Парламентские слушания

22 сентября 2003 года в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания "Проблемы законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций" с участием представителей некоммерческих организаций, исполнительной и законодательной власти РФ и субъектов Федерации, зарубежных международных и донорских организаций, академических и научных учреждений и средств массовой информации.

Парламентские слушания на таком уровне и в таком составе, по словам участников, проводились впервые. В них приняли участия представители 40 регионов России и 5 зарубежных стран: Австрии, Германии, США, Болгарии и Марокко. Среди участников слушаний были представлены депутаты Государственной Думы РФ, московской городской Думы, представители Совета Федерации, министерства труда и социального развития, министерства иностранных дел, министерства налогов и сборов, министерства юстиции, министерства экономического развития и Госкомстата, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, Программы развития ООН (UNDP), Информационного центра ООН в России, ЮНЕСКО, Национального Демократического Института, Совета по международным исследованиям и обменам (АЙРЕКС), Фонда Евразия, Института Открытое Общество - Фонда Сороса, Института Европы, Института развития города, Агентства по международному развития США (USAID), Европейского союза в рамках программы ТАСИС, академических институтов и научных учреждений, ведущие эксперты некоммерческого сектора, российские неправительственные СМИ.

Парламентские слушания открыл заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Александр Викторович Чуев. В своем выступлении он подчеркнул, что проблема взаимодействия государства и некоммерческих организаций стоит достаточно давно и в последнее время она стала очень актуальной. Важность влияния этой проблемы на развитие гражданского общества показал Гражданский Форум, прошедший в нашей стране. Также он показал те проблемы во взаимодействии государства и некоммерческих организаций, которые на сегодняшний день существуют. В России, по словам выступающего, работает огромное число общественных, некоммерческих, благотворительных и иных организаций, которые теми или иными способами способствуют развитию гражданского общества, в том числе участвуют в социальной, политической жизни и в других областях. Это более 300 тысяч различных организаций, которые действуют практически во всех регионах России. В России действует также представительства множества международных организаций. Некоторые из них приняли участие в данных парламентских слушаниях.

На сегодняшний день можно констатировать, что государство стало уделять последнее время большее внимания развитию некоммерческого сектора и взаимодействию с некоммерческими организациями. Отдельные субъекты, такие как, например, Саратовская область, находятся в авангарде, и принимают решения на местном уровне, которые позволяют это взаимодействие расширить и упрочить, ввести общественные организации, некоммерческие, прежде всего, и в социальную сферу. Но, по словам Александра Чуева, на федеральном уровне, к сожалению, есть целый ряд проблем, о которых будет идти разговор на парламентских слушаниях.

Проблемы эти касаются и того, что в налоговом кодексе существует ряд моментов, ряд затруднений для работы некоммерческих организаций, существуют серьезные ограничения на получение пожертвований. Отсутствуют необходимые льготы, которыми НКО, которые фактически выполняют функции бюджетных, могли бы пользоваться также как и бюджетные организации. Кроме этого существует проблема, связанная с внутренней структурой некоммерческих организаций и ее развитием. К сожалению, наши законы, которые сегодня действуют, в том числе Закон "Об общественных объединениях" и законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций, благотворительных организаций, не всегда совершенны и не отражают то разнообразие внутренней структуры, которое на сегодняшний день складывается в общественном движении. Кроме этого, можно говорить и о том, что существуют проблемы, связанные с бухгалтерским учетом и отчетностью некоммерческих организаций, поскольку те законопроекты, которые были призваны их упростить, ориентированы, в основном, на предпринимательскую деятельность. А некоммерческие организации, в первую очередь, призваны получать пожертвования и тратить их на уставные цели.

Тем не менее, по словам выступающего, пока не удалось провести эти законы в Государственную Думу. Есть определенные процессы по затягиванию рассмотрения, хотя Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций предпринимает все усилия для того, чтобы эти законы все-таки были рассмотрены. Существует и еще целый ряд законодательных актов, продвижение которых в Государственной Думе говорит о том, что проблема взаимодействия государства и гражданского общества в лице его объединений на сегодняшний день существует. В их числе, закон о лоббистской деятельности, законопроект об общественном контроле в местах заключений и т.д. Все это говорит о том, что проблема этого взаимодействия существует и решается она на сегодняшний день непросто.

Кроме этого, можно также констатировать тот факт, что зачастую одни законы противоречат другим. В общем и целом не существует единого сложного базисного закона, который Александр Чуев назвал "Общественный Кодекс", который бы устанавливал единые правила деятельности организаций, устанавливал и перечислял все их виды, все формы, и старался учесть все те проблемы, которые возникают в их деятельности. Гражданский кодекс этой проблемой практически не занимается, он касается ее вскользь, а рядовые законы, которые существуют, часто противоречивы. Есть Закон "О профессиональных союзах", Закон "О политических партиях", есть те законы, которые были перечислены выше. Но единого образа действий, единого порядка, единого законодательного акта пока не существует. Хотя, видимо, необходимость такого законодательного акта уже назрела.

Выступающий высказал надежду, что в ходе этих парламентских слушаний участники обменяются мнениями и видением этой проблемы и других проблем, которые еще возникнут в процессе обсуждения. В выступлении также было отмечено, что очень важно участие в парламентских слушаниях представителей ООН, очень важно участие представителей исполнительной власти в лице заместителя министра труда и социальной политики. По мнению заместителя председателя Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций, данные парламентские слушания - это очень важное, очень существенное мероприятие, данная работа не окончится после завершения слушаний и будет продолжена дальше.

В рамках парламентских слушаний выступило более 40 участников. Практически во всех выступлениях участники отмечали, что законодательство, регулирующее деятельность НКО напоминает "лоскутное одеяло" и что необходимо создание нового единого законодательного акта, объединяющего в себе все вопросы регулирования деятельности НКО. В данный момент, например, по словам Елены Антоновны Абросимовой, директора программ АЙРЕКС, существует, по разным оценкам, от 19 до 27 организационно-правовых форм НКО. Другие участники называли и большее количество форм. Кроме того, новыми законодательными актами вводятся новые формы. Аспирант Академии государственной службы, начальник отдела регистра и правовой экспертизы Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области Роман Вячеславович Уткин отметил, что многообразие форм дает свободу выбора организационно-правовой формы НКО, но мешает единому законодательному регулированию деятельности НКО. По его мнению, достаточно ввести двухуровневую классификацию форм НКО: по гражданско-правовому характеру отношения к имуществу и по направлению деятельности.

Однако, директор научных программ Независимого института социальной политики Сергей Владимирович Шишкин, высказал мнение, что для создания нового закона, учитывая сложность законотворческого процесса, нужны более веские основания, чем только разрозненность законодательных актов, касающихся деятельности НКО. Таким основанием может стать, например, введение системы налоговых вычетов для НКО, так как налоговые льготы, по мнению выступающего являются менее эффективным инструментом поддержки некоммерческих организаций.

Заслуживает внимания еще одно предложение Сергея Владимировича Шишкина. В статьях бюджета, относящимся к социальной сфере, финансирование выделяется, в большей своей части, на финансирование бюджетных организаций. Если, вместо лоббирования закона о социальном заказе, НКО направят свои усилия на лоббирование конкурсного распределения бюджетных средств (или их части), выделяемых на социальную сферу, то это будет более выгодно для НКО.

Участники слушаний отмечали назревшую необходимость аттестации и аккредитации некоммерческих организаций, необходимость введения стандартизации, лицензирования и сертификации в социальной сфере, в том числе, для НКО. Была отмечена необходимость определения системы показателей вклада НКО, бизнеса и государства в социально-экономическое развитие страны и регионов. Но данные проблемы, учитывая широту рассматриваемых вопросов, были затронуты поверхностно. В частности, Алексей Станиславович Автономов, профессор Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, профессор факультета мировой политики Государственного университета гуманитарных наук, высказался о необходимости учета добровольческой помощи без тех изъянов учета, которые существуют на сегодняшний день. Кроме того, была отмечена необходимость обеспечения технологичности взаимодействия между НКО и государством, которая должна быть подкреплена профессионализмом НКО. На данный момент профессионализм НКО в области управления и взаимодействия с источниками ресурсов, такими как государство и бизнес, оставляет желать лучшего.

Был затронут вопрос, касающийся разгосударствления и приватизации сферы социальных услуг, которые в данный момент оказывает государство. В частности, Петр Валентинович Сучков, председатель Правления Самарского регионального Союза организаций инвалидов, отметил, что данная сфера будет приватизирована бизнесом и число социальных услуг населению сократится. У НКО на приватизацию социальных услуг нет средств. Если государство будет определять процедуру приватизации без учета мнения НКО, то вероятность такой ситуации возрастает многократно. Было рекомендовано вовлекать НКО в обсуждение процедур разгосударствления социальной сферы.

Многие выступающие говорили о том, что определение "социальное партнерство" трактуется государственными чиновниками только как трехсторонние отношения между государством, работодателем и работниками. Участники слушаний считают, что данное определение необходимо прописать в законодательных актах таким образом, чтобы в него был внесен тот смысл, которые вкладывается некоммерческими организациями: межсекторное взаимодействие НКО, государства и бизнеса для решения социально-экономических проблем.

Участники высказывали свои пожелания, чтобы формы взаимодействия между НКО и государством, такие как регулярные круглые столы, слушания, комитеты по вопросам с участием НКО и другие формы, которые существуют в данный момент, были закреплены законодательно, а не зависели от инициативных личностей в государственном секторе.

Так как программа парламентских слушаний была достаточно насыщенной, то участники, выступающие во второй половине дня были ограничены во времени. Возможно, благодаря этому, их выступления были более концентрированные и по-деловому краткие.

Павел Юрьевич Гамольский, старший преподаватель кафедры ЮНЕСКО "Менеджмент в организациях неправительственного сектора" Государственного университета управления, председатель координационного совета Клуба бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций, кратко изложил свое видение проблем, связанных с продвижением законодательных актов для поддержки НКО, и шагов необходимых для обеспечения НКО благоприятной законодательной средой. В частности, было отмечено, что некоммерческие организации, работающие, например, в социальной сфере, в отличие от религиозных организаций, не имеют своих лоббистов в законодательных органах. Им были сделаны следующие предложения по изменениям в законодательной сфере:
- дать определение "организации общественной пользы" и дать таким организациям льготы по налогообложению;
- принять положение, согласно которому все без исключения НКО будут освобождены от налогов на целевые взносы;
- дать льготы для НКО по таможенным платежам и местным налогам;
- освободить НКО от уплаты НДС;
- обязательная уплата НКО социального налога как социальной гарантии сотрудникам НКО;
- определить обязательное и льготное налогообложения по отдельным видам предпринимательской деятельности НКО.

Директор читинского регионального общественного учреждения "Общественный экологический центр "Даурия" Инга Геннадьевна Зиновьева отметила, что в данный момент власть в стране и регионах отчуждена от населения, бизнеса и НКО. Большинство НКО, в свою очередь, также отчуждены от населения, так как заняты решением внутренних проблем. По ее мнению, в регионах в данный момент существует большой риск возникновения социальных конфликтов. Для их нейтрализации необходимо развивать и реализовывать комплексные социальные программы развития регионов, проводить их общественную экспертизу.

В заключении представители Комитета ГД по общественным объединениям и религиозным организациям обещали подготовить и разослать участникам стенограмму проведенных парламентских слушаний. После получения стенограммы мы сможем ознакомить с ней всех желающих.

Данные парламентские слушания, на наш взгляд, больше напоминали круглый стол по обсуждаемым проблемам, нежели парламентские слушания. Но, видимо, в данной ситуации, учитывая широту и объем обсуждаемых вопросов, а также то, что подобное мероприятие проводится практически впервые, трудно было организовать обсуждение по другому. Возможно, что это даже к лучшему, так как участники смогли ознакомиться со всем спектром вопросов, которые интересуют НКО. Тем не менее, на намеченные Комитетом на 17 ноября парламентские слушания будут вынесены конкретные вопросы по проблемам законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций, по которым будут приняты конкретные решения. Несмотря на предвыборный период, сотрудники Комитета ГД по общественным объединениям и религиозным организациям планируют эффективную и плодотворную работу.