в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона". Ну и, наконец, эти меры противоречат общей линии правительства на снижение административных барьеров и дебюрократизацию экономики. Если в "основной экономике" - частном коммерческом секторе - государство стремится привлекать инвестиции, то некоммерческая экономика становится жертвой стремления к политическому контролю. Пострадают от этого не только сами некоммерческие организации, которых сегодня в России более полумиллиона и которые в 2002 г. произвели, по данным последнего исследований Института экономики города, продукции и услуг в объеме 1% ВВП, а темп роста выпуска продукции и услуг некоммерческих организаций превышал темп роста ВВП в целом. Пострадает экономика, потеряв эти важные проценты роста. Пострадает общественно-политическая структура страны, в которой неправительственные организации призваны играть важнейшую роль. И самое важное то, что пострадают более 25 миллионов человек, которым эти организации ежегодно оказывают услуги и помощь. Фактически оставшиеся без государственной поддержки, россияне рискуют, в случае принятия этого законопроекта осенью, и без поддержки неправительственных организаций. Об авторе:
Юрий Джибладзе президент Центра развития демократии и прав человека, член Экспертного Совета Комиссии по правам человека при Президенте РФ, член Экспертного Совета Уполномоченного по правам человека РФ Источник: Портал "Права человека в России"
Опубликовано 08.09.2004
http://www.hro.org/ngo/articles/2004/09/08.php
|
