Семинар-совещание "О совершенствовании и развитии законодательства, регулирующего деятельность неправительственных некоммерческих организаций" (Москва, Государственная Дума, 4 .12.2003)

Цель семинара-совещания: обсуждение предложений и рекомендаций, выработанных по итогам парламентских слушаний (22 сентября 2003 года), и результатов первой фазы комплексного исследования текущего регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций и их взаимодействия с органами государственной власти, осуществляемого Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в партнерстве с ПРООН, в рамках проекта "Содействие в совершенствовании и развитии законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора.

Семинар открыла Татьяна Владимировна Ярыгина, депутат Государственной Думы, заместитель Председателя Совета НПО при Председателе Государственной Думы Российской Федерации. Татьяна Владимировна в своем приветственном выступлении отметила, что за последние 4 года работы Государственной Думы сохранилась динамика работы над законодательством, регулирующим деятельность негосударственных некоммерческих организаций, хотя особого качественного скачка в этом вопросе за последние годы сделать не удалось. Депутат отметила, что основная забота текущей и дальнейшей работы - это выработка согласованной и системной позиции по законодательным вопросам органов федеральной власти и некоммерческих организаций. По мнению депутата, понимание важности данной работы характеризуется тем фактом, что в этот день, буквально накануне выборов в законодательный орган, в здании Государственной Думы семинар-совещание был единственным важным заседанием и работа над совершенствованием и развитием законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций продолжается даже в такие напряженные дни.

Заместитель Министра труда и социального развития Галина Васильевна Паршенцева в своем выступлении рассказала о работе общественного информационного центра "Партнер". Она подчеркнула, что считает важной работой привлечение иностранной помощи в регионы, чтобы еще в большей степени мотивировать региональные власти выделять средства на социальное развитие. Данный вопрос особенно актуален в связи со значительным сокращением финансирования деятельности НКО со стороны иностранных фондов и благотворительных организаций.

Особый интерес вызвало выступление Михаила Николаевича Сидорова, заместителя Председателя Государственного Комитета РФ по статистике. В своем выступлении он сообщил, что на 1 октября 2003 года в Едином государственном регистре числится 372 тысячи некоммерческих организаций. Треть этих организаций находится в Центральном федеральном округе. В Москве находится около 38 тысяч организаций. Несмотря на достаточно большую цифру, это составляет только 10% от всех некоммерческих организаций России, в то время как организаций всех форм собственности в Москве находится около 25% от всех организаций Российской Федерации. То есть развитие некоммерческого сектора в Москве отстает от развития других секторов. На вопрос "По каким параметрам и какие категории отнесены к НКО?", который был задан одним из участников, Михаил Николаевич Сидоров ответил, что на данный момент к некоммерческим организациям в Едином государственном регистре относят все типы организаций, указанные в законодательстве, регулирующем работу третьего сектора. Выступающий подчеркнул, что путаница в определении "некоммерческой организации" существует до сих пор и, что данные Министерства по налогам и сборам и Министерства Юстиции, которые имеют свои реестры, могут отличаться. Это вызвано тем, что существующее законодательство неоднозначно трактует понятие некоммерческой организации и нуждается в корректировке. По мнению выступающего, правительство должно обеспечить открытость актуальной информации о количестве некоммерческих организаций по всем российским регионам.

Участники семинара-совещания с интересом выслушали выступление Сергея Владимировича Шишкина, директора научных программ Независимого института социальной политики, эксперта проекта ПРООН. Его доклад касался оценочного анализа роли и вклада НКО в социально-экономическое развитие страны и законодательного регулирования финансирования некоммерческих организаций. По оценке выступающего в России действует 622 тысячи некоммерческих организаций, но эти данные включают в себя также государственные учреждения, в том числе образовательные. По данным Независимого института социальной политики, с 1994 года по 2000 год в Российской Федерации постоянно росла доля НКО среди юридических лиц (с 2% до 5,5%), а в последние три года эта цифра стабилизировалась. Выступающий также отметил, что по расчетам, основанным на открытых данных доля некоммерческих организаций в формировании ВВП составляет 4%. Но при этом Сергей Владимирович подчеркнул, что при актуализации имеющейся статистической информации эта цифра, скорее всего, будет другая. В заключении выступающий высказал мнение о том, что в будущей Государственной Думе открывается возможность решения многих вопросов, над которыми работают некоммерческие организации, так как на следующие 4 года для наших законодателей приоритетными станут вопросы реформирования образования, здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства.

Алексей Станиславович Автономов, профессор Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, профессор факультета мировой политики Государственного университета гуманитарных наук, эксперт проекта ПРООН, в своем докладе осветил вопросы правового регулирования деятельности НКО и представил анализ потребностей НКО в совершенствовании законодательства об НКО и их взаимодействия с органами государственной власти. В частности докладчик представил краткий исторический обзор развития законодательной базы для регулирования деятельности НКО. Он отметил, что нечеткость в классификации некоммерческих организаций возникла в первую очередь из-за того факта, что в момент создания законодательства для НКО наиболее актуальной проблемой было придать легитимность деятельности НКО, чтобы отойти от неформальных объединений конца 80-х годов. В начале своего развития НКО нужны были в основном для обеспечения плюрализма и создания различных легитимных форм деятельности, но в данный момент НКО нужны для реализации конкретных задач, поэтому тема классификации некоммерческих организаций становится все острее. Отсутствие такой четкой классификации мешает осуществлению многих видов деятельности: подготовке статистической отчетности о количестве НКО, оценке вклада НКО в социально-экономическое развитие страны, решению вопросов по налогам.

Руководитель по вопросам внешних связей Всемирного банка, Марина Владимировна Васильева, в своем выступлении отметила, что законодательные ограничения не позволяют Всемирному банку расширить круг своих грантовых программ, хотя такое намерение существует. Марина Владимировна высказала надежду, что Всемирному банку совместно с некоммерческими организациями удастся добиться изменений в законодательстве, которые позволят Всемирному банку более активно работать в сфере поддержки НКО.

Зоя Константиновна Заббарова, советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, эксперт проекта ПРООН, в своем докладе осветила вопросы несогласованности и противоречивости отдельных правовых норм и положений в законодательных актах об НКО.

Эксперт Института прав человека, помощник депутата Государственной Думы, эксперт проекта ПРООН, Лев Семенович Левинсон, в своем докладе остановился на вопросах саморегулирования в некоммерческом секторе и на вопросах контроля и надзора. Выступающий особо подчеркнул необходимость уменьшения контроля над деятельностью некоммерческих организаций со стороны государства и развитие системы саморегулирования, но при этом с обязательным надзором за исполнением законодательства в деятельности НКО со стороны государства. Лев Семенович отметил, что закрытость реестра Министерства по налогам и сборам, а также Министерства Юстиции противоречит законодательству Российской Федерации.

О регулировании деятельности НКО в вопросах норм, касающихся отчетности, и об анализе нормативных документов, регламентирующих отношения между органами государственной власти РФ и неправительственным сектором на примере нормативных актов Госкомстата рассказала в своем докладе Марина Львовна Макальская, главный редактор журнала "Некоммерческие организации в России", эксперт проекта ПРООН.

Роман Вячеславович Уткин, аспирант Академии государственной службы, начальник отдела регистра и правовой экспертизы Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области, региональный общественный эксперт проекта, в своем выступлении рассказал о принципах необходимости и достаточности, которые необходимо применять при разграничении функций контроля над деятельностью некоммерческих организаций между самими НКО и государством. По мнению выступающего, функции контроля со стороны государства должны ограничиваться определением не противоречия деятельности НКО интересам государства и общества.

Президент Саратовской региональной ассоциации общественных объединений "Содействие и инициатива", региональный общественный эксперт проекта, Алевтина Евгеньевна Леснякова внесла предложения о внесении в федеральное законодательство тех изменений, которые невозможно принять на уровне регионального законодательства. Например, по вопросам, касающимся деятельности добровольцев, и по вопросам налогов региональные законодатели не могут принимать полноценные законодательные акты, так как необходимо вносить изменения в Гражданский и Налоговый кодексы, которые в свою очередь оказывают большое влияние на возможность принятия региональных законов. Одновременно Алевтина Евгеньевна предложила провести сравнительный анализ региональных законодательных актов, регламентирующих деятельность некоммерческих организаций, для того, чтобы взять самое лучшее, что наработано в регионах, для внесения изменений в федеральное законодательство.

На семинаре совещании также выступили: Галина Леонидовна Шубина, руководитель Свердловского областного регионального Центра межсекторного партнерства, региональный общественный эксперт проекта; Жохова Лилиана Павловна, заместитель начальника отдела аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия; Галина Петровна Бодренкова, советник проекта ПРООН, консультант Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций.

В ближайшее время на сайте "Гранты и конкурсы" в разделе "Законодательство" в подразделе "Предложения" для обсуждения будут размещены проекты предложений по приведению российского законодательства о некоммерческих организациях в соответствие с международными стандартами, которые были распространены среди участников семинара-совещания.

Участникам семинара-совещания также был предложен для ознакомления сборник выступлений, изданный по материалам парламентских слушаний, прошедших 22 сентября 2003 года.

Парламентские слушания
22 сентября 2003 года в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания "Проблемы законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций" с участием представителей некоммерческих организаций, исполнительной и законодательной власти РФ и субъектов Федерации, зарубежных международных и донорских организаций, академических и научных учреждений и средств массовой информации.

Парламентские слушания на таком уровне и в таком составе, по словам участников, проводились впервые. В них приняли участия представители 40 регионов России и 5 зарубежных стран: Австрии, Германии, США, Болгарии и Марокко. Среди участников слушаний были представлены депутаты Государственной Думы РФ, московской городской Думы, представители Совета Федерации, министерства труда и социального развития, министерства иностранных дел, министерства налогов и сборов, министерства юстиции, министерства экономического развития и Госкомстата, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, Программы развития ООН (UNDP), Информационного центра ООН в России, ЮНЕСКО, Национального Демократического Института, Совета по международным исследованиям и обменам (АЙРЕКС), Фонда Евразия, Института Открытое Общество - Фонда Сороса, Института Европы, Института развития города, Агентства по международному развития США (USAID), Европейского союза в рамках программы ТАСИС, академических институтов и научных учреждений, ведущие эксперты некоммерческого сектора, российские неправительственные СМИ.

Парламентские слушания открыл заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Александр Викторович Чуев. В своем выступлении он подчеркнул, что проблема взаимодействия государства и некоммерческих организаций стоит достаточно давно и в последнее время она стала очень актуальной. Важность влияния этой проблемы на развитие гражданского общества показал Гражданский Форум, прошедший в нашей стране. Также он показал те проблемы во взаимодействии государства и некоммерческих организаций, которые на сегодняшний день существуют. В России, по словам выступающего, работает огромное число общественных, некоммерческих, благотворительных и иных организаций, которые теми или иными способами способствуют развитию гражданского общества, в том числе участвуют в социальной, политической жизни и в других областях. Это более 300 тысяч различных организаций, которые действуют практически во всех регионах России. В России действует также представительства множества международных организаций. Некоторые из них приняли участие в данных парламентских слушаниях.

На сегодняшний день можно констатировать, что государство стало уделять последнее время большее внимания развитию некоммерческого сектора и взаимодействию с некоммерческими организациями. Отдельные субъекты, такие как, например, Саратовская область, находятся в авангарде, и принимают решения на местном уровне, которые позволяют это взаимодействие расширить и упрочить, ввести общественные организации, некоммерческие, прежде всего, и в социальную сферу. Но, по словам Александра Чуева, на федеральном уровне, к сожалению, есть целый ряд проблем, о которых будет идти разговор на парламентских слушаниях.

Проблемы эти касаются и того, что в налоговом кодексе существует ряд моментов, ряд затруднений для работы некоммерческих организаций, существуют серьезные ограничения на получение пожертвований. Отсутствуют необходимые льготы, которыми НКО, которые фактически выполняют функции бюджетных, могли бы пользоваться также как и бюджетные организации. Кроме этого существует проблема, связанная с внутренней структурой некоммерческих организаций и ее развитием. К сожалению, наши законы, которые сегодня действуют, в том числе Закон "Об общественных объединениях" и законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций, благотворительных организаций, не всегда совершенны и не отражают то разнообразие внутренней структуры, которое на сегодняшний день складывается в общественном движении.

Кроме этого, можно говорить и о том, что существуют проблемы, связанные с бухгалтерским учетом и отчетностью некоммерческих организаций, поскольку те законопроекты, которые были призваны их упростить, ориентированы, в основном, на предпринимательскую деятельность. А некоммерческие организации, в первую очередь, призваны получать пожертвования и тратить их на уставные цели.

Тем не менее, по словам выступающего, пока не удалось провести эти законы в Государственную Думу. Есть определенные процессы по затягиванию рассмотрения, хотя Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций предпринимает все усилия для того, чтобы эти законы все-таки были рассмотрены. Существует и еще целый ряд законодательных актов, продвижение которых в Государственной Думе говорит о том, что проблема взаимодействия государства и гражданского общества в лице его объединений на сегодняшний день существует. В их числе, закон о лоббистской деятельности, законопроект об общественном контроле в местах заключений и т.д. Все это говорит о том, что проблема этого взаимодействия существует и решается она на сегодняшний день непросто.

Кроме этого, можно также констатировать тот факт, что зачастую одни законы противоречат другим. В общем и целом не существует единого сложного базисного закона, который Александр Чуев назвал "Общественный Кодекс", который бы устанавливал единые правила деятельности организаций, устанавливал и перечислял все их виды, все формы, и старался учесть все те проблемы, которые возникают в их деятельности. Гражданский кодекс этой проблемой практически не занимается, он касается ее вскользь, а рядовые законы, которые существуют, часто противоречивы. Есть Закон "О профессиональных союзах", Закон "О политических партиях", есть те законы, которые были перечислены выше. Но единого образа действий, единого порядка, единого законодательного акта пока не существует. Хотя, видимо, необходимость такого законодательного акта уже назрела.

Выступающий высказал надежду, что в ходе этих парламентских слушаний участники обменяются мнениями и видением этой проблемы и других проблем, которые еще возникнут в процессе обсуждения. В выступлении также было отмечено, что очень важно участие в парламентских слушаниях представителей ООН, очень важно участие представителей исполнительной власти в лице заместителя министра труда и социальной политики. По мнению заместителя председателя Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций, данные парламентские слушания - это очень важное, очень существенное мероприятие, данная работа не окончится после завершения слушаний и будет продолжена дальше.

В рамках парламентских слушаний выступило более 40 участников. Практически во всех выступлениях участники отмечали, что законодательство, регулирующее деятельность НКО напоминает "лоскутное одеяло" и что необходимо создание нового единого законодательного акта, объединяющего в себе все вопросы регулирования деятельности НКО. В данный момент, например, по словам Елены Антоновны Абросимовой, директора программ АЙРЕКС, существует, по разным оценкам, от 19 до 27 организационно-правовых форм НКО. Другие участники называли и большее количество форм. Кроме того, новыми законодательными актами вводятся новые формы. Аспирант Академии государственной службы, начальник отдела регистра и правовой экспертизы Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области Роман Вячеславович Уткин отметил, что многообразие форм дает свободу выбора организационно-правовой формы НКО, но мешает единому законодательному регулированию деятельности НКО. По его мнению, достаточно ввести двухуровневую классификацию форм НКО: по гражданско-правовому характеру отношения к имуществу и по направлению деятельности.

Однако, директор научных программ Независимого института социальной политики Сергей Владимирович Шишкин, высказал мнение, что для создания нового закона, учитывая сложность законотворческого процесса, нужны более веские основания, чем только разрозненность законодательных актов, касающихся деятельности НКО. Таким основанием может стать, например, введение системы налоговых вычетов для НКО, так как налоговые льготы, по мнению выступающего являются менее эффективным инструментом поддержки некоммерческих организаций.

Заслуживает внимания еще одно предложение Сергея Владимировича Шишкина. В статьях бюджета, относящимся к социальной сфере, финансирование выделяется, в большей своей части, на финансирование бюджетных организаций. Если, вместо лоббирования закона о социальном заказе, НКО направят свои усилия на лоббирование конкурсного распределения бюджетных средств (или их части), выделяемых на социальную сферу, то это будет более выгодно для НКО.

Участники слушаний отмечали назревшую необходимость аттестации и аккредитации некоммерческих организаций, необходимость введения стандартизации, лицензирования и сертификации в социальной сфере, в том числе, для НКО. Была отмечена необходимость определения системы показателей вклада НКО, бизнеса и государства в социально-экономическое развитие страны и регионов. Но данные проблемы, учитывая широту рассматриваемых вопросов, были затронуты поверхностно. В частности, Алексей Станиславович Автономов, профессор Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, профессор факультета мировой политики Государственного университета гуманитарных наук, высказался о необходимости учета добровольческой помощи без тех изъянов учета, которые существуют на сегодняшний день. Кроме того, была отмечена необходимость обеспечения технологичности взаимодействия между НКО и государством, которая должна быть подкреплена профессионализмом НКО. На данный момент профессионализм НКО в области управления и взаимодействия с источниками ресурсов, такими как государство и бизнес, оставляет желать лучшего.

Был затронут вопрос, касающийся разгосударствления и приватизации сферы социальных услуг, которые в данный момент оказывает государство. В частности, Петр Валентинович Сучков, председатель Правления Самарского регионального Союза организаций инвалидов, отметил, что данная сфера будет приватизирована бизнесом и число социальных услуг населению сократится. У НКО на приватизацию социальных услуг нет средств. Если государство будет определять процедуру приватизации без учета мнения НКО, то вероятность такой ситуации возрастает многократно. Было рекомендовано вовлекать НКО в обсуждение процедур разгосударствления социальной сферы.

Многие выступающие говорили о том, что определение "социальное партнерство" трактуется государственными чиновниками только как трехсторонние отношения между государством, работодателем и работниками. Участники слушаний считают, что данное определение необходимо прописать в законодательных актах таким образом, чтобы в него был внесен тот смысл, которые вкладывается некоммерческими организациями: межсекторное взаимодействие НКО, государства и бизнеса для решения социально-экономических проблем.

Участники высказывали свои пожелания, чтобы формы взаимодействия между НКО и государством, такие как регулярные круглые столы, слушания, комитеты по вопросам с участием НКО и другие формы, которые существуют в данный момент, были закреплены законодательно, а не зависели от инициативных личностей в государственном секторе.

Так как программа парламентских слушаний была достаточно насыщенной, то участники, выступающие во второй половине дня были ограничены во времени. Возможно, благодаря этому, их выступления были более концентрированные и по-деловому краткие.

Павел Юрьевич Гамольский, старший преподаватель кафедры ЮНЕСКО "Менеджмент в организациях неправительственного сектора" Государственного университета управления, председатель координационного совета Клуба бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций, кратко изложил свое видение проблем, связанных с продвижением законодательных актов для поддержки НКО, и шагов необходимых для обеспечения НКО благоприятной законодательной средой. В частности, было отмечено, что некоммерческие организации, работающие, например, в социальной сфере, в отличие от религиозных организаций, не имеют своих лоббистов в законодательных органах. Им были сделаны следующие предложения по изменениям в законодательной сфере:

• дать определение "организации общественной пользы" и дать таким организациям льготы по налогообложению;
• принять положение, согласно которому все без исключения НКО будут освобождены от налогов на целевые взносы;
• дать льготы для НКО по таможенным платежам и местным налогам;
• освободить НКО от уплаты НДС;
• обязательная уплата НКО социального налога как социальной гарантии сотрудникам НКО;
• определить обязательное и льготное налогообложения по отдельным видам предпринимательской деятельности НКО.

Директор читинского регионального общественного учреждения "Общественный экологический центр "Даурия" Инга Геннадьевна Зиновьева отметила, что в данный момент власть в стране и регионах отчуждена от населения, бизнеса и НКО. Большинство НКО, в свою очередь, также отчуждены от населения, так как заняты решением внутренних проблем. По ее мнению, в регионах в данный момент существует большой риск возникновения социальных конфликтов. Для их нейтрализации необходимо развивать и реализовывать комплексные социальные программы развития регионов, проводить их общественную экспертизу.

В заключении представители Комитета ГД по общественным объединениям и религиозным организациям обещали подготовить и разослать участникам стенограмму проведенных парламентских слушаний. 

Данные парламентские слушания, больше напоминали круглый стол по обсуждаемым проблемам, нежели парламентские слушания. Но, видимо, в данной ситуации, учитывая широту и объем обсуждаемых вопросов, а также то, что подобное мероприятие проводится практически впервые, трудно было организовать обсуждение по другому. Возможно, что это даже к лучшему, так как участники смогли ознакомиться со всем спектром вопросов, которые интересуют НКО. Тем не менее, на намеченные Комитетом на 17 ноября парламентские слушания будут вынесены конкретные вопросы по проблемам законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций, по которым будут приняты конкретные решения. Несмотря на предвыборный период, сотрудники Комитета ГД по общественным объединениям и религиозным организациям планируют эффективную и плодотворную работу.

Вы можете ознакомиться со стенограммой парламентских слушаний на сайте проекта "Содействие в совершенствовании и развитии законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора".

Источник: РИНТИ - www.rinti.ru/grants/